Temadrøftelse om udviklingen på børne- og ungeområdet

Socialudvalget har aftalt en temadrøftelse om udviklingen på børne- og ungeområdet. Drøftelsen præsenterer den overordnede strategiske udvikling, udviklingen i foranstaltningsmønstre samt arbejdet med at styrke sagsbehandlingen på området. 

Indstilling

Socialforvaltningen indstiller,

1. at Socialudvalget drøfter udviklingen på børne- og unge­området.

2. at Socialudvalget godkender, at Socialforvaltningen indgår i et 18-måneders forløb med Den Permanente Task Force med det formål fortsat at styrke sagsbehandlingen på området for udsat­te børn, unge og deres familier.

3. at Socialudvalget drøfter, om udvalget har særlige ønsker til temaerne for udviklingssamarbejdet med Den Permanente Task Force.

4. at Socialudvalget tager Borgerrådgiverens kritik af 16. maj 2018 vedr. Socialforvaltningens orientering af Borgerrådgive­ren om otte konkrete sager til efterretning.

Problemstilling

Socialudvalget har i forbindelse med budgetseminaret i februar 2018 aftalt en temadrøftelse om udviklingen på børne- og ungeområdet; herunder særligt udviklingen i forebyggende foranstaltninger og an­bringelser, sammenbrud i anbringelser på familieplejeområdet samt en status på opkvalificeringen af Københavns Kommunes plejefami­lier.

Socialforvaltningen har udarbejdet et oplæg til en drøftelse af udvik­lingen på børne- og ungeområdet i form af et baggrundsnotat (bilag 1) om hen­holdsvis den generelle udvikling på børne- og ungeområdet og mere specifikt om familieplejeområdet. Temadrøftelsen understøttes af op­læg fra Borgercenterchef Anne Steenberg og Områdechef Christian Sørensen om det konkrete arbejde med sagsbehandlingen i Københavns Kommune.

Socialudvalget blev på udvalgsmødet den 25. april orienteret om arbejdet med at styrke kvaliteten af myndighedsarbejdet på børne­området. På samme møde præsenterede Den Permanente Task Force, der er et samarbejde mellem Socialstyrelsen, VISO og Ankestyrelsen, sin indledende analyse af sagsbehandlingen på det sociale børneområ­de i Københavns Kommune. Analysen viser, at der generelt er en høj kvalitet i sagsbehandlingen på det sociale børneområde.

Ankestyrelsen kan tage sager op af egen drift, hvis de vurderer, at kommunen ikke har foretaget de fornødne sagsskridt eller truffet de fornødne afgørelser. Ankestyrelsen vurderede på baggrund af sin gen­nemgang, at der i ingen af de gen­nemgåede sager var bekymring for barnet eller den unge på tidspunk­tet for sagsgennemgangen, og at der dermed ikke var behov for, at Ankestyrelsen oprettede sager af egen drift.

Socialforvaltningen og kommunens Borgerrådgiver vurderer, at der fortsat er behov for at arbejde med de udfordringer med sagsbehand­lingen på børneområdet, som bl.a. konstateres på baggrund af de fore­løbig to gennemførte ledelsestilsyn. Borgercenter Børn og Unge har endvidere gennemført et ekstraordinært ledelsestilsyn på samtlige 84 sikkerhedsplanssager for 2017. Sikkerhedsplaner er betegnelsen for en intensiv og helhedsorienteret forebyggende familieindsats (for en beskrivelse af arbejdet med sikkerhedsplaner, se længere nede). I for­bindelse med dette ledelsestilsyn har forvaltningen fundet behov for at øge fokus på sikkerhedsplanernes faglige og metodiske fundament. Der er primo 2018 udarbejdet en ny guideline for arbejdet med sik­kerhedsplanerne, som skal implementeres. Socialforvaltningen har indarbejdet en gennemgang af arbejdet med sikkerhedsplaner i materi­alet til denne temadrøftelse (se bilag 4).

I forlængelse af det første ledelsestilsyn for myndighedsarbejdet i Borgercenter Børn og unge – omhandlende sager i perioden fra september 2016 til og med august 2017 – blev der udtaget otte sager, som har krævet en særlig opføl­gende indsats. Af de otte sager var tre sager sikkerhedsplanssager.

Borgerrådgiveren har efterfølgende udtalt kritik af forvaltningen for manglende orientering og manglende efterkommelse af anmodning om at sende oplysninger om de otte sager, der gav anledning til særlig bekymring.

Løsning

Opfølgning på Borgerrådgiverens kritik

Socialforvaltningen beklager at have fejlvurderet hvilke oplysninger, Borgerrådgiveren havde brug for. I forhold til de konkrete bekymringer i sagerne er de lokale børne-familieenheder blevet bedt om at følge op på sagerne. Ankestyrelsen har efterfølgende fået fire sager til gennemsyn med henblik på deres vurdering af indsatsen. For en kort gennemgang af sagerne henvises til bilag 3.

Desuden er der uddraget en række læringsområder fra de otte sager, som nu indgår i de månedlige sagsgennemgange mellem sagsbehand­ler og nærmeste fagkoordinator/leder. Der henvises til bilag 4 for en oversigt over læringsområderne.

Socialudvalget besluttede den 16. august 2017 at ansøge om et forløb hos Socialstyrelsens Task Force. Ansøgningen blev imødekommet, og Task Forcen har afsluttet sin indledende analyse, som Socialudvalget blev præsenteret for den 25. april 2018.

Forvaltningen beder Socialudvalget, som en del af nærværen­de sag, om at godkende et 18 måneders langt udviklingsforløb med Task For­cen. Et forløb hos Task Forcen skal styrke den juridiske og socialfaglige kvalitet i sagsbehandlingen. Som en del af forløbet skal der udarbejdes en ud­viklingsplan, hvor der vil være et særligt fokus på sikkerhedsplanssager og på de konkrete problemstillinger, som gennemgangen af de otte sager har vist. Et udviklingsforløb vil tage udgangspunkt i de fokusområder, der er præsenteret i bilag 4, samt konkrete ønsker til temaer, som Socialudvalget måtte have.

Den generelle udvikling på børneområdet

Socialforvaltningen oplever i disse år en betydelig vækst i antallet af underretninger om københavnske børn og unge. Hvis en underretning eller anden henvendelse til forvaltningen giver anledning til bekym­ring for et barn eller en ung, udarbejder forvaltningen en børnefaglig undersø­gelse, der skal afdække barnets eller den unges situation og eventuelle behov for hjælp og støtte. På den baggrund kan Socialfor­valtningen sætte ind med enten forebyggende foranstaltninger eller, hvor der er behov for dette, anbringelse uden for hjemmet. Der henvi­ses til bilag 1 (s. 5) for en oversigt over antallet af børn med en fore­byggende foranstaltning eller anbringelse.

Socialforvaltningen har en ambition om at anbringe færre børn og unge uden for hjemmet – og at anbringe i kortere perioder af mere fokuserede forløb, når en anbringelse er nødvendig. Det skyldes bl.a., at forskning såvel som erfaring viser, at en anbringelse i mange tilfæl­de ikke kan kompensere for de opvækst­vilkår, der gav anledning til en anbringelse, og en anbringelse løser ikke de grundlæggende proble­mer, der er i familien. Således klarer børn og unge, der er anbragt uden for hjemmet, sig i gennemsnit dårligere end deres jævnaldrende, både socialt og i forhold til skole og uddannelse. Dette gælder også for børn, der anbringes fra en tidlig alder, og som er anbragt under en stor del af barndommen.

Samtidig er en anbringelse en meget indgribende foranstaltning i bar­nets liv og i barnets relation til dets biologiske forældre. Biologiske forældre vil – uanset om barnet anbringes eller ej – næsten altid have stor betydning i barnets eller den unges liv. Socialforvaltningen vil derfor i langt de fleste sager arbejde på at bevare – og styrke – relatio­nen mellem barnet/den unge og forældrene.

I lyset af ovenstående erfaringer har Socialforvaltningen fokus på den tidlige og forebyggende indsats ift. udsatte børn og deres familier. Der arbejdes med hele familiens kompetencer og netværk, og der tilbydes i stigende grad specialiserede sociale indsatser så tæt på almenområdet som muligt, fx i skolen eller hjemmet. Socialforvaltningen arbejder også mere og mere med fleksible indsatser, der bygger bro mellem barnets nærmiljø og de specialiserede indsatser, der typisk tilbydes på fx døgninstitutioner. Og der arbejdes med fleksible anbringelses­former som fx mentorfamilier, hvor en udsat ung kan overnatte hos en plejefamilie i perioder, hvor der er et særligt højt konfliktniveau i hjemmet, men derudover forblive hjemme og modtage støtte dér.

I de sager, hvor der ikke umiddelbart er et anbringelsesgrundlag, men hvor det kan være forestående, hvis der ikke rettes op på vigtige for­hold i familien, benytter forvaltningen sig af sikkerhedsplaner. En sikkerhedsplan er en intensiv forebyggende indsats med ekstra res­sourcenormering, således at der er et fast team bestående af en sags­behandler og en familiebehandler til fem familier. Teamet udarbejder en omfattende plan sammen med familien med aftaler for familiens hver­dag, inddragelse af det private netværk, tæt opfølgning, behand­ling – eksempelvis familiebehandling – og konkret støtte og hjælp til barnet eller den unge. En væsentlig del af en sikkerhedsplan er derud­over et sikkerhedsnetværk, som består af personer fra familiens priva­te og professionelle netværk, både familiemedlemmer, pædagoger, lærere mv., der i tæt samarbejde støtter op om familien. Hovedformå­let i den forebyggende intensive indsats er således, at flere voksne er omkring den enkelte familie, har stærkt fokus på barnets trivsel og udvikling og kan støtte op omkring den samlede familie.

Der vil dog altid være en gruppe af børn, for hvem en anbringelse er den rigtige beslutning. Socialforvaltningen kan sætte ind med anbrin­gelse i enten netværkspleje, familiepleje eller på døgninstitution (for en uddybning af anbringelsestyper, se bilag 1). Her vil en anbringelse i netværket for en stor dels vedkommende være en god løsning, fordi det giver bedre muligheder for, at barnet kan opretholde en tæt relati­on til sin familie og et godt forhold til de bio­logiske forældre. For flere børn i netværksplejefamilie er det væsentligt for børnene, at de forbli­ver i den biologiske familie og i vid udstrækning kan fastholde daglig­livet ift. daginstitution, skole, fritidsaktiviteter og venner. For de børn og unge, for hvem en netværksanbringelse ikke er en mulighed, vil Socialforvaltningen altid undersøge mulighederne for at anbringe i familiepleje.

En anbringelse i familiepleje kan ved den rigtige matchning af barnet, den unge og familien tilbyde et trygt omsorgsmiljø og stabile relatio­ner til voksne. Forvaltningen har en række forskellige typer af god­kendte plejefamilier (se bilag 1). Det betyder, at børn og unge med svære sociale problemer, der tidligere vil blive anbragt på en instituti­on, i dag kan anbringes i plejefamilier, der er særligt uddannede til at håndtere barnet eller den unges problemer. 

Valget af foranstaltning til et barn eller en ung vil altid bero på en indi­viduel og konkret vurdering af barnet eller den unges situation. Gene­relt gælder det dog, at der i sager med helt små børn altid arbej­des intensivt med forældrenes kompetencer og evne til at tage vare på egne børn. For større børn vil der ofte være et stort fokus på at sikre barnet eller den unges skolegang, og der bliver arbejdet med ind­dragelse og styrkelse af barnets/den unges netværk.

Sammenbrud i anbringelser

Socialudvalget har bedt om, at temadrøftelsen – ud over den generelle udvikling på børne- og ungeområdet – specifikt fokuserer på sam­menbrud i anbringelser. Dette tema beskrives i det følgende og uddy­bes i bilag 1.

Når et barn eller en ung anbringes uden for hjemmet, er der en risiko for, at anbringelsen ender i sammenbrud, og at barnet eller den unge må flyttes til en anden anbringelse. En sammenbrudt anbringelse vil ofte udgøre en krise for barnet, det forringer muligheden for en stabil og nær voksenkontakt og for et socialt netværk, og det giver utryghed og bekymring for fremtiden. Mange brud kan dermed forrin­ge de anbrag­te børn og unges muligheder for at få et liv på lige vilkår med børn, der ikke er anbragt uden for hjemmet. 

Socialforvaltningen har et stort fokus på at understøtte både det anbragte barn/ung og anbringelsesstedet, så et sammenbrud undgås. Der er i anbringelsesprocessen fokus på at inddrage barnet/den unge, så det rigtige match mellem barn/ung og anbringelsessted sikres. Der­udover er der forud for og undervejs i en anbringelse et stort fokus på samar­bejdet med forældremyndighedsindehaveren, bl.a. for at sikre dennes opbakning til anbringelsen. Der følges også jævnligt op på den unges trivsel, og ift. plejefamilier og netværksplejefamilier sørger for­valtningen for løbende opkvalificering og supervision (se bilag 1 for en uddybende beskrivelse af sidstnævnte).

En andel af forvaltningens anbringelser afsluttes på trods af dette før tid. Et sammenbrud kan skyldes en række ting og er ofte en kombina­tion af strukturelle såvel som individuelle relatio­nelle forhold. Det kan dreje sig om, at plejeforældre bliver skilt, at barnet ikke falder til i familien, at der er manglende opbakning til anbringelsen fra foræl­dremyndighedsindehaveren, eller at barnets/den unges plejebehov er for stort til at kunne rummes i fx en plejefamilie. Ved anbringelse på døgninstitution kan sammenbrud skyldes vanskeligheder for bar­net/den unge med at indgå i sociale relationer på anbringelsesstedet, skiftende voksne eller den mere professionelle institutionelle kontekst.

Det er Socialforvaltningens mål, at med indførelsen af ”Tæt på familien” (jf. nedenfor) har sagsbehandlerne øget mulighed for tættere løbende dialog med og opfølgning ift. barnet/den unge og familien. Som en del af denne udvikling arbejdes der også målrettet med at styrke matchnings­processerne mellem barn/ung og anbringelsessted. Disse tiltag skal gerne være med til at reducere antallet af sammen­brudte anbringelser fremover.

Ovenstående illustrerer dog, at det er komplekse problemfelter, Socialforvaltningen navigerer i, når der skal sættes ind med den rette støtte til børn og unge, der har behov herfor. Både interne og eksterne fakto­rer, som kan være svært kontrollerbare, spiller ind ift., om en social indsats lykkes. Det understreger behovet for kontinuerlig inddra­gelse, fleksibilitet og nytænkning i tilrettelæggelsen af sociale indsat­ser til udsatte børn og unge.

Pres på børne- og ungeområdet

Området for udsatte børn og unge har igennem en årrække foretaget en socialfaglig omstilling. Siden 2015 har omstillingen været ramme­sat under titlen ”Tæt på Familien”. Socialudvalget vil på dette møde blive introduce­ret mere uddybende til Tæt på Familien og de resulta­ter, der indtil nu er opnået her med.

Baggrunden for omstillin­gen var, at både forvaltningens erfaringer og forskning peger på, at anbragte børn og unge på mange parametre kla­rer sig dårligere end deres jævnaldrende. Og en anbringelse løser ikke nødvendigvis de problemer, der er for barnet og familien. Samtidig oplever Socialforvaltningen – i tråd med tendensen på landsplan – et øget antal underretninger og dermed behov for igangsæt­telse af flere undersøgelser og foranstaltninger i en tid med faldende bud­getter på området.

Formålet med den faglige omstilling har derfor været at omlægge ind­satserne fra anbringelser uden for hjemmet til flere tidlige, forebyg­gende indsatser. Det kan konkret betyde, at vi fx arbejder på at fore­byg­ge en anbringelse ved at sætte ind med intensiv familiebehandling og aflastning kombineret med fokuseret støtte til barnet eller den unge. Med Tæt på Familien blev der afsat midler til ansæt­telse af flere sagsbehandlere, hvilket har gjort det muligt for sags­behandlerne – pga. deres lavere sagsantal – at følge tættere op på ind­sat­serne og i højere grad sætte ind med skræddersyede indsatser tæt på børnenes/de unges hjem, familie og netværk. Samtidig blev indsatstrappen introdu­ceret, og tilbudsviften er blevet udvidet med flere fleksible indsatser og muligheder for kombi­nationstilbud for at understøtte denne udvikling.

En konsekvens af den faglige omstilling har været, at andelen af fore­byggende foranstaltninger i perioden 2014-2017 er steget fra 68 til 77 % af de samlede foranstaltninger på området. I samme periode er på nationalt plan set en lignende tendens med fald i antallet af anbringel­ser uden for hjemmet. Dette skal ses i lyset af, at Danmark historisk set har haft et noget højere anbringelsesniveau sammenlignet med fx Norge og Sverige.

Det er vanskeligt at vurdere entydigt, i hvilket omfang den socialfag­lige omstilling kan fortsætte, så andelen af forebyggende foranstalt­ninger stiger yderligere. På baggrund af tendensen i perioden 2014-2017 forventes det i Socialforvaltningens Behovsanalyse 2010-2026, at omstillingen vil fortsætte, så forebyggende foranstaltninger i 2026 vil udgøre en endnu større del af de iværksatte foranstalt­ninger. Det forventes dog også, at omstillingen vil aftage over tid. Man vil således på et tidspunkt ramme en grænse for faldet i antallet af anbringelser, fordi der vil være en andel af børn og unge, hvor en anbringelse er nødvendig.

Københavns Kommune har generelt oplevet en socioøkonomisk for­bedring gennem de seneste år, som har haft positiv indflydelse på om­rådet udsatte børn og unge. Dog ses aktuelt en stigning i antallet af børn, der vokser op i fattige familier i København[1], og samtidig ople­ver Socialforvaltningen, som beskrevet, en stigning i antallet af under­retninger – herunder underretninger, som medfører en social foran­staltning. For de forebyggende foranstaltninger kan der i perioden 2013-2016 registreres en årlig stigning i dækningsgraden på 6,4 %. Det vil sige, at forvaltningen har kontakt med og iværksætter forebyg­gende foranstaltninger for en større andel af børn og unge i Køben­havn.

Når Socialforvaltningen hidtil har kunnet håndtere den øgede dæk­ningsgrad inden for den økonomiske ramme, skyldes det, at forvalt­ningen med den faglige omstilling på området har prioriteret en mål­rettet udvikling af forebyggende indsatser, der understøtter og styrker familiens samlede ressourcer, så anbringelser i højere grad forebyg­ges. For­valtningens fremskrivninger peger på, at man kan forvente, at behovet for en øget dækningsgrad vil fortsætte i de kommende år. Dette vil bl.a. med­føre et fortsat øget behov for udvikling af tilbud til børn og unge samt et skærpet behov for øget gennemsigtighed og økonomisk styrbarhed ift. at anvende økonomien der, hvor den fagligt og menneskeligt gør størst gavn – særligt indenfor det rådgiven­de og forebyggende område, som er i stigning.

Videre proces

Som en del af arbejdet med at styrke kvaliteten af sagsbehandlingen på børneområdet blev udvalget orienteret om Den Permanente Task Forces indledende analyse på Socialudvalgets møde den 25. april 2018. Godkender Socialudvalget, at forvaltningen opstarter et forløb med Task Forcen, vil der blive udarbejdet en udviklingsplan for sam­arbejdet. Forløbet tilrettelægges i et samarbejde mellem Task Forcen og Socialforvaltningen. Der tages udgangspunkt i fundene i den indle­dende analyse og i forvaltningens læringspunkter fra de gennemførte ledelsestilsyn.

Økonomi

Indstillingen har ingen økonomiske konsekvenser.

Nina Eg Hansen              

                                     / Eva Stokbro Jensen

[1]

Andelen af økonomisk fattige familier beregnes af Københavns Kommune. Defini­tionen af økonomisk fattige lægger sig op ad det tidligere Social- og Indenrigsmini­steriums metode, hvor økonomisk fattige blev defineret som personer, der tre år i træk har: A) En disponibel indkomst under halvdelen af medinaindkomsten, B) Nettoformue pr. voksen i familien på under 100.000 kr. C) At ingen over 17 år i familien er studerende. Kommunen foretager dog ikke de samme indkomstkorrekti­oner, som ministeriet gjorde, hvor der blev anvendt et 3-års glidende gennemsnit. Københavns Kommune anvender årets faktiske indkomst.

Kontorchef Eva Stokbro Jensen, borgercenterchef Anne Steenberg og centerchef Christian Sørensen deltog under punktets behandling.

Indstillingens 1. og 3. at-punkt blev drøftet og indstillingens 2. at-punkt blev godkendt. Indstillingens 4. at-punkt blev udsat til et af de næste møder inden sommerferien, hvor en række spørgsmål vil blive besvaret.