Forsyningsforpligtelsen

Resumé

Socialudvalget orienteres om status på Socialforvaltningens arbejde med overholdelse af forsyningsforpligtelsen for borgere på handicap-, sindslidende- og udsatteområdet, herunder udviklingen i ventelisten til botilbud, etablering af yderligere botilbudskapacitet mv.

Indstilling

Socialforvaltningen indstiller,

1. at Socialudvalget tager Socialforvaltningens arbejde med at nedbringe ventelisten til botilbud til efterretning.

Problemstilling

Efter servicelovens § 4 er kommunalbestyrelsen forpligtet til at sørge for, at der er det nødvendige antal botilbudspladser til rådighed for borgere, der opfylder betingelserne for at blive visiteret til sådanne tilbud, dvs. at kommunen har en såkaldt “forsyningsforpligtelse” på området. For at overholde forsyningsforpligtelsen kan kommunen enten anvende egne botilbud og/eller samarbejde med andre kommuner, regioner eller private tilbud fx gennem køb af pladser.

Ankestyrelsen og Tilsynet med kommunerne (tidligere Statsforvaltningen) har med en række afgørelser og udtalelser præciseret, at det ikke er lovligt at have ventelister til botilbud. Tilsynet finder det dog i overensstemmelse med loven at lade borgere vente i en kortere periode med henblik på at finde et egnet botilbud. Ventetiden skal være kort og afpasset den enkeltes situation og behov, og forvaltningen skal kontinuerligt arbejde på at afvikle ventetiden. 

Forvaltningen har i en længere årrække haft udfordringer mht. ventelister på botilbud. Udfordringen skyldes bl.a. en stigende efterspørgsel på botilbud som følge af den demografiske udvikling på området samt en ubalance mellem den eksisterende kapacitet og borgernes ønsker og behov. Forvaltningen følger  udviklingen tæt og har iværksat en række tiltag for at nedbringe ventelisten. Forvaltningen har særligt fokus på borgere, der har ventet længere end seks måneder og skelner i øvrigt mellem såkaldte brutto- og nettoventende, hvor fokus først og fremmest er på sidstnævnte (se bilag 1 for forklaring af begreberne). Socialudvalget og Borgerrådgiveren er løbende blevet orienteret om status på udviklingen i ventelisten. Forvaltningen har flere gange rejst forsyningsforpligtelsen som en af forvaltningens specifikke udfordringer ved budgetforhandlingerne, og der er flere gange tilført budgetmidler til området, senest ifm. Budget 2023.

Ankestyrelsen anmodede i juni 2022 Socialforvaltningen om en udtalelse vedr. kommunens generelle anvisningspraksis til botilbud. Socialforvaltningen sendte svar i juli 2022, og Socialudvalget er orienteret i fredagsmail d. 5. august 2022. Baggrunden for anmodningen var, at Ankestyrelsen blev opmærksom på, at kommunen i en konkret afgørelse ikke udpegede et konkret botilbud på det tidspunkt, hvor forvaltningen traf afgørelse om, at borgeren var i målgruppe til et botilbud. Ankestyrelsen skrev, at de på baggrund af Socialforvaltningens udtalelse ville vurdere, om der er anledning til at rejse en tilsynssag. Forvaltningen afventer fortsat en tilbagemelding herpå. Ankestyrelsen har i to afgørelser i hhv. Borgercenter Handicap (marts 2022) og Borgercenter Voksne (november 2022) hjemvist forvaltningens afgørelser om visitation til botilbud med den begrundelse, at der ikke på de udpegede tilbud kunne angives en konkret indflytningsdato ”inden for en nærmere angivet kortere periode”. Uafgrænset eller lang ventetid betyder i disse sager, at Ankestyrelsen opfatter botilbuddet som uegnet.

Løsning

Status på ventelisten

Overordnet set har ventelisten på botilbud på tværs af handicap-, sindslidende- og udsatteområdet siden 2019 været faldende. Særligt siden 2. halvår 2022 og aktuelt i 2023 ses der dog igen en betydelig stigning i det samlede antal borgere på nettoventelisten. Pr. april 2023 er status, at der i alt er 193 nettoventende på tværs af de tre målgrupper, mens tallet i maj 2022 var 143 nettoventende. Det er ikke mindst i socialpsykiatrien, at der aktuel opleves en stigende efterspørgsel efter botilbudspladser. Udviklingen i ventelisten fra 2018 til 2023 er beskrevet i bilag 3.

Hvis en borger på nettoventelisten takker nej til et tilbud om en konkret egnet plads, overgår borgeren til den såkaldte bruttoventeliste, hvor behovet for en plads er udskudt til et senere tidspunkt, jf. definitionen i bilag 1. Per april 2023 var der 331 borgere på bruttoventelisten.

Det bemærkes i forlængelse heraf, at der ikke er tale om ventelister, hvor det alene er ”ancienniteten” på listen, som afgør hvornår en borger tilbydes en botilbudsplads. Forvaltningen foretager således løbende vurderinger af borgernes respektive behov og situation, hvilket fx betyder, at en borger med et helt akut behov vil blive tilbudt botilbudsplads, selvom borgeren er nyvisiteret. Det medfører omvendt også, at nogle borgere venter desto længere på at blive tilbudt en botilbudsplads.

Det bemærkes ydermere, at der også kan forekomme ventetid på opstart af socialpædagogisk støtte i egen bolig efter servicelovens § 85, herunder også for de borgere, som er på venteliste til botilbud. Når der er ventetid, er det normalt, fordi forvaltningen arbejder på det rette match med relevant bostøttemedarbejder eller i tilfælde af vakancer. Siden efteråret har Socialforvaltningen været i gang med en rekrutteringsproces for at kunne reducere ventelisten til socialpædagogisk støtte, men det har taget tid, da der var tale om et større antal ledige stillinger. Socialforvaltningen ser nu positive resultater af arbejdet og forventer, at der er fuld bemanding inden sommerferien 2023. Forvaltningen vil følge op på status i forbindelse med Budget 2024 med henblik på eventuelt at søge om yderligere midler til området.

Hvordan arbejdes der med at nedbringe ventelisten

Socialforvaltningen har gennem flere år arbejdet med en række konkrete initiativer til at nedbringe ventelisten inden for den eksisterende ramme. Det har primært handlet om at udnytte eksisterende kapacitet i egne botilbud bedre og skærpe visitationen til botilbud. Forvaltningen har også arbejdet med at øge flowet ud af botilbuddene og tilpasse tilbudsviften til den efterspørgsel, der dels ses nu og som fremadrettet forventes blandt de ventende borgere, fx til nye og voksende målgrupper.

Udfordringen har dog et omfang og karakter, som gør det endog meget vanskeligt at omstille sig ud af i videre omfang end allerede realiseret. Derfor er der grundlæggende to hovedspor til at afvikle ventelisterne: Budgettilførsel til køb af pladser og etablering af yderligere botilbudskapacitet.

Det bemærkes i forlængelse heraf, at budgetpartierne ifm. Overførselssagen 2022-2023 vedtog en hensigtserklæring (SO35 – Plan for afvikling af ventelisten relateret til forsyningsforpligtelsen) om, at Socialforvaltningen - i samarbejde  med Økonomiforvaltningen – skal udarbejde forslag til en plan for, hvordan ventelisten relateret til forsyningsforpligtelsen kan afvikles, så disse forslag kan indgå i budgetforhandlingerne for 2024. Socialudvalget vil få en afrapportering på denne hensigtserklæring ifm. udvalgets budgetseminar i august 2023.

Køb af pladser

Forvaltningen har kontinuerligt fremlagt forsyningsforpligtelsen som en af forvaltningens specifikke udfordringer ved de årlige budgetforhandlinger, og der er over de seneste år flere gange blevet tilført midler i budgetaftaler til at nedbringe ventelisterne. Det gælder både Budget 2022, hvor der blev afsat 25 mio. kr. i 2022-2025 til at købe botilbudspladser til nettoventende borgere, der har ventet 6 måneder eller længere på en botilbudsplads, og senest i Budget 2023 hvor der blev bevilget 39,4 mio. kr. i 2023 og 55,4 mio. kr. årligt i 2024 og frem til køb af pladser, støtteindsatser og øvrige indsatser for at nedbringe ventelisterne. Se i øvrigt afsnittet om særlige risici.

Forvaltningen forventer igen at rejse forsyningsforpligtelsen som en specifik udfordring ifm. budgetforhandlingerne for 2024. Budgetmidlerne kan fx målrettes, så der prioriteres køb til unge 18-30-årige, der er visiteret til et midlertidigt botilbud (servicelovens § 107)  samt til borgere med særligt specialiserede behov, hvor det ikke vil være muligt at imødekomme borgerens behov inden for kommunens egen kapacitet. Der regnes aktuelt med en gennemsnitlig pladspris på ca. 1,2 mio. kr. Priserne på områderne handicap og psykiatri er en del højere end på området for udsatte borgere.

Øget botilbudskapacitet

Socialforvaltningen har mulighed for at nedbringe ventelisten ved at opskalere kommunens egen kapacitet ved at bygge ny botilbudskapacitet, der samtidig vil være billigere end købte pladser. Det vil kræve anlægs- og driftsmidler at opskalere kapaciteten. I bilag 2 ses en oversigt over projekter med hhv. anlægs- og planlægningsbevilling samt anlægsønsker samt det forventede antal nye pladser, de vil resultere i. Behovet for kapacitet sammenholdt med kommende ny kapacitet (inkl. anlægsønsker) forventes at være i balance i 2030.  Hvis der ikke tilvejebringes tilstrækkelig kapacitet, kan forvaltningen i endnu højere grad end i dag blive nødt til at købe pladser, hvilket vil kræve ekstra midler. Udgifterne kan ikke dækkes indenfor Socialforvaltningens nuværende økonomiske ramme uden, at det vil påvirke serviceniveauet for alle Socialforvaltningens målgrupper.

Det er et vigtigt opmærksomhedspunkt ved dette spor, at det dels forudsætter, at der løbende afsættes de nødvendige planlægnings- og anlægsbevillinger, og at det indebærer en længere tidshorisont. Det må forventes, at det tager minimum fem år at bygge et botilbud, og løsningsforslaget vil for en stor del af byggeriernes vedkommende ikke have effekt på kortere sigt.

Særlige risici

Socialforvaltningen bemærker, at der – udover den førnævnte risici for, at Ankestyrelsen rejser en tilsynssag mod kommunen – er en række risici og udfordringer ift. at lykkes med at nedbringe ventelisterne.

Markedsudfordringer: Socialforvaltningens erfaringsbaserede vurdering af markedsforudsætningerne for køb af botilbudspladser viser, at der på området for sindslidende er et forholdsvist stort udbud samt stor grad af diversitet, hvilket giver gode forudsætninger for køb. På området for handicap og udsatte er det derimod mere vanskeligt at finde egnede pladser inden for særlige profiler, hvilket udgør en risikofaktor ved de løsningsforslag, der omhandler køb af pladser. Det bemærkes i forlængelse heraf, at netop botilbudsområdet – ikke mindst ift. borgere med handicap – udgør en central del af det strukturelle pres og den udgiftsstigning, som kommunerne har oplevet på det specialiserede socialområde siden 2018. Ekspertudvalget på socialområdet har i 2023 udarbejdet en delrapport, som viser, at 69 pct. af den samlede udgiftsvækst på det specialiserede voksenområde fra 2018-2021 stammer fra botilbudsområdet.

Socialforvaltningen har beregnet,  at priserne fra 2022 til 2023 på køb af botilbudspladser forventeligt stiger med 4-6 %. Prisstigningerne betyder, at budgetterne til køb af botilbudspladser i 2023 forventeligt vil have tilsvarende (4-6 %) mindre effekt end ellers forventet. Der er taget højde for de forventede prisstigninger ved beskrivelsen af løsningsforslag i forbindelse med køb ved at lægge en 5 % stigning til de beregnede enhedspriser. Der er derved en risiko for, at de stigende priser på bl.a. købte døgntilbudspladser og øvrige indkøbsområder vil overstige den nuværende pris- og lønregulering for 2023. Det bemærkes, at Socialforvaltningen ved årets indgang prioriterede at anvende hovedparten af de afsatte midler til allerede igangsatte købte døgntilbudspladser fremfor nye køb, hvorved ventelisten på særligt sindslidelsesområdet ikke kan reduceres i det omfang, som blev lagt til grund ved tildeling af midler ved budget 2023.

Konsekvenser af bolig-hjemløseaftalen: Med aftalen om ”Fonden for blandede byer – flere billige boliger og en vej ud af hjemløshed” er der lagt op til en omfattende omlægning fra ophold på herberg til støtte i eget hjem (jf. Socialudvalgets temadrøftelse om hjemløseområdet). Socialforvaltningen forventer desuden, at reformen vil medføre et øget pres på ventelisterne til botilbud for udsatte, idet der vil være en betydelig gruppe af borgere, som i dag bor på herberg, som vil blive udredt som følge af bolig-hjemløseaftalen og dermed blive indstillet til et botilbud af varig eller midlertidig karakter. Det bemærkes desuden, at enhedsprisen for botilbud til udsatte borgere er højere end gennemsnitsprisen per borger på et herberg.

Personalesituationen: Der er en udfordring nationalt, i Københavns Kommune og i Socialforvaltningen med at rekruttere og fastholde velfærdsmedarbejdere med de nødvendige kvalifikationer. Udfordringerne er på tværs af Socialforvaltningen og på tværs af faggrupper, men særligt udførerområderne er ekstra udfordrede inden for social- og sundhedspersonale, sygeplejersker og socialpædagoger. Det er således ikke længere kun et spørgsmål om at etablere tilbud, men også om at kunne bemande dem. Der er iværksat flere større indsatser i Socialforvaltningen, som skal bidrage til at sikre øget rekruttering og fastholdelse af medarbejdere.

Betydningen af Aftale om kommunernes økonomi for 2024

Det blev i Aftale om kommunernes økonomi for 2022 aftalt at nedsætte et ekspertudvalg, der skal komme med anbefalinger til, hvordan der kan sikres en bæredygtig faglig og økonomisk udvikling på socialområdet. Ekspertudvalget har i maj 2023 offentliggjort sin første delrapport, der bl.a. indeholder en række konkrete anbefalinger.

På den baggrund har regeringen og KL i Aftale om kommunernes økonomi for 2024 besluttet at arbejde videre med en række af anbefalingerne fra ekspertudvalget – herunder på botilbudsområdet. Dette indebærer bl.a., at man vil etablere en lånepulje til udvidelse af botilbudskapaciteten, der skal understøtte tværkommunal drift og etableringen af botilbud samt indføre en formaliseret koordinering vedr. etableringen af tværkommunale og regionale tilbud i regi af rammeaftalesamarbejdet. Der øremærkes tillige anlægsaktiviteter til etablering af kommunale botilbud, så beliggenhedskommune ikke skal prioritere i egne anlægsmåltal til tværkommunalt botilbud.

Herudover er regeringen og KL blevet enige om at indføre en beløbsgrænse for alternative tilbud. Regeringen og KL vil herved styrke styringen af omkostningerne til visiterede tilbud ved en formaliseret beløbsgrænse for meromkostningerne på 0 pct. for alternative tilbud til det, som kommunen har visiteret til jf. borgernes ret til frit valg af botilbud.

Socialforvaltningen ser positivt på disse tiltag, men vurderer samtidig, at de fremlagte initiativer i sig selv ikke vil løse kommunens udfordringer mht. ventelister på botilbud. Samtidig er det endnu usikkert, hvordan og hvornår initiativerne bliver udmøntet i lovgivning.

Økonomi

Indstillingen har i sig selv ingen økonomiske konsekvenser.

Videre proces

Forvaltningen arbejder videre med at nedbringe ventelisten. Forsyningsforpligtelsen vil også indgå i forhandlingerne om Budget 2024, herunder som følge af SO35 – Plan for afvikling af ventelisten relateret til forsyningsforpligtelsen. 

Mikkel Boje

/ Anders Johannes Kristensen og Eva Stokbro Jensen

1. at blev taget til efterretning.

Udvalget afgav følgende protokolbemærkning:

”Udvalget tager forvaltningens arbejde med at nedbringe ventelisten til botilbud til efterretning. Udvalget konstaterer, at forsyningspligten udgør en betydelig udfordring. Derfor er det særligt bekymrende, at der er sket en negativ udvikling siden sidste status. Udvalget hæfter sig ved, at der til budget 2024 skal drøftes en plan for afvikling af ventelisten jf. hensigtserklæringen SO 35 og opfordrer til at denne prioriteres”.

Vicedirektør Anders Møller Jakobsen, Mette Boskov Vedsmand samt kontorchef Anders Johannes Kristensen deltog under punktets behandling.