Socialudvalget

 

DAGSORDEN

for ordinært møde onsdag den 19. april 2006

 

 

11.      Etablering af fixerum (bilag)

 

SUD 153/2006  J.nr. 153/2006

 

 

INDSTILLING

Socialforvaltningen indstiller,

at Socialudvalget tager nedenstående orientering om etablering af fixerum til efterretning.

 

 

RESUME

På Borgerrepræsentationens ordinære møde d. 15. december 2005 (BR 696/05) blev der fremsat medlemsforslag om indførelse af fixerum, og forvaltningen blev anmodet om at fremlægge en model for, hvordan man kan lave en holdbar løsning for indførelse af fixerum.

 

På baggrund af en vurdering fra docent, dr. jur. Frederik Harhoff, Københavns Universitet, er det Socialforvaltningens konklusion,

at internationale konventioner ikke er til hinder for etablering af fixerum i Danmark.

 

Det er imidlertid samtidig Socialforvaltningens vurdering, at etablering af fixerum i Danmark forudsætter udtrykkelig lovhjemmel. Dette skyldes dels gældende dansk ret om besiddelse af euforiserende stoffer, dels rigsadvokatens, Justitsministeriets og Indenrigsministeriets udtalelser herom.

 

Socialforvaltningen lægger hermed til grund, at tidligere tiders mildere praksis for besiddelse af mindre mængder narkotika til eget brug ikke kan opretholdes efter at Folketinget i 2003 skærpede narkotikalovgivningen. Ændringen indebærer, at det ikke mere er muligt med henvisning til tidligere tiders praksis at hævde, at det er lovligt at besidde narkotika til eget brug f.eks. i et fixerum.

 

Det er endvidere Socialforvaltningens opfattelse, at såfremt kommunen uanset ovenstående etablerer et fixerum, vil det som minimum blive påtalt af de kommunale tilsynsmyndigheder. Tilsynsmyndigheden vil efter den kommunale styrelseslovs § 61 kunne sætte beslutningen ud af kraft eller idømme tvangsbøder.

 

Hvis planerne om etablering af et "Dugnad Center" opnår tilstrækkelig økonomisk støtte, er det naturligt at indgå i et samarbejde med "Dugnad" om en eventuel kommende drift af et fixerum. Det vil dog ikke løse problemstillingen om en ændring af dansk ret. Uden en lovændring vil et fixerum ikke kunne leve op til sit formål om at være et fristed for de hårdest belastede misbrugere, fordi politiet vil være forpligtet til håndhæve reglerne om forbuddet mod besiddelse af narkotika – også i selve fixerummet.

I 2004 var der etableret i alt 62 fixerum, 12 i Schweiz, 25 i Tyskland, 22 i Holland og 3 i Spanien.

Erfaringerne fra udlandet viser megen variation i fixerummenes placering og udformning. Nogle fixerum er etableret som selvstændige foranstaltninger, mens andre er integreret i sociale institutioner. Et fixerum skal som minimum indeholde en reception, hvor brugerne registreres, et venterum, selve fixerummet med et varierende antal fixe- og rygestationer, hvor det medbragte stof kan indtages, og et udslusningsrum, hvor brugerne kan observeres efter stofindtagelsen.

Engangsudgifterne ved etablering af et egentligt fixerum på Vesterbro (deponering, etablering og indretning) anslås til kr. 6.100.000 kr., og de løbende årlige driftsudgifter anslås til 8.368.000 kr. Hertil skal lægges udgifter til evaluering.

SAGSBESKRIVELSE

På Borgerrepræsentationens ordinære møde d. 15. december 2005 (BR 696/05) blev der fremsat følgende medlemsforslag af Thor Grønlykke (A), Finn Rudaizky (A), Jesper Christensen (A), Rikke Fog Møller (Ø), Manu Sareen (B) om indførelse af fixerum: "Indstilling om, at forvaltningen bedes fremlægge en model for hvordan man kan lave en holdbar løsning for indførelse af fixerum i stil med, hvad der er tilfældet i Holland, Schweiz og Spanien, at forvaltningen bedes undersøge hvad det vil koste at lave en sådan mode l, at det belyses hvordan projektet "Dugnad" eventuelt kan inddrages i modellen, at man kan undersøge hvordan man kan udvikle sundhedsrummene hen imod egentlige fixerum, samt at ministeriets juridiske svar til Københavns Kommune inddrages og vurderes."

1. Model for holdbar løsning for indførelse af fixerum

Som forudsætning for etablering af et fixerum er det nødvendigt at afdække gældende ret på området.

 Der har i debatten været fremført 2 lovgivningsmæssige begrænsninger for at etablere fixerum i Danmark:

Begrænsninger der udspringer af international ret.

Begrænsninger der udspringer af dansk ret.

1. a Fixerum og international ret

Socialforvaltningen har til belysning af international rets betydning for adgangen til at etablere fixerum anmodet docent, dr. jur. Frederik Harhoff, Københavns Universitet om en vurdering.   

International rets forhold til dansk ret består i, at når Danmark har ratificeret internationale konventioner, har Danmark samtidig forpligtet sig til at efterleve disse konventioner, og indrette dansk lovgivning i overensstemmelse hermed.

Indenrigs- og Sundhedsministeren er af den opfattelse, at etablering af fixerum vil være i strid med de internationale forpligtelser, der følger af FN's narkotikakonventioner. Danmark har på lige fod med langt de fleste andre stater ratificeret disse konventioner.

Indenrigs- og Sundhedsministeren peger på, at der i den første af narkotikakonventionerne består en almindelig forpligtelse for parterne til kun at tillade brug og besiddelse af narkotiske midler udelukkende til medicinske og videnskabelige formål.

Ifølge Harhoff er udgangspunktet efter de omtalte FN-konventioner, at der eksisterer et forbud mod handel med narkotika. Konventionerne indeholder tillige den klare hovedregel, at den blotte besiddelse af narkotika hos enkeltpersoner til personligt forbrug er en forbrydelse, som Konventionernes deltagerlande har forpligtet sig til at kriminalisere i deres interne straffelove.

Konventionerne indeholder imidlertid den modifikation, at behandling af stofmisbrugere kan iværksættes som alternativ til retsforfølgning i form af domfældelse og straf. Harhoff mener således, at besiddelsen af narkotika ikke er i strid med konventionerne, hvis det indgår som et led i den behandling, der iværksættes som alternativ til straf. Efter Harhoffs opfattelse kræver konventionerne, at der skabes udtrykkelig hjemmel for fixerum i dansk lovgivning.

Harhoff fremhæver, at en lignende fortolkning af de internationale konventioner synes at være anlagt i de lande, hvor man har etableret fixerum, herunder Schweiz, Tyskland, Holland, Spanien og senest også Norge, hvor et offentligt fixerum er etableret på forsøgsbasis.

Harhoff citerer Indenrigs- og Sundhedsministeren for at have indtaget det modsatte standpunkt med henvisning til, at indretning af fixerum ikke kan undgå at kompromittere grænsedragningen mellem forbudet mod ulovlig besiddelse og indtagelse af narkotika på den ene side, og hensynet til behandling på den anden. Med ministerens ord vil det således være uholdbart, om en dansk narkobetjent på dørtrinnet ind til fixerummet skulle kunne anholde en misbruger på vej derind, men derimod ikke hvis misbrugeren først var kommet inden for.

Skal forbudet mod besiddelse af narkotika håndhæves konsekvent, er det med andre ord ifølge ministeren ikke muligt at skabe offentlige rammer, inden for hvilke narkotika kan indtages lovligt. Til støtte for ministerens synspunkt om, at fixerum er uforenelige med Konventionerne, taler ligeledes skrivelsen af 24. november 2004 fra Internationalt Kontroludvalg med Narkotiske Midler (INCB-International Narcotics Control Board), hvorefter det er "the Board's view that they violate the provisions of the international drug control treaties". Denne udtalelse dækker INBC's egen opfattelse, men udgør ifølge Harhoff næppe nogen autoritativ fortolkning af Konventionernes tekst - en sådan måtte i givet fald søges hos FN's internationale Domstol i Haag (ICJ) i overensstemmelse med fremgangsmåden i artikel 32 om bilæggelse af tvister i Konventionen om handel med narkotika.

Harhoff anfører, at hensynet til den enkelte hårdt belastede stofmisbrugers sundhed og risikoen for smittefare bør have forrang for et generelt forbud mod misbrug, samt at offentlige fixerum kan indgå som et led i behandlingen af stofmisbrugere i en situation, hvor alle hidtidige forsøg med behandling og afvænning hidtil er slået fejl. Harhoff antager videre, at den omstændighed, at der foreløbig i mindst 7 lande (Schweiz, Holland, Tyskland, Spanien, Australien, Canada og Norge) er etableret permanente eller forsøgsbaserede ordninger med offentlige fixerum, understøtter fortolkningen af, at indretning af sådanne rum ikke er uforenelig med Konventionerne.

Harhoff påpeger, at spørgsmålet om man skal fastholde et klart og undtagelsesfrit forbud mod enhver besiddelse af narkotika for at undgå den glidebaneeffekt, som Indenrigs- og Sundhedsministeren fraråder, er et politisk valg, der ikke alene kan afgøres efter en juridisk fortolkning af de internationale konventioner.

Sammenfattende er det Harhoffs konklusion, at Konventionerne ikke hindrer, at der skabes lovhjemmel i Danmark for, at stofmisbrugere som alternativ til retsforfølgning i anledning af den (ellers) ulovlige besiddelse af narkotika, kan tilbydes adgang til offentlige og kontrollerede fixerum.

1. b Fixerum og dansk ret

Kan besiddelse af narkotika i Danmark være straffri efter den nugældende lovgivning?

Med regeringens handlingsplan, "Kampen mod narko" fra 2003 og den deraf følgende ændring af loven om euforiserende stoffer, ophørte tidligere tiders mildere praksis for besiddelse af mindre mængder narkotika til eget brug. Denne praksis var oprindeligt beskrevet i Rigsadvokatens cirkulære nr. 144 af 15. juli 1969 og uddybet i Rigsadvokatens cirkulæreskrivelse nr. 43/7 af 16. august 1971, hvorefter praksis var, at besiddelse af narkotika til eget brug i førstegangstilfælde kunne afgøres ved en advarsel. Advarsel kunne også komme på tale i gentagelsestilfælde, mens man i grovere gentagelsestilfælde kunne få en bøde. Besiddelse af andre euforiserende stoffer end hash ville som hovedregel medføre fængsel, men kunne under visse forhold afgøres med en advarsel.

Med den ændrede lovgivning er udgangspunktet som minimum bødestraf.

Socialforvaltningen ser på dette grundlag ikke nogen mulighed for, at politiet indenfor lovens ram mer kan undlade at straffe personer, der er i besiddelse af narkotika til eget brug, f.eks. i et fixerum.

Kræver etablering af fixerum en ændring af dansk lovgivning?

Det er Rigsadvokatens holdning, at eventuel etablering af fixerum i Danmark forudsætter udtrykkelig lovhjemmel for, at besiddelse af narkotika til eget brug i fixerummet er lovlig.

Justitsministeriet og Indenrigsministeriet er af samme opfattelse.

Harhoff påpeger, at det er en konsekvens af de internationale narkotikakonventioner, at etablering af fixerum skal have udtrykkelig lovhjemmel.

Socialforvaltningen kan på denne baggrund konkludere, at der skal ny lovgivning til, før der kan indrettes fixerum i Københavns Kommune.

Kan kommunen / politikere / embedsmænd pådrage sig et ansvar efter nugældende dansk lov ved at etablere et fixerum?

Socialforvaltningen har forelagt spørgsmålet for professor i strafferet Vagn Greve, der har svaret, at der i denne situation ikke er grundlag for at af drage politikere eller embedsmænd strafferetsligt til ansvar, idet en domstol efter hans opfattelse ikke vil kunne statuere, at kommunen ved etablering af et fixerum vil komme i besiddelse af narkotika, hvilket ville være ulovligt. Kommunen vil heller ikke efter straffelovens § 23 kunne dømmes efter reglerne om medvirken til brug af narkotika, da brugen af narkotika ikke i sig selv er ulovlig.

Socialforvaltningen deler Vagn Greves opfattelse i forhold til det rent strafferetlige ansvar for politikere og embedsmænd, men skal pege på de problemer, der udspringer af reglerne i den kommunale styrelseslov.

 

Efter styrelseslovens § 50 er det således statsamtmanden, der bedømmer, om en kommunalbestyrelses beslutninger strider mod lovgivningen.

 

Det fremgår af styrelseslovens § 53, at Indenrigs- og Sundhedsministeren af egen drift kan tage spørgsmål op om lovligheden af kommunale beslutninger, som statsamtmanden har udtalt sig om.

 

Som beskrevet vil fixerum ikke være i overensstemmelse med den eksisterende danske lovgivning.

 

Der er efter Socialforvaltningens opfattelse næppe tvivl om, at såfremt kommunen i denne situation etablerer fixerum, vil en sådan beslutning blive påtalt af de kommunale tilsynsmyndigheder.

 

Tilsynsmyndigheden vil kunne sætte beslutningen ud af kraft eller idømme tvangsbøder efter den kommunale styrelseslovs § 61.

1. c Sammenfatning af gældende ret omkring fixerum

Socialforvaltningens samlede konklusion om mulighederne for etablering af fixerum er,

·        at internationale konventioner under de anførte betingelser ikke hindrer etablering af fixerum i Danmark, og

·        at der ikke kan etableres fixerum i Danmark uden der er skabt udtrykkelig hjemmel i dansk lov for, at besiddelse af euforiserende stoffer i fixerummet ikke straffes. 

1. d Internationale erfaringer med fixerum

EU´s monitoreringscenter EMCDDA (European Monitoring Center for Drugs and Drug Addicition) har i en rapport fra 2004 foretaget den hidtil største samlede gennemgang og vurdering af de europæiske fixerum. På daværende tidspunkt var der etableret i alt 62 fixerum, 12 i Schweiz, 25 i Tyskland, 22 i Holland og 3 i Spanien. Efterfølgende blev der januar 2005 etableret et fixerum i Oslo som en 3-årig forsøgsordning, og også i Australien og Canada er der etableret fixerum. Specielt fixerummene i Schweiz, Tyskland og Holland har en lang historie, og fixerum i disse lande bliver i dag betragtet som en selvfølgelig og integreret del af den samlede skadesreduktionsindsats.

Gennemgangen viser, at fixerum ikke er en entydig størrelse. Der er megen variation i og imellem landene afhængig af de lokale behov. Nogle fixerum er etableret som isolerede foranstaltninger, andre i tilslutning til væresteder og herberger. På tværs af forskellene kan man dog beskrive, hvad foranstaltningen "fixerum" som minimum skal indeholde. Der skal være en reception, hvor brugerne registreres, et venterum, selve fixerummet med et varierende antal fixe- og rygestationer, hvor det medbragte stof kan indtages, og et udslusningsrum, hvor brugerne kan observeres, efter de har indtaget stoffet.

Det er rapportens overordnede konklusion, at tilstedeværelsen af fixerum opfylder de mål, som er (var) baggrunden for deres etablering, nemlig:

·        En reduktion i højrisikoadfærd i forbindelse med stofindtagelsen, og reduktion af sygelighed og dødelighed.

·        Flere stofmisbrugere henvises til relevante sociale og sundhedsmæssige foranstaltninger, inklusive behandling for stofmisbrug.

·        En reduktion af stofindtagelse i det offentlige rum, og en reduktion af de gener, som den åbne stofscene påfører lokalmiljøet (nuisance reduction).

2. Omkostningerne ved etablering af fixerum

På baggrund af en samlet vurdering vil der kunne opstilles følgende model for etablering af et fixerum i København.

Personale:

1 leder, 1 socialrådgiver, 1 sundhedsassistent og 1administativ medarbejder normeres med en arbejdstid fra mandag til fredag, 37 timer i alt pr. uge.

2 sygeplejersker, 1pædagog normeres til 16 timer hver pr. dag i 7 dage pr. uge.

Indretningen:

En reception, et venteværelse, et fixerum med plads til 6-12 fixepladser, et enkelt kontor- og samtalerum og et udslusningsrum.

Fixerummet har åbent fra mandag til søndag i 16 timer dagligt.

Etableringsomkostninger	Mill. kr.
Deponering (engangsudgift)	5,0
Etablering og indretning	1,1
I alt	6,1

 

Løbende driftsudgifter	Mill. kr.
Løn og administration	6,9
Forbindsstoffer mv.	1,3
Ejendomsudgifter	0,5
Driftsudgifter i alt	8,7
Evaluering      (engangsudgift)	0,5

3. Inddragelse af Dugnad

Såfremt der tilvejebringes det fornødne lovgrundlag for etablering af fixerum vil det være relevant at drøfte den lokale forankring heraf med den persongruppe, der har arbejdet med tankerne om et Dugnad Center. Dette fordrer dog, at de økonomiske og juridiske rammer for et fixerum afklares, herunder i særdeleshed om hvordan der skal samarbejdes med indsats, der i øvrigt sker på Vesterbro.

Såfremt der tilvejebringes det fornødne lovgrundlag, bør det endvidere overvejes at etablere fixerum flere steder i byen, således at både brugere og øvrige beboere i byen belastes mindst muligt.

 

 

4. Sundhedsrummene

 

Betegnelsen sundhedsrum bruges ofte synonymt med betegnelsen fixerum. Københavns Kommune har således ikke sundhedsrum i denne betydning. Kommunen råder over sygeplejeklinikker og kontaktsteder, der også benyttes af personer med stofmisbrug. I tilknytning til sygeplejeklinikkerne uddeles rene sprøjter og kanyler.

Mændenes Hjem fik for få år siden tilført kr. 2 mill. kr. årligt med henblik på etablering af sundhedsfremmende foranstaltninger for stofmisbrugere. Disse midler er blevet anvendt til en opgradering og kvalificering af sygeplejeklinikken og kontaktstedet på Mændenes Hjem.

Såfremt der skabes mulighed for etablering af egentlige fixerum vil de nævnte sundhedsaktiviteter på Mændenes Hjem kunne indgå i et kommende fixerum.

5. Inddragelse af Indenrigs- og Sundhedsministeriets juridiske svar til Københavns Kommune

Indenrigs- og Sundhedsministerens tidligere svar på henvendelser fra Københavns Kommune vedrørende etablering af et fixerum er inddraget under besvarelse af punkt 1.

Ministeriets hovedargumenter imod etablering af fixerum var,

·        at internationale konventioner er til hinder herfor.

·        at fixerum er en glidebane hen i mod legalisering af narkotika.

·        at det ikke vil være muligt at administrere en ordning med legal besiddelse af narkotika i et fixerum, mens det ikke er lovligt at besidde narkotika udenfor fixerummet.

 

MILJØVURDERING

Sagstypen er ikke omfattet af Socialforvaltningens positivliste over sager, der skal miljøvurderes.

 

ØKONOMI

Ingen.

 

ANDRE KONSEKVENSER

Ingen.

 

HØRING

Ingen.

 

BILAG

Indstilling fra docent, dr. jur. Frederik Harhoff, Københavns Universitet om de folkeretslige aspekter ved etablering af fixerum.

 

 

 

Grethe Munk