Behovsanalyse 2010-2026

Socialforvaltningen har udarbejdet en ny udgave af behovsanalysen for at estimere det fremtidige budget- og kapacitetsbehov på socialområdet i Københavns Kommune frem mod 2026. Socialudvalget får hermed en overordnet præsentation af behovsanalysen, mens der vil være en mere detaljeret gennemgang og drøftelse af analysen på Socialudvalgets budgetseminar i februar 2018.

Indstilling

Socialforvaltningen indstiller,  

1. at Socialudvalget tager Socialforvaltningens behovsanalyse 2010-2026 (bilag 1) til efterretning.

Problemstilling

Det blev i 2014 estimeret, at ca. 43.000 københavnere modtager en eller flere ydelser fra Socialforvaltningen, og at den gennemsnitlige udgift pr. modtager er ca. 133.000 kr. (2017 p/l). Samtidig modtager 73 pct. af disse borgere ydelser fra andre af kommunens forvaltninger.

For at kunne styre og sikre en hensigtsmæssig planlægning på socialområdet er der brug for viden om den langsigtede udvikling i sociale behov. Derfor har Socialforvaltningen gennemført en analyse af det fremtidige behov for ydelser, kapacitet og budget på alle målgrupper indtil 2026. Analysen tager afsæt i historiske tendenser og inddrager den forventede demografiske og socioøkonomiske udvikling i Københavns Kommune. På den baggrund fremskrives forventninger til aktivitet, kapacitet og forbrug på alle målgruppeområder. Fremskrivningerne over en 9-årig periode er naturligt forbundet med usikkerhed og er derfor gennemført med to scenarier for hvert område (se bilag 1).

Scenarie 1 er behovsanalysens basisscenarie og er en fremskrivning af de historiske udviklinger på målgruppeområdet. Scenarie 2 kan betegnes som et ”bekymringsscenarie”, hvor der indregnes en række samfundsmæssige risikotendenser, som kan forværre situationen i forhold til scenarie 1. Risikotendenserne er primært udtryk for udfordringer relateret til allerede kendte eksterne faktorer som f.eks. stigende levealder hos borgere med handicap eller en nedgang i antallet af billige boliger til Socialforvaltningens målgrupper.

På socialområdet er der kun demografiregulering knyttet til borgere med handicap og borgere i hjemmeplejen. Det betyder, at Socialforvaltningen på de øvrige målgruppeområder ikke automatisk får tilført budget som følge af et stigende befolkningstal i Københavns Kommune, selvom denne stigning alt andet lige også øger antallet af borgere inden for Socialforvaltningens målgrupper.

Analysens konklusioner

Selvom den gennemsnitlige københavner i disse år oplever forbedrede levevilkår, viser analysen, at Københavns Kommune på trods af dette fortsat har en markant overrepræsentation af borgere på socialområdet, når der sammenlignes med landet som helhed. Det skyldes primært tre forhold. For det første kommer den økonomiske vækst kun i begrænset omfang Socialforvaltningens målgrupper til gode, hvilket blandt andet ses ved, at der er en stigende økonomisk ulighed og en forøget andel af økonomisk fattige københavnere. For det andet betyder den massive nettotilvækst af indbyggere, at der også bliver flere borgere inden for Socialforvaltningens målgrupper. For det tredje er der tale om, at København ligesom andre storbyer tiltrækker særligt specifikke grupper af udsatte voksne, hvilket ikke ændrer sig med stigende velstand i den øvrige befolkning. Disse forhold medfører samlet et øget behov for indsatser i Socialforvaltningen.

Analysens overordnede konklusion er, at der for Socialforvaltningen som helhed i perioden 2019-2026 estimeres store finansieringsbehov, også når der er taget højde for årlige effektiviseringer på 1,2 pct. I 2026 forventes et finansieringsbehov på 282-608 mio. kr., jf. tabel 1. Da der er tale om tekniske fremskrivninger med stor usikkerhed, kan den reelle udvikling variere betragteligt. Mellemscenariet i nedenstående tabel er et simpelt gennemsnit af de to scenarier.

Tabel 1: Finansieringsbehov på tværs af Socialforvaltningens områder fra 2019-2026 (mio. kr., 2017 p/l)

Selvom analysen viser, at der på kort sigt i bedste fald kan opstå mulighed for et mindre økonomisk råderum, så kræver dette, at ingen af de beskrevne risici i analysen realiseres. Såfremt risikotendenserne slår igennem, kan der være finansieringsudfordringer på op til 73 mio. kr. allerede i 2019 og 130 mio. kr. i 2020.

Tabel 2 sammenligner det det samlede finansieringsbehov i 2026 med de effektiviseringer, som forvaltningen skal realisere i samme periode. Som det ses af tabellen, forventes Socialforvaltningen samlet at skulle levere effektiviseringer på 497 mio. kr. i 2018-2026, svarende til 1,2 pct. årligt. Finansieringsbehovet på 282-608 mio. kr. i samme periode, som følger af stigende behov blandt forvaltningens målgrupper, er med andre ord en ekstra økonomisk udfordring af en størrelse, der kan vise sig at være på niveau med effektiviseringskravet til forvaltningen.

Tabel 2: Forventede effektiviseringer og finansieringsbehov (mio. kr., 2017 p/l)

Ovenstående betyder samlet set, at der i tillæg til de årlige effektiviseringer er en strukturel ubalance på socialområdet, hvorfor der skal tilføres budget og/eller at udgifterne til målgrupperne skal reduceres mere end de forudsatte effektiviseringer. En mulighed for at reducere udgifterne er løbende at reducere enhedspriserne for forvaltningens indsatser. Eftersom enhedspriserne i stort omfang dækker over løn til personale, så vil betydelige reduktioner dog ikke kunne gennemføres, uden at der reelt vil være tale om serviceforringelser for borgerne i målgrupperne.

Hertil kommer, at der på fire af de fem områder er store kapacitetsudfordringer, dvs. behov for at etablere særligt flere botilbudspladser over tid. Anlægsudgifter til etablering af ny kapacitet indgår ikke i behovsanalysens beregninger, da det endnu ikke er afgjort, i hvilket omfang det forøgede kapacitetsbehov skal imødegås med etablering af egne pladser eller gennem køb af pladser i andre kommuner.

Løsning

Generelle muligheder for at håndtere den strukturelle ubalance

Socialforvaltningens muligheder for at håndtere den strukturelle ubalance er begrænsede. Det skyldes særligt, at forvaltningen gennem flere år for at realisere de årlige effektiviseringer allerede har arbejdet med store faglige omstillinger, der på mange af forvaltningens områder har medført lave enhedspriser, også når der sammenlignes med f.eks. de øvrige 6-byer.

De senere år har det endvidere vist sig vanskeligt at omstille tilpas hurtigt til et stigende effektiviseringskrav. Potentialet ved fortsatte faglige omstillinger vil derfor primært være begrænset til at kunne understøtte fremtidige årlige effektiviseringer og kan kun i begrænset omfang være med til at løse finansieringsudfordringen på målgruppeområderne.

Finansieringsbehovet afledt af den strukturelle ubalance har en karakter, hvor Socialforvaltningen derfor vurderer, at der primært er følgende generelle muligheder:

• Servicereduktioner
• Budgetoverflytning fra én målgruppe til en anden, hvor der måtte opstå finansieringsoverskud. Mulighederne herfor er dog begrænsede, idet det kun er på området for udsatte børn og unge, at der i bedste fald vil være et råderum på op til 37 mio. kr. i 2026.
• Budgettilførsel i forbindelse med budgetforhandlingerne.

Herudover arbejdes der på de enkelte områder med konkrete tiltag som led i at håndtere det årlige effektiviseringskrav og i et begrænset omfang den strukturelle ubalance. Disse tiltag uddybes under de enkelte områder nedenfor.

Kapacitetsbehovene konkretiseres fortløbende i regi af Socialforvaltningens moderniserings- og arealplaner, som udmøntes i beslutningsoplæg til budgetforhandlingerne.

Udfordringerne på de enkelte områder 

Borgere med handicap: Der forventes en stigning i målgruppen, så der i 2026 mangler 98-158 døgntilbudspladser til borgere med handicap på tværs af børn, unge og voksne. Samtidig forventes et stort budgetpres med et varigt finansieringsbehov på 192-264 mio. kr. i 2026. Scenarie 1 er basisscenariet og viser et budgetpres på 192 mio. kr., mens scenarie 2 er bekymringsscenariet, som inddrager tre samfundsmæssige risikotendenser, der medfører et samlet budgetpres på op til 264 mio. kr. De tre risikotendenser er:

1. Borgere med handicap lever længere

2. Flere overlever tidlig fødsel med komplikationer

3. Flere nydiagnosticerede med autisme.

Et vigtigt tiltag, som kan bidrage til at håndtere budgetpresset er, at den socialfaglige omstilling fra botilbud mod øget pædagogisk støtte i borgerens eget hjem lykkes. Samtidig udarbejder Socialforvaltningen i samarbejde med Økonomiforvaltningen, Sundheds- og Omsorgsforvaltningen og Børne- og Ungdomsforvaltningen til budget 2019 en bred analyse af handicapområdet med henblik på at identificere mere omkostningseffektive løsninger på området.

Udsatte voksne: Der forventes en stigning i målgruppen, så der i 2026 vil mangle op til 13 botilbudspladser, 17-74 herbergspladser og 3-8 pladser på krisecentre. Samtidig forventes et budgetpres med et varigt finansieringsbehov på 6-48 mio. kr. i 2026. Scenarie 1 er basisscenariet og viser et budgetpres på 6 mio. kr., mens scenarie 2 er bekymringsscenariet, som inddrager tre samfundsmæssige risikotendenser, der medfører et samlet budgetpres på op til 48 mio. kr. De tre risikotendenser er:

1. Færre billige boliger

2. Stigende antal borgere på herberg

3. Flere borgere i misbrugsbehandling.

Hjemløsestrategien og en styrket koordinering med Beskæftigelsesforvaltningen om indsatsen over for borgere på krisecentre er vigtige tiltag i at håndtere finansieringsudfordringerne. Socialforvaltningen forventer at præsentere Socialudvalget for en mere dybdegående analyse af området for udsatte voksne i 2018, hvor finansieringsudfordringerne også adresseres.

Voksne med sindslidelse: Der forventes en stigning i målgruppen, så der i 2026 mangler 166-214 botilbudspladser. Samtidig forventes et varigt finansieringsbehov på 128-174 mio. kr. i 2026. Scenarie 1 er basisscenariet og viser et budgetpres på 128 mio. kr., mens scenarie 2 er bekymringsscenariet, som inddrager fire samfundsmæssige risikotendenser, der medfører et samlet budgetpres på op til 174 mio. kr. De fire risikotendenser er:

1. Færre billige boliger

2. Flere borgere i kontakt med psykiatrien

3. Færre sengepladser på Region Hovedstadens psykiatriske hospitaler

4. Stigende gennemsnitsalder for borgere i botilbud.

Ligesom på handicapområdet kan et vigtigt tiltag til at reducere budgetpresset være en fortsat omstilling fra botilbud til et liv i egen bolig ved hjælp af fleksibel bostøtte eller mere intensiv socialpædagogisk støtte i hjemmet. En afgørende præmis for dette er dog, at der fortsat tilvejebringes et tilstrækkeligt antal billige boliger til målgruppen.

Borgere i hjemmeplejen: Der forventes et konstant til stigende behov på hjemme- og sygeplejeområdet, samtidig med at der vil mangle 13 aflastnings- og rehabiliteringspladser i 2026. Der kan i 2026 være et varigt finansieringsbehov på op til 29 mio. kr. Et vigtigt tiltag, som kan bidrage til at mindske det potentielle budgetpres, er en øget brug af aflastning og rehabilitering, der kan understøtte, at færre får behov for hjemme- og sygepleje.

Udsatte børn og unge: Der forventes et faldende behov for døgninstitutionspladser på 16-92 pladser i 2026, mens der forventes et stigende behov for forebyggende foranstaltninger på 129-340 i 2026. Samtidig forventes, at der i 2026 i bedste fald vil være et råderum på op til 37 mio. kr., og at der i værste fald vil være et finansieringsbehov på op til 93 mio. kr. Den store usikkerhed skyldes bl.a., at det er vanskeligt at vurdere betydningen af de seneste markante stigninger i antallet af underretninger og udviklingen i fattigdom. En øget omstilling fra anbringelse til forebyggende foranstaltninger kan i et vist omfang bidrage til at mindske det potentielle budgetpres.

Økonomi

Indstillingen har ikke økonomiske konsekvenser, men danner grundlaget for fremtidige forslag i forbindelse med de årlige budgetforhandlinger.

Læsevejledning til behovsanalysen (bilag 1)

Det er særligt behovsanalysens kapitel 1 Indledning, kapitel 2 Hovedkonklusioner og kapitel 3 Samfundstrends på socialområdet, som er relevante for Socialudvalget at læse på nuværende tidspunkt. Kapitlerne 4-8, som mere detaljeret analyserer de enkelte målgruppeområder, danner grundlag for en mere detaljeret gennemgang på udvalgets budgetseminar i februar.

Videre proces

Socialforvaltningen vil følge op på eventuelle ønsker og perspektiver fremført i forbindelse med Socialudvalgets drøftelse af behovsanalysen på budgetseminaret i februar 2018.

 

Nina Eg Hansen

                                     / Siggi W. Kristoffersen     

 

 

 

 

 

 

Kontorchef Siggi W. Kristoffersen deltog under punktets behandling.

Indstillingen blev taget til efterretning.