Pilotprojekt Fælles Ejendomsdrift

Økonomiudvalget har besluttet, at forvaltningerne skal afprøve nye måder at varetage ejendomsdriften i forvaltningerne gennem pilotprojekter. Socialudvalget skal godkende udformningen af dette pilotprojekt, og at der indledes en proces med at vælge fremtidig leverandør af ejendomsdriften i Socialforvaltningen.

Indstilling

Socialforvaltningen indstiller,

1. at Socialudvalget godkender, at Socialforvaltningen udbyder sine ejendomsdriftsopgaver i en intern priskonkurrence mellem de to potentielle udbydere af ejendomsdrift i Københavns Kommune (Børne- og Ungdomsforvaltningen og Københavns Ejendomme).
2. at Socialudvalget godkender den anbefalede udbudsmodel med servicemodel D, hvor en kommunal leverandør varetager Socialforvaltningens samlede ejendomsdrift; styringsmodel 2, hvor tilbuddene beholder egne budgetter; samt en partnerskabsmodel til indhentelse af effektiviseringspotentialet.

Problemstilling

Økonomiudvalget besluttede den 26. august 2014, at forvaltningerne i samarbejde med Københavns Ejendomme (KEjd) skulle aftale pilotprojekter, hvor nye snitflader for ejendomsdrift i Københavns Kommune prøves af. Fokus for projekterne er bl.a., hvordan der kan sikres en god service for tilbuddene og samtidig reduceres på driftsudgifterne. Målet om en reduktion skyldes, at forvaltningerne løbende har behov for at frigøre midler til omprioriteringsbidrag i forbindelse med kommunens årlige budgetproces.

Løsning

Socialforvaltningen er som alle andre offentlige institutioner presset af et voksende opgavepres kombineret med demografiske og økonomiske udfordringer. Forvaltningen har fokus på at identificere områder, hvor der kan frigøres midler på en måde, så serviceniveauet over for borgeren fastholdes. På området for ejendomsdrift er der et potentiale for dette. Socialforvaltningen har sammen med KEjd udarbejdet forslag til et pilotprojekt omhandlende fælles ejendomsdrift i hele forvaltningen. KEjd blev, på baggrund af deres kompetencer på området for ejendomsdrift, valgt som rådgivere på projektet. KEjd har leveret rapporten ”Sammenfatning af muligheder for ejendomsdrift i Socialforvaltningen” (bilag 1). I rapporten er opstillet forskellige muligheder for den fremtidige varetagelse af ejendomsdriftsopgaven i Socialforvaltningen.

I processen med at indfri den potentielle besparelse, der ligger i ejendomsdriften, har det været afgørende for Socialforvaltningen at finde en model, der på samme tid sikrer en økonomisk besparelse og samtidig sikrer, at såvel kvalitet og en særlig forståelse for de udsatte borgere i Socialforvaltningen sikres i opgavevaretagelsen.

Såfremt Socialudvalget ikke kan godkende den her fremlagte indstilling, kan udvalget bede forvaltningen præsentere en model, der består af en anden kombination af service- og styringsmodel samt model til indhentelse af effektiviseringspotentialet. Alternativt kan Socialudvalget bede forvaltningen udvikle et helt nyt pilotprojekt.

Nedenfor gennemgås de enkelte modeller og Socialforvaltningens anbefalinger til valg. For en fuld beskrivelse modellerne henvises til bilag 1.

Servicemodeller

Der er opstillet fem mulige servicemodeller, der fastlægger, hvem der fremad skal løfte opgaverne ift. ejendomsdrift i Socialforvaltningen. Modellerne varierer bl.a. ift. den forventede besparelse, samt om der benyttes kommunale eller private serviceleverandører. Alle modellerne forudsætter, at der oprettes en bestillerenhed i Socialforvaltningen. De fem modeller er:

KEjd har opstillet følgende fordele og ulemper ift. de fem modeller:

Model	Fordele	Ulemper
A	Egenproduktion giver oplevelsen af, at udførslen af servicen kan kontrolleres. Positiv konkurrence mellem leverandører og intern egenproduktion. Evne til at tiltrække specialister på udvalgte områder.	Uklare grænseflader mellem services. Det kan være svært at opbygge kvalificerede drifts- og bestillerkompetencer på samme tid. Det kan være vanskeligt at opnå synergier mellem egenproduktion og outsourcede ydelser. Ledelses- og administrations- omkostningers andel af de samlede omkostninger øges.
B	Direkte kontakt til den single service leverandør, der udfører arbejdet. Bedste leverandør anvendes inden for hvert område. Omkostningseffektiv løsning, når udførslen er korrekt. Udnyttelse af eksisterende infrastruktur hos leverandørerne reducerer startomkostningerne.	Mange grænseflader mellem ydelserne og uklar ansvarsfordeling. Negativ konkurrence mellem leverandører. Ledelses- og administrationsomkostningers andel af de samlede omkostninger øges. Mange leverandører skal kontrolleres.
C	Specialviden om egne forhold udnyttes. Viden bliver i organisationen. Data forbliver Socialforvaltningens ejendom.	Ny organisation skal opbygges. Medarbejdere med specialviden inden for byggeri, udbudsjura og arealforvaltning/-udnyttelse skal ansættes. Vanskeligt at tiltrække de rette kompetencer. Høje startomkostninger i forbindelse med etablering og efterfølgende drift vil kræve ledelsesmæssig opmærksomhed.
D	Mulighed for stordriftsfordele og synergieffekter mellem ydelser. Mulighed for at opbygge én strategisk og langsigtet relation til leverandøren. Mulighed for en ensartet service på tværs af forvaltningen. Ledelses- og administrations-omkostningernes andel af de samlede omkostninger relativt begrænsede, også i forhold til privat leverandør. Viden og kapacitet forbliver i Københavns Kommune. Compliance vedr. brug af indkøbsaftaler sikres. Miljømål for kommunen indarbejdes i aftaler. Sociale klausuler overholdes uden nødvendig kontrol og opfølgning. Fleksibilitet i opgaveløsningen sikres, da teknisk personale kender til de særlige organisatoriske udfordringer i Københavns Kommune.	Tab af intern kompetence med hensyn til udførelse af services. Kræver udvikling af stærk bestillerorganisation med kommercielle kompetencer. Hvis leverandøren gør brug af underleverandører, kan der være udfordringer med at realisere servicekrav og håndtere hver marginal i forsyningskæden.
E	Mulighed for stordriftsfordele og synergieffekter mellem ydelser. Mulighed for at opbygge én strategisk og langsigtet relation til leverandøren. Mulighed for en ensartet service på tværs af forvaltningen. Ledelses- og administrations-omkostningernes andel af de samlede omkostninger relativt begrænsede. Ansvar for opnåelse af effektiviseringer flyttes til leverandør.	Tab af intern kompetence med hensyn til udførelse af services. Kræver udvikling af stærk bestillerorganisation med kommercielle kompetencer. Hvis leverandøren gør brug af underleverandører, kan der være udfordringer med at realisere servicekrav og håndtere hver marginal i forsyningskæden. Der skal etableres en organisation, der måler og identificerer effektiviseringer mhp. senere fastholdelse.

Socialforvaltningen anbefaler, på baggrund af KEjd’s analyse og anbefalinger, servicemodel D, hvor en kommunal leverandør varetager den samlede opgave med ejendomsdrift i Socialforvaltningen. Af kommunale leverandører er både Børne- og Ungdomsforvaltningen (BUF) og KEjd i stand til at løfte opgaven og interesserede i at byde ind på den. Socialforvaltningen anbefaler ikke, at forvaltningen løfter opgaven selv, da det bl.a. må forventes at medføre høje startomkostninger, og at en helt ny organisation vil skulle opbygges. En sådan løsning vil desuden ikke kunne indhente samme stordriftsfordele, der forventes af servicemodel D.

 

Ved anbefalingen af servicemodel D har Socialforvaltningen lagt vægt på:

• At både BUF og KEjd har et bredt kendskab til Socialforvaltningens forhold, herunder en forståelse for, hvad det vil indebære at varetage ejendomsdriften ift. forvaltningens udsatte målgrupper.

• At både BUF og KEjd er villige til at få overført alle relevante medarbejdere.

• At en kommunal leverandør vil være forpligtet af kommunens regler for særlige beskæftigelsesordninger, som betyder, at forvaltningen skal ansætte et vist antal borgere i fx flexjob.

 

Herudover anbefaler Socialforvaltningen, at den leverandør, der vælges, forpligtes på fortsat at gøre det muligt for tilbuddene at tilbyde borgerne beskyttet beskæftigelse, mindre dusørjobs o.l.

Styringsmodel

Den økonomiske styring af den fremtidige model skal fastlægges gennem en styringsmodel. Styringsmodellen fastlægger, hvor budgetterne skal være placeret, og hvilket handlerum der skal være.

I KEjds analyse er der opstillet 4 mulige styringsmodeller:

1. Alle midler ligger hos institutioner, frit leverandørvalg.

2. Alle midler ligger hos institutioner, kun fælles enhed som leverandør.

3. Alle midler styres af forvaltningen (centralt), der bestiller dem hos leverandør.

4. Alle midler gives til fælles enhed.

 

KEjd har opstillet følgende fordele og ulemper ift. de fire modeller:

 

Model	Fordele	Ulemper
1	Institutionslederen har selv overblik over budgetter og forbrug. Ledelsesrummet forbliver intakt - ”ro på bagsmækken”.	Institutionslederen eller institutionens medarbejdere har nødvendigvis ikke ejendomsfaglige kompetencer, der kan vurdere, om pris, kvalitet eller lovlighed på bestilte arbejder stemmer overens. Tværgående synergier opnås ikke. Serviceniveauer og ydelser skal beskrives meget nøje.
2	Den enkelte institution kan selv prioritere, hvornår arbejdet skal udføres, institutionen er med til at bestemme serviceniveau.	Der er risiko for et for højt serviceniveau inden for enkelte områder, hvilket kan påvirke den samlede drift i negativ retning. Manglende standardisering, unikke løsninger på institutionsniveau.
3	Serviceniveauer standardiseres i samarbejde med den fælles enhed, der sikrer overholdelse og opfølgning. Ensartede serviceniveauer ud fra institutionstyper sikrer passende serviceniveauer på tværs af porteføljen. Begge parter har interesse i at effektivisere på driften og udnytte synergier, nogle institutioner vil opleve at de får mere service end tidligere.	Institutioner vil kunne føle, at deres specifikke behov ikke opfyldes.
4	Det er muligt at bundle opgaver og indkøbe stort, synergier mellem ind og udvendigt vedligehold vil kunne identificeres og sammentænkes. Få interne afregninger.	Institutionerne vil kunne opleve, at økonomi fjernes, men det opleves ikke, at der leveres tilsvarende ydelser. Nogle institutioner vil opleve et lavere serviceniveau end tidligere. Risiko for tung kvalitetskontrol.

 

Socialforvaltningen anbefaler på baggrund af KEjd’s analyse og anbefalinger styringsmodel 2, hvor tilbuddene beholder budgetterne, men kun den nye fælles enhed kan vælges som leverandør. Der indgås aftale med leverandøren om en obligatorisk grundydelse, som alle tilbud forpligtes til at købe hos den fælles enhed.

Dette skal sikre, at borgerne også fremover modtager en god service af høj kvalitet. Grundydelsen kan fx indeholde rengøring, energistyring samt de vedligeholdelses- og viceværtsopgaver, der er nødvendige for at sikre en hensigtsmæssig bygningsdrift. Grundydelsen vil blive fastsat på baggrund af en kategorisering af tilbuddene i typer med forskellige behov til ejendomsdrift eller, hvis det er muligt, på baggrund af et servicebesøg, hvor det enkelte tilbuds behov vil blive kortlagt. Grundydelsen vil kunne suppleres med frivilligt tilkøb af ekstra ydelser.

Ved anbefalingen af styringsmodel 2 har Socialforvaltningen lagt vægt på:

• At der sikres en standardiseret kvalitet for alle tilbud.

• At tilbudslederne sikres kontrol med forbrug ud over den fastsatte grundydelse.

• At tilbuddene har indflydelse på, hvornår arbejdet skal udføres.

 

Undtaget for denne model vil være tilbud, der ligger langt fra København og hvor den fælles model ikke vil være hensigtsmæssig. I kortlægningen vil det tillige skulle analyseres, hvordan der tages særlige hensyn til de mest udsatte borgere.

 

Model til indhentelse af effektiviseringspotentiale

KEjds vurdering er, at der vil være et effektiviseringspotentiale på 5-7 pct. på udgifterne til ejendomsdrift i Socialforvaltningen, svarende til 8,3 mio. kr. ved fuld indfasning.

I første omgang vil man indhente besparelser på ikke-personalerelaterede udgifter gennem professionaliseret indkøb og bedre planlægning af opgaver. På længere sigt kan der være gevinster at hente ift. reduktion af stillinger på baggrund af stordriftsfordele. Socialforvaltningen vurderer, at dette vil kunne ske ved naturlig afgang.

KEjd har i bilaget opstillet fire mulige modeller til indhentelse af effektiviseringspotentialet:

• Incitamentsbaseret model

• Selvbåren model

• Partnerskabsmodel

• Tillidsbaseret model.

Socialforvaltningen anbefaler en partnerskabsmodel. Ved en partnerskabsmodel forpligter leverandøren sig på forhånd til en årlig besparelse på en nærmere aftalt procentsats (måltal), som nedbringer Socialforvaltningens udgifter til leverandøren.

 

Leverandøren påtager sig risikoen ved den lovede besparelse, og forvaltningens udgifter til leverandøren reduceres uanset, om leverandøren indfrier effektiviseringen eller ej. Såfremt der opnås større effektiviseringer end måltallet, deles gevinsten ligeligt mellem leverandøren og Socialforvaltningen. Modellen fordrer fokus på samarbejde, da begge parter vil have en gevinst ved en højere effektivisering end måltallet. Dette fokus på samarbejde vurderes at være vigtigt ift. at sikre den fornødne kvalitet i indsatsen samt et smidigt samspil i hverdagen mellem tilbuddene og leverandøren.

 

Valg af leverandør

Socialforvaltningen anbefaler, at der afholdes en intern priskonkurrence mellem kommunens to potentielle udbyder af ejendomsdrift, BUF og KEjd. Formålet med en intern priskonkurrence er, at Socialforvaltningen får mulighed for at træffe beslutning om valg af den leverandør, der kan levere den bedste kvalitet til prisen.

 

Høring af HovedMed

Pilotprojektet blev forelagt HovedMED d. 22. januar 2016. FOAs repræsentant gav udtryk for, at FOA finder det vigtigt, at der bliver tale om en kommunal leverandør. FOA havde dog opmærksomhed på, om man vil få mange flere deltidsstillinger inden for ejendomsdriften, om rengøringsjobs vil blive til virksomhedspraktikker, om de to leverandører får lige vilkår ift. at byde ind på opgaven. Derudover kritiserede FOA, at man ikke har involveret de direkte berørte medarbejdere. HovedMED ønsker at drøfte projektet igen, når man ved noget mere om konsekvenserne af effektiviseringspotentialet.

Økonomi

På baggrund af KEjd’s rådgivning forventer Socialforvaltningen, at den foreslåede løsning vil give en årlig besparelse på 3,4 mio. kr. i 2017 stigende til 8,3 mio. kr. i 2020. Besparelsespotentialet er forbundet med en vis usikkerhed og vil kunne estimeres mere præcist, når der efter den interne priskonkurrence er valgt en leverandør, og når der er foretaget den fornødne kortlægning og fastlæggelse af de fremtidige grundydelser.

 

Forvaltningen vurderer, at der vil være behov for 2,5 mio. kr. til etableringsomkostninger. Disse vil blive søgt fra puljen Smarte investeringer i kernevelfærden i 2016. Provenuet fra den indhentede besparelse vil indgå i Socialforvaltningens omprioriteringsbidrag ift. budget 2017.

 

Videre proces

Når det er besluttet, hvilke service-, styrings- og effektiviseringsmodeller, der arbejdes videre med, inviteres de to interesserede leverandører til at byde ind i en priskonkurrence. Når der er valgt en leverandør, igangsættes pilotprojektets designfase. I designfasen fastlægges vision og strategi for projektet i et samarbejde mellem Socialforvaltningen og den valgte leverandør. I denne fase vil der desuden blive arbejdet med forventningsafstemning, IT-understøttelse og kommunikation, og der vil blive skabt et overblik over lokationerne og de fysiske rammer for ejendomsdriften.

 

Socialforvaltningen vil som noget af det første i samarbejde med den valgte leverandør udvikle en strategi for, hvorledes de berørte medarbejdere vil blive inddraget bedst muligt i projektet.

 

Socialforvaltningen vender tilbage til Socialudvalget, når det er afklaret hvilke tilbud, der vil blive omfattet af projektet, hvor stort det endelige effektiviseringspotentiale forventes at blive, og hvilket serviceniveau der fastlægges.

 

Anette Laigaard

          /Charlotte Vidmar

 

Konstitueret kontorchef Charlotte Vidmar deltog under punktets behandling.

Indstillingen blev godkendt.