Orientering om heroinbehandlingstilbuddet Valmuens økonomi

Socialudvalget forelægges status og løsninger på den økonomiske og faglige situation omkring heroinbehandlingstilbuddet Valmuen.

Socialforvaltningen indstiller,

1. At Socialudvalget tager Socialforvaltningens status for heroinbehandlingstilbuddet Valmuen til efterretning.

Valmuen er et behandlingstilbud for borgere, der er afhængige af heroin. Tilbuddet åbnede i 2010. På Valmuen tilbydes lægeordineret heroin som erstatning for den heroin borgeren ellers anskaffer illegalt. Den stabile adgang til stoffet giver borgeren mulighed for at skabe ro om sin samlede situation – økonomisk, socialt og sundhedsmæssigt. Tilbuddet er delvist finansieret af statslige midler. Resultaterne af behandlingen er positive.

Der er oprindeligt ikke afsat tilstrækkeligt budget til at dække de aktuelle udgifter på Valmuen. Socialforvaltningen har derfor fundet finansiering indenfor rammen på 3,33 mio. kr. i 2012 og 2,95 mio. kr. fra 2013 og frem til den kommunale del af Valmuens budget. Derudover er der en økonomisk udfordring på den statslige del af budgettet.

Socialforvaltningen har modtaget en række spørgsmål vedr. økonomien på Valmuen fra brugerne på stedet. Svaret til brugerne er vedlagt som bilag 1.

Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse har på baggrund af spørgsmål fra et medlem af Folketingets Sundheds- og Forebyggelsesudvalg udbedt sig en redegørelse for Københavns Kommunes anvendelse af midler til lægeordineret heroin. Redegørelsen er vedlagt som bilag 2.

 De budgetmæssige udfordringer på Valmuen for 2012 og frem illustreres i nedenstående figur og uddybes i det følgende:

Tabel 1 – Budgetudfordringer på Valmuen for 2012 og 2013

1. Budgettets del A – Midler til den kommunale opgave med psykosocial behandling

Socialforvaltningen har tidligere spurgt Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse, om det statslige tilskud kunne anvendes til aktiviteter, der ikke direkte udspringer af vejledningen, eksempelvis sociale aktiviteter. Socialforvaltningen har tolket Ministeriets svar således, at det kunne man godt i de første år, frem til en efterregulering blev iværksat. Socialforvaltningen har fra starten antaget, at reguleringen ikke skulle ske med tilbagevirkende kraft. Dette baseres på en skriftlig dialog med en kontorchef i Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse fra 2009. Ministeriet har dog efterfølgende – i et brev til KL fra december 2011 - udmeldt, at efterreguleringen forventes at blive gennemført i 2012 og at den skal ske med tilbagevirkende kraft og på baggrund af belægning/ enhedspris. Socialforvaltningen og de øvrige ”heroinkommuner” mener ikke, at reguleringen skal ske med tilbagevirkende kraft. Socialforvaltningen uddyber problemstillingen vedr. den statslige finansiering af tilbuddet i afsnit 2 herunder.

For fremadrettet at sikre den kommunale medfinansiering af tilbuddet, dvs. efter at en efterregulering af det statslige tilskud er implementeret, har Socialforvaltningen påbegyndt arbejdet med at finde finansiering herfor. Dette vedrører de aktiviteter, der efter implementering af efterreguleringen, ikke forventes at kunne dækkes af det statslige tilskud.

Årsagen til merforbruget på den kommunale del af budgettet er, at der ikke har været sikret tilstrækkelig finansiering hertil (de 2,95 mio. kr. i tabel 1). Derudover har forbruget på Valmuen været højere end, hvad der tilbydes på de øvrige københavnske behandlingstilbud (forbruget forventes med det nuværende serviceniveau i 2012 at blive 3,33 mio. kr. jf. tabel 1).

Opgaven er derfor både at overføre budget fra de øvrige behandlingstilbud og fra andre kommuner til Valmuen (2,95 mio. kr. årligt) og at reducere forbruget på Valmuen til dette niveau.

Tabel 2 herunder illustrerer den forventede finansiering til dækning af den kommunale del af Valmuens budget for 2012 og frem. Finansieringen indebærer, at der i forhold til juliprognosen vil være et merforbrug på i alt 2,7 mio.kr. De seneste opgørelser for august måned indikerer imidlertid, at der er decentrale enheder, som har et lavere forbrug end indmeldt i juliprognosen. Socialforvaltningen vil derfor anvise dækning indenfor socialudvalgets ramme i forbindelse med oktoberprognosen. Herefter er problemstillingen omkring forhøjede udgifter på den kommunale del af budgettet håndteret, så det balancerer fremadrettet.

Tabel 2 – Forventet finansiering af Valmuens kommunale budget for 2012 og 2013

Posten ”Budget overflyttet forår 2012 fra RCK” vedrører:

Socialforvaltningen orienterede i februar 2012 Socialudvalget om, at man ville sikre den psykosociale behandling på Valmuen ved overførsel af et årsværk fra Rådgivningscenter København til Valmuen. Denne overførsel er iværksat med delvis effekt i 2012 og med fuld effekt i 2013.

Posten ”Reduktioner på Valmuen pr. 1/9-12” håndteres i dialog mellem ledelse og brugere på Valmuen. Følgende tilbud vil sandsynligvis blive berørt:

• Valmuens brugere skal fremover selv finansiere anden medicin end substitutionsmedicin, ligesom de selv skal finansiere transporten til/fra Valmuen. Disse vilkår gælder også for brugere i det øvrige københavnske behandlingssystem.
• Madordningen på Valmuen reduceres til et lavere niveau.

Posten ”Indtægter vedr. udenbys borgere omhandler: Socialforvaltningen opkræver fremover den kommunale udgift til behandlingen – budgettets del A - fra borgerens hjemkommune. Borgere fra andre kommuner, der modtager behandling på Valmuen kan fortsat få finansieret den statslige del af behandlingen via det statslige tilskud – ligesom det gælder for københavnske borgere.

Posten ”Substitutionsmedicin finansieres af RCKs ramme dertil” vedrører at Valmuens udgifter til substitutionsmedicin finansieres af Rådgivningscenter Københavns ramme dertil.

Posten ”Finansiering fra pulje til køb af pladser” vedrører en reduktion af Socialforvaltningens såkaldte ’entreprisepulje’ til køb af pladser til stofafhængige, hvor der aktuelt er et mindreforbrug.

Posten ”Finansiering via mindreforbrug på rammen til substitutionsmedicin” vedrører midler til metadon og øvrig substitutionsmedicin til stofafhængige. Målgruppen for substitutionsmedicin er faldende og Socialforvaltningen forventer et mindreforbrug i 2012.

2. Budgettets del B – Statsligt budget til den særlige behandlingsform vedr. lægeordineret heroin

Det statslige tilskud er udmeldt til at dække de ekstra udgifter, kommunerne har ved behandling med lægeordineret heroin – herunder opfyldelse af de detaljerede krav til behandlingen, som er udmeldt af Sundhedsstyrelsen. Det var i budgettet forudsat, at man i Københavns Kommune ville have 120 brugere indskrevet i behandling fra 2010 og frem. I dag er der indskrevet 75 brugere i behandlingen i København, og det er på det grundlag budgettet skal fastlægges.

Vedr. 2012

Budgettet er ikke meldt ud præcist ift. 75 brugere, men Socialforvaltningens beregning viser, at budgettet, hvis man tager udgangspunkt i Ministeriets oprindelige udspil til enhedspris – er på 16,3 mio. kr. i 2012. Det forventede forbrug i 2012 på denne del af budgettet er 20,1 mio. kr. Der er således tale om et forventet merforbrug på 3,8 mio. kr. i 2012. Socialforvaltningen er af den opfattelse, at merforbruget skal dækkes af det statslige tilskud, der oprindeligt er sat for lavt til denne del af opgaven. Socialforvaltningen har i dag indskrevet flere brugere end i 2010 og 2011. Hvis der findes en løsning på de 3,8 mio. kr. – jf. afsnit herunder om handlemuligheder – forventes der ikke fremadrettet at være økonomiske udfordringer vedr. Valmuen.

Vedr. 2009, 2010 og 2011

Der har også været et merforbrug i 2010 og 2011 på den statslige del af budgettet. Årsagen til merforbruget er, at tilbuddet har været dimensioneret til flere brugere end det har været muligt at indskrive og at Socialforvaltningen vurder, at der er behov for en højere sundhedsfaglig enhedspris end den Ministeriet har spillet ud i første omgang. Tre af de øvrige heroinkommuner kan tilsvarende blive mødt med et krav om tilbagebetaling grundet for lav belægning ift. forbrug. De foreløbige beregninger viser, at Københavns Kommune ligger på et lavere merforbrug pr. indskreven bruger end de øvrige tre heroinkommuner.

Der kan, som nævnt blive tale om en tilbagebetaling bagudrettet på baggrund af Ministeriets oprindelige enhedspris. En sådan evt. efterregulering med tilbagevirkende kraft (inklusive uforbrugte midler) anslås for 2009, 2010 og 2011 at være på 36,5 mio. kr. I budgetaftalen for 2012 blev der afsat 17,3 mio. kr. til tilbagebetaling. Derudover afsatte og tilbagebetalte Socialforvaltningen 4,7 mio. kr. ifbm. Regnskab 2011. Hvis der stilles krav om en sådan tilbagebetaling, resterer der således et udækket finansieringsbehov på 14,5 mio. kr. for 2010 og 2011. Hvis den endelige afklaring med Ministeriet og KL betyder en sådan bagudrettet efterregulering, vil Socialforvaltningen vende tilbage til Socialudvalget med en sag derom. Det skal dog understreges, at Socialforvaltningen er af den opfattelse, at der ikke er grundlag for et statsligt krav om bagudrettet tilbagebetaling af midler på baggrund af belægning, da midlerne er anvendt til formålet

Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse meldte i 2009 ud til kommunerne, at ordningen med lægeordineret heroin skulle efterreguleres efter 2 år, når det faktiske udgiftsniveau var kendt. Dette er endnu ikke sket.”Heroinkommunerne” (de fem kommuner, der har modtaget midler til lægeordineret heroin) er aktuelt i samarbejde med KL om et udspil til fastlæggelse af det rette udgiftsniveau til heroinbehandlingen.

Heroinkommunerne mener, at ministeriet oprindeligt estimerede udgiften til den særlige behandlingsform vedr. lægeordineret heroin for lavt. Udspillet vil derfor være, at man i efterreguleringen bør hæve budgettet pr. bruger og desuden afsætte et grundbudget pr. heroinbehandlingstilbud. Socialforvaltningens udspil er, at der for Københavns Kommunes vedkommende skal afsættes yderligere 3,8 mio. kr. ved 75 indskrevne brugere.

Ordningen skulle være udgiftsneutral for kommunerne. Da der er nogle særlige krav til behandlingen med lægeordineret heroin, som ikke gælder i den almindelige stofmisbrugsbehandling, er det imidlertid ikke sådan. Følgende forhold øger udgifterne:

• Brugerne må ikke tage den ordinerede heroin med hjem, men skal møde frem morgen og aften for at injicere stoffet. Det øger driftsudgifterne, at åbningstiden skal være så lang. Det betyder også, at brugere, der ikke bor tæt på stedet vil have lyst til at opholde sig på tilbuddet i mellem de to daglige injektioner. Det kræver et bemandet venterum og noget forplejning til brugerne.
• Brugere, der ikke bliver på stedet mellem injektionerne har forhøjede transportudgifter, som kommunen ikke har hjemmel til at dække.
• Ressourcerne til drift og ledelse af tilbuddet er estimeret for lavt. Dette bør kompenseres i efterreguleringen.

Hvis ikke Ministeriet øger bevillingen, kan konsekvensen være, at de 3,8 mio. kr. skal findes på de øvrige misbrugsbehandlingstilbud med servicereduktioner som konsekvens, eller at tilbuddet ikke kan fortsætte på det nuværende sundhedsfaglige niveau (se afsnit 3. herunder om ”handlemuligheder”).

3. Handlemuligheder

Socialforvaltningen ser følgende handlemuligheder ift. Valmuens økonomi (den statslige del af budgettet):

1. Heroinkommunerne og KL forhandler i øjeblikket om den fremadrettede størrelse af det statslige tilskud til lægeordineret heroin. Hvis forhandlingerne falder ud, som ønsket, skal det statslige tilskud fremadrettet øges med 3,8 mio. kr. årligt for Københavns Kommunes vedkommende. Det vil betyde, at den sundhedsfaglige del af behandlingen på Valmuen kan fortsætte på nuværende niveau og på forsvarlig vis.
2. Hvis der ikke kommer yderligere statsligt budget til fremadrettet finansiering af de 3,8 mio. kr., som Socialforvaltningen finder nødvendigt for at drive tilbuddet, kan finansieringsbehovet evt. indgå i kommunens budgetforhandlinger for 2013. Det vil dog bryde med logikken om, at indførelsen af heroinbehandlingstilbuddet skulle være udgiftsneutral for kommunerne.
3. Alternativt til at tilvejebringe yderligere kommunal finansiering til at dække de sundhedsfaglige dele af behandlingen, jf. punkt 2, kan man vælge at køre tilbuddet videre på det lave statslige tilskud, som hidtil er udmeldt. Socialforvaltningen vurderer, at dette er for skrabet et tilbud, hvad angår den sundhedsfaglige del af behandlingen.
4. Skulle der ikke blive tilvejebragt hverken statslig (jf. punkt 1) eller kommunal (jf. punkt 2) finansiering af de 3,8 mio. kr. til sundhedsfaglige indsats, kan den yderste konsekvens være at lukke heroinbehandlingstilbuddet i København. Jf. punkt 3 vurderer Socialforvaltningen, at der er behov for at tilføre de 3,8 mio. kr., så den sundhedsfaglige indsats kan bevares på det nuværende niveau. Denne beslutning må dog bero på en nærmere analyse af, hvilken økonomisk ramme det er muligt at drive tilbuddet for.

Socialforvaltningen har tilvejebragt finansiering for den kommunale del af Valmuens budget på 3,33 mio. kr. i 2012 og 2,95 mio. kr. fra 2013 og frem, jf. tabel 2 herover.

Merforbrug på det statslige tilskud på forventet 3,8 mio. kr. i 2012 håndteres i første omgang ved forhandlinger via KL vedr. den endelige størrelse af det statslige tilskud pr. bruger i behandling. Skulle forhandlingerne føre til, at det statslige tilskud pr. bruger ikke øges, vil Socialforvaltningen vende tilbage til Socialudvalget med en sag derom, jf. afsnittet herover om ”handlemuligheder”.

Der er endvidere risiko for, at Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse endeligt beslutter, at der skal ske en regulering af de udmeldte statslige midler bagudrettet for årene 2010, 2011 og 2012. Skulle det ske, vil Socialforvaltningen vende tilbage til Socialudvalget med en sag derom.

Socialforvaltningen vil vende tilbage med en sag til Socialudvalget, når der er en afklaring med Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse vedr. de økonomiske forhold.

        
                                 Anette Laigaard

                                                                              /Gitte Bylov Larsen

Indstillingen blev godkendt.