Orientering om evaluering af Hjemløsestrategien

Socialforvaltningen indstiller,

1. at Socialudvalget tager evalueringen af Hjemløsestrategien til efterretning.

Hjemløsestrategien blev til i 2008, da partierne bag satspuljen afsatte ca. 500 mio. kr. til at reducere hjemløsheden i Danmark. Heraf fik Københavns Kommune bevilget 210 mio. kr.. Strategien løber i perioden 2009-2013, og skulle bl.a. muliggøre etablering af boligløsninger til hjemløse borgere og afprøvning af metoder til at få borgere ud af hjemløshed. Indledningsvist skal det præciseres, at Hjemløsestrategiens indsatser ikke har handlet om at forebygge tilgangen til hjemløshed. Fokus har været at hjælpe borgere ud af en hjemløshedssituation og hjælpe dem med fastholdelse af bolig.

Rambøll Management har op mod Hjemløsestrategiens udløb d. 31. august 2013 udarbejdet en evaluering af strategiens indsatser for Social- og Integrationsministeriet. Evalueringen blev offentliggjort den 24. maj 2013. Socialudvalget forelægges nu en sammenfatning af evalueringen med fokus på strategiens overordnede resultater, strategiens lokale resultater i København, oplevede barrierer for metodearbejdet samt strategiernes effekt i et samfundsøkonomisk perspektiv.

I Bilag 1 gives et resumé af evalueringsrapporten samt en kort beskrivelse af baggrunden for Hjemløsestrategien. Såfremt man ønsker at læse den fulde evalueringsrapport, kan den hentes via følgende link:

http://www.sm.dk/Nyheder/Sider/Vis%20Nyhed.aspx?NewsItem=976

Overordnede resultater af strategien
I perioden 2009-2013 er omfanget af hjemløshed på nationalt plan steget med 17 pct. (fra 4.998 til 5.844 hjemløse borgere). De kommuner, der har deltaget i strategien har dog oplevet en markant mindre stigning på kun syv pct., mod 41 pct. i de andre kommuner. Strategien og dens arbejdsmetoder kan, i henhold til rapporten, dermed siges at have haft en betydelig positiv effekt for indsatserne på hjemløseområdet, hvor ni ud af ti borgere, som har modtaget støtte under strategien, har formået at komme ud af hjemløshed.

Når der alligevel er sket en stigning i antallet af hjemløse – på trods af positive erfaringer med strategien – skal det ifølge evalueringen ses i lyset af den demografiske udvikling samt strukturelle og konjunkturmæssige tendenser på boligmarkedet og beskæftigelsesområdet. Strategiens indsatser har således primært omhandlet fastholdelse af borgere i en bolig samt indsatser for at undgå tilbagefald til hjemløshed efter etablering af boligløsning. Rambøll vurderer hertil, at en mere generel reduktion af hjemløshed i kommunerne, forudsætter en lang række øvrige indsatser for at forebygge hjemløshed. Det kan fx være generel forebyggelse af sociale og sundhedsmæssige problemer, specifikke initiativer for unge hjemløse, forebyggelse af udsættelser, flere billige boliger samt øget koordination mellem myndigheder og instanser (behandlingspsykiatrien, jobcentre, misbrugscentre, boliganvisning mv.).

I forbindelse med strategiens start opstillede de enkelte kommuner konkrete målsætninger for nedbringelsen af hjemløsheden. Målsætningerne har over hele landet været svære at opfylde, da det må konstateres, at der fortsat sker en tilgang af hjemløse borgere.  

Udvikling og resultater i København
I Københavns Kommune har der i strategiperioden været en stigning i antallet af borgere, som befinder sig i en hjemløshedssituation. Der er i perioden fra 2009-2013 sket en stigning fra 1.494 borgere til 1.630 borgere, som lever i hjemløshed. Det svarer til en stigning på 9 pct.. Stigningen i København er ligeledes påvirket af den demografiske udvikling, konjunkturmæssige tendenser på boligmarkedet og beskæftigelsesområdet og yderligere af den relativt høje tilflytning til hovedstadsområdet.

De aktuelle erfaringer fra strategien i København viser, lige som på landsplan, at en markant højere andel borgere på sigt formår at fastholde boligen, når de tildeles bolig og bostøtte. Med andre ord, så virker bostøtten for de borgere, som får tildelt en bolig.

Evalueringen viser derudover, at for hovedparten af de hjemløse borgere er solistboliger oftest den mest velegnede boligform. De lokale erfaringer i København underbygger dette, da fastholdelsesgraden i solistboliger ved ACT-forløb (Assertive Community Treatment) ligger bemærkelsesvist højere end i tilfælde med indflytning af borgere i bo- eller opgangsfællesskaber. Disse boligformer er alene blevet anvendt ved ACT-forløb, og der har i ca. 3 ud af 4 sager, været tale om borgere med et mindre støttebehov end de ACT-borgere, som er blevet tilbudt en solistbolig. Socialforvaltningen vurderer på baggrund heraf, at der ved indflytning i kategoribolier til tider er negative synergieffekter, hvor flere borgere med hjemløshedsproblematikker og/eller sociale problemer er med til at fastholde hinanden i en uhensigtsmæssig hjemløseadfærd. Dette kan være med til at påvirke fastholdelsesgraden negativt.  

Barrierer for strategiens metoder
Erfaringerne fra strategien viser, at der i København opleves en betydelig mangel på boliger med en tilstrækkelig lav husleje, og at denne efterspørgsel fortsat forventes at stige. Det må alt andet lige forventes, at den kommende kontanthjælpsreform vil bevirke, at gruppen af unge, der grundet lav indkomst ikke har råd til bolig, bliver betragteligt større med reformens ikrafttræden, idet målgruppen af 25-29-årige også bliver omfattet af de nye regler. Evalueringen viser således, at manglen på billige lejeboliger har en stor indflydelse på mulighederne for at arbejde med metoderne under hjemløsestrategien – metoder som i projektperioden har vist gode resultater. Manglen på boliger gør sig især gældende i København, hvor konkurrencen om billige lejeboliger er stor, samtidigt med, at udbuddet af billige lejeboliger fortsat mindskes.

Ovenstående udfordringer er særligt gældende for unge mellem 18 og 24 år. Ca. 3 ud af 4 unge, som har indgået i bostøtteindsatsen, modtog kontanthjælp. De lavere satser for unge kontanthjælpsmodtagere betyder generelt, at ventetiden på lejligheder bliver væsentlig længere for de unge, fordi der er færre af de billige boliger. Denne ventetid vil alt andet lige medføre længere ophold på herberger, hvilket i mange tilfælde betyder en dårlig social påvirkning af de unge borgere i det ofte hårde miljø præget af misbrug og kriminalitet. Der er således en væsentlig forebyggende social og økonomisk gevinst ved at sikre, at de unge borgere tilbydes en bolig så hurtigt som muligt i forløbet – men det besværliggøres desværre af den aktuelle boligsituation.

Socialforvaltningen har med afsæt i evalueringen og lokale erfaringer netop igangsat en analyse af målgruppen af unge hjemløse i København. Analysen er et led i forarbejdet mod en ny plan for indsatserne på hjemløseområdet i København fra 2014 og frem.

Strategiens metoder i et samfundsøkonomisk perspektiv
Evalueringen indikerer, at der er tale om en lønsom investering ved at omlægge støtten i henhold til strategiens metoder. Eksempelvis vil CTI-metoden (Critical Time Intervention), som der arbejdes med i København, tjene sig selv ind det første år efter indsatsen. Et CTI-forløb er budgetteret til at koste 45 t.kr. per borger. Der kan for CTI således forventes en samfundsmæssig nettogevinst på ca. 106 t. kr. pr. borger det første år. For kommunen er der et positivt afkast på mellem 19 og 35 t.kr. afhængigt af den lokale organisering og implementering af indsatsen. Den overordnede strategis postive erfaringer genkendes lokalt i København, hvor der ligeledes forventes en generel økonomisk gevinst eller reduktion i udgifter ved brug af bostøttemetoden. Det er på nuværende tidspunkt svært at præcisere, hvilken reduktion de enkelte forvaltninger i Københavns Kommune kan forvente. Evalueringen påpeger dog, at gevinsten særligt hentes ved reducerede udgifter til ophold på boformer og lavere medfinansiering af bl.a. psykiatriindsatser. Der er således god mening i, at hjemløse tilbydes egen bolig og støtte til at fastholde den. Metoden har ligeledes positive effekter i form af øget arbejdsmarkedstilknytning og uddannelse.

Der er endnu ikke udarbejdet en samfundsøkonomisk analyse af ACT-metoden. Derimod er der udarbejdet en analyse af ICM-metoden (Individual Case Mangement), som ikke er blevet testet i København. Denne indsats forventes at tjene sig selv ind efter ca. 2 år. På baggrund af dette vurderer Socialforvaltningen, at der ligeledes er en betydelig nettogevinst at hente ved at arbejde efter ACT-metoden, da denne alt andet lige arbejder med en tungere målgruppe samtidigt med, at det enkelte gennemsnitlige ACT-forløb er billigere end det gennemsnitlige ICM-forløb målt på årsbasis.

Videre proces for strategiprojekter i København
Med henblik på den fremtidige drift efter 2013, giver nedenstående tabeller et overblik over, hvilke projekter, der er afsat midler til (tabel 1), og hvilke der i budgetforhandlingerne skal tages stilling til (tabel 2).

Tabel 1: Forankrede/afsluttede projekter

Tabel 2: Projekter med manglende finansiering

Indstillingen har i sig selv ingen økonomisk konsekvenser, men fortsættelse af ufinansierede initiativer vil dog kunne få det.

Rambøll Management vil i efteråret 2013 præsentere en opdateret udgave af evalueringsrapporten. Såfremt rapporten indeholder væsentlige ændringer vil Socialudvalget blive orienteret herom.

       

              Anette Laigaard

                                                                          /Gitte Bylov Larsen