Temadrøftelse om Borgerstyret Personlig Assistance

Indstilling

Socialforvaltningen indstiller, 

1. at Socialudvalget drøfter ordningen for Brugerstyret Personlig Assistance (BPA)

Problemstilling

Socialudvalget har bedt om en temadrøftelse på BPA-området. Temadrøftelsen berører Københavns Kommunes praksis for brug af rådighedstimer og kritik heraf, Ankestyrelsens afgørelser vedrørende BPA, en opfølgning på implementeringen af den vedtagne reduktion af administrationsgebyret på BPA i forbindelse med budget 2020 samt en sammenligning mellem Aarhus Kommunes og Københavns Kommunes praksis på BPA-området.

Løsning

BPA-området er et komplekst område. Der er tale om borgere med omfattende behov for hjælp og en kompliceret lovgivning, der giver mulighed for, at kommunerne kan hjælpe borgerne på forskellige måder. Københavns Kommunes praksis er anderledes end i eksempelvis Aarhus Kommune. Dette har medvirket til, at der har været flere sager i medierne, hvor Københavns Kommunes praksis kritiseres. Sagerne har bl.a. omhandlet forvaltningens brug af rådighedstimer. Disse betragtninger danner grundlag for nærværende sag.

Borgerstyret personlig assistance i Københavns Kommune
BPA er en hjælpeordning, hvor personer med svært fysisk eller psykisk handicap ansætter egne hjælpere, så det er muligt at blive boende i eget hjem. Støtten kan blandt andet omfatte personlig pleje, praktisk hjælp i og udenfor hjemmet, ledsagelse og overvågning. Bevilling af BPA tager udgangspunkt i borgerens individuelle behov for støtte til almindelige dagligdagsfunktioner. For at være berettiget skal borgeren dels have et omfattende behov for hjælp, som ikke kan dækkes efter andre bestemmelser i serviceloven, og dels selv varetage funktionen som arbejdsgiver. De relevante paragraffer fremgår af bilag 1.

Borgercenter Handicap vurderer, hvor mange timer i døgnet, borgeren i gennemsnit har brug for hjælp, og beregner derefter tilskuddet. Borgeren inddrages, når dennes konkrete og individuelle behov for BPA-timer vurderes. For at give sagsbehandleren indtryk af borgerens hverdag, bliver borgeren bedt om at beskrive henholdsvis sit funktions- og aktivitetsniveau, sin samlede livssituation og fordelingen af sit hjælpebehov i løbet af et typisk døgn. I forbindelse med sagsbehandlingen tages der stilling til fordelingen af aktive timer og eventuelle rådighedstimer. Rådighedstimer gives til længerevarende og sammenhængende perioder på døgnet, hvor borgerne kun helt undtagelsesvis har behov for hjælp, fx til at åbne og lukke døre m.v. I disse timer kan hjælperne, når der ikke ydes hjælp, lave andre ting eller andet arbejde. Hjælperen skal dog være til rådighed for borgeren.
Borgeren fastsætter og ansætter selv det nødvendige antal fagligt kvalificerede hjælpere på baggrund af tilskuddet. Borgeren kan frasige sig dele af arbejdsgiveransvaret og uddelegere det til fx et nært familiemedlem eller en privat leverandør, hvis de lever op til gældende regler på området og er godkendt af Socialtilsynet. Borgeren kan fx uddelegere udbetaling af løn. Hvis borgeren fx lader en forening forestå arbejdsgiveropgaverne, udbetales et administrationsgebyr til denne. Dette gives kun til foreninger eller private virksomheder. I Københavns kommune udbetales 5 kr. per BPA-time i administrationsgebyr. Hvis borgeren eller den nærtstående selv varetager arbejdsgiveropgaven, kompenseres omkostninger efter regning. Borgeren skal fortsat fungere som daglig arbejdsleder for hjælperne. I dette ligger bl.a. opgaver med at ansætte/opsige hjælpere og afholde MUS mv.

Praksis for brug af rådighedstimer og Muskelsvindsfondens kritik
Københavns Kommunes brug af rådighedstimer er bl.a. blevet kritiseret i to artikler.

I september 2020 bragte Muskelsvindsfonden en artikel med kritik af Københavns Kommunes og Ankestyrelsens tolkning af loven vedrørende rådighedstimer (bilag 2). Artiklen tager udgangspunkt i en københavnsk borgers oplevelser med BPA-ordningen. Borgeren er bevilget 24-timers BPA-ordning, hvoraf nattetimerne er bevilget af regionen. Halvdelen af borgerens resterende timer er bevilget som rådighedstimer. Muskelsvindfonden mener også, at denne praksis bidrager til løndumping og skaber ansættelsesvanskeligheder for borgeren. Borgeren klagede over afgørelsen, men Ankestyrelsen gav Københavns Kommune medhold. Ankestyrelsen lagde vægt på, at borgerens ”[…] behov for i løbet af dagen at få hjælp til for eksempel at åbne og lukke døre, bære tasker, hente drikkevarer mv. kan dækkes af rådighedstimer, idet der er tale om et spredt hjælpebehov.”

Politiken bragte i november 2020 en artikel om en københavnsk borger med BPA-ordning, der blev bedt om at redegøre for sit behov for hjælp i løbet af arbejdsdagen (bilag 3). Borgeren i artiklen udtrykte bekymring for, om hun kunne passe sit arbejde, såfremt nogle af timerne ville blive udmålt som rådighedstimer. I den konkrete sag blev der ikke ændret på borgerens udmålte timer. Opfølgninger på BPA-sager og herunder vurderingen af borgernes samlede hjælpebehov flugter med en afgørelse fra Ankestyrelsen i februar 2020.
I februar 2020 gav Ankestyrelsen København medhold vedr. udmåling af rådighedstimer i dagtimerne. Udmåling af rådighedstimer i dagtimer sker som regel i sager, hvor en borger er på arbejde/uddannelse længere tid ad gangen og hvor de i de perioder ikke har brug for hjælp. Dette vurderes sjældent at være tilfældet. Afgørelsen har betydet, at Borgercenter Handicap er opmærksom på at overveje rådighedstimer i vurderingen af borgerens samlede støtte, når der følges op i borgeres sager om BPA. Borgercenter Handicap har imidlertid besluttet, at nuværende aktive timer ikke skal ændres til rådighedstimer, hvis borgerens behov for hjælp ikke har ændret sig siden den oprindelige vurdering af støttebehovet.

Reduktion af administrationsgebyr
Socialudvalget godkendte den 30. oktober 2019 et effektiviseringsforslag med virkning fra 1.april 2020, der indebar en reduktion i administrationsgebyret til BPA fra 9 kr. til 5 kr. pr. time. Socialudvalget har bedt om en status på udviklingen i antal tildelte og eksisterende BPA-ordninger før og efter reduktionen i administrationsgebyret. Det er endnu for tidligt til at se en udvikling. Det skyldes, at Socialforvaltningen typisk kun har en håndfuld tilgange og afgange pr. år. Det er ikke forvaltningens oplevelse, at det er blevet sværere at finde arbejdsgivere som følge af reduktionen. 
Socialudvalget har videre bedt om oplysninger om, hvor mange borgere, der har måttet finde andre aktører til at varetage administrationsopgaverne for sig. Socialforvaltningen kan oplyse, at der ikke er nogen borgere på BPA-ordningen, der har været nødt til at opsige deres leverandør på baggrund af reduktionen i administrationsgebyret. Ligeledes har ingen BPA-leverandører opsagt samarbejdet med en borger.

BPA i Københavns Kommune og Aarhus Kommune
Fredag d. 11. september 2020 fik Socialudvalget en sammenligning af BPA-praksis i henholdsvis Københavns Kommune og Aarhus Kommune. Den gennemgås kort her og er vedlagt som bilag (bilag 4).

I 2018 foretog Aarhus Kommune en analyse af deres BPA-ordning. I analysen forholder Aarhus sig til, at de har flest BPA-modtagere pr. 1.000 indbygger. I forhold til Københavns Kommune har Aarhus over dobbelt så mange BPA-ordninger (ca. 81 helårspersoner i København mod ca. 176 helårspersoner i Aarhus) og kun halvt så mange indbyggere. Aarhus konkluderer overordnet, at deres høje samlede udgifter til området skyldes det høje antal ordninger, mens udgiften for den enkelte ordning var lavere end i sammenligningskommunerne. Sammenligningen viste, at forskellen i antallet af borgere med BPA i de to kommuner primært skyldes strukturelle forhold såsom historik, boligudbud og at København har bedre mulighed til at visitere til andre tilbudstyper fx personlig hjælp og pleje efter § 83 i serviceloven. Forskellen i antal BPA-borgere kan også skyldes, at Aarhus benytter muligheden i lovgivningen, hvor en borger kan være omfattet trods af et mindre hjælpebehov (servicelovens § 96, stk. 3). Denne bestemmelse er en kan-bestemmelse, som Socialudvalget valgte ikke at benytte i København d. 21. oktober 2009.

Forvaltningen vurderer, at det ikke vil være hensigtsmæssige at benytte Aarhus Kommunes praksis for området pga. de strukturelle forskelle mellem de to kommuner. Eksempelvis er det strukturelt givet, at Aarhus har flere BPA-borgere, der er tilflyttere til kommunen. Dette følger af de dårligere pendlermuligheder sammenlignet med København.

Økonomi

Indstillingen har ingen økonomiske konsekvenser.

Videre proces

Socialforvaltningen vil tage eventuelle bemærkninger fra drøftelsen med i det videre arbejde med BPA-ordningen.