Høring om Vandrammedirektivet
Høring om Vandrammedirektivet
Miljø- ogForsyningsudvalget
DAGSORDEN
for ordinært møde mandag den 11. august 2003
9.
MFU 150/2003
INDSTILLING
Miljø- ogForsyningsforvaltningen indstiller,
at
at
RESUME
EU'sVandrammedirektiv skal udmøntes i den nationale lovgivning senest den 22.december 2003. Miljøministeriet har den 14. juli 2003 fremsendt forslaget heromtil høring med svarfrist 27. august. Forslaget implementerer samtidig dele afHabitatdirektivet og Fuglebeskyttelsesdirektivet for at koordinere vand- ognaturbeskyttelsen. Høringen omfatter også forslag til konsekvensændringer ivandforsyningsloven, miljøbeskyttelsesloven og planloven.
Gennemførelsen afVandrammedirektiver indebærer, at overfladevand og grundvand skalmiljømålsættes, og at målopfyldelse og tidsrammer bliver forpligtende. Lovforslagetvil således styrke vand- og naturbeskyttelsen, men en forstærket indsats vilogså være mere ressourcekrævende.
Vandrammedirektivetfordrer rent administrativt inddeling i vanddistrikter, baseret på naturligegrænser mellem vandløbsoplande. Forslaget følger anbefalingerne fra flertalleti Miljøministerens såkaldte "artikel 3-udvalg" om implementering af Vandrammedirektivet.Nemlig at distriktsgrænserne følger de nuværende amtsgrænser med amtsrådet somvanddistriktsmyndighed. I Hovedstadsområdet foreslås ét vanddistrikt svarendestort set til HUR's udstrækning og med HUR som vanddistriksmyndighed.
Høringssvaretstøtter denne organisering i Hovedstadsområdet, hvor HUR i forvejen erregionplanmyndighed. I direktivets forstand udgør Københavns Kommune ikke i sigselv et naturligt vanddistrikt. Det antages i bemærkningerne til lovforslaget,at inddelingen i vanddistrikter skal revurderes, hvis Strukturkommissionensarbejde fører til nye administrative enheder.
Forslaget indebærersåledes, at Københavns Kommune på vandområdet afgiver amtskommunaleplankompetencer til HUR. Men HUR kan som vanddistriktsmyndighed ikke handleegenhændigt. HUR skal indkalde bidrag til en vandplan fra amterne, og alleinvolverede amtsråd skal efterfølgende vedtage distriktets samlede vandplan. Itilfælde af uenigheder forelægges sagen for Miljøministeren. Det enkelte amtmålsætter, gennemfører og finansierer selv sin andel af vandplanen, dog økonomiskset med den undtagelse, hvor forbedring af vandkvaliteten i et amt fordrergennemførelse af tiltag i et andet amt, på sidstnævntes bekostning. KøbenhavnsKommune vil gøre Miljøstyrelsen opmærksom på, at dette særlige forhold bør beskrivesnærmere i bekendtgørelsen.
Lovforslaget tagerikke højde for den særlige forsyningssituation på Sjælland, hvor KøbenhavnsEnergi også indvinder drikkevand både uden for Københavns Kommune og uden forHUR, altså også i et andet vanddistrikt. Det understreges i høringssvaret, atKøbenhavns Kommune v/Københavns Energi bør inddrages som interessent iudarbejdelsen af vandplaner, hvor KE har indvindingsinteresser, og at eventuelleuenigheder i den sammenhæng bør kunne forelægges Miljøministeren på linje meduenigheder internt i vanddistrikterne.
Der afventesbekendtgørelser om overordnede miljømålsætninger og krav til kortlægnings- ogovervågningsintensitet. Før bekendtgørelserne foreligger, er det vanskeligt atvurdere de administrative ressourcebehov. I bemærkningerne til lovforslagetanføres, at amterne kun har ekstraordinære ressourcebehov i 2004. Miljø- ogForsyningsforvaltningen deler ikke denne opfattelse. Ressourcerne til selvegennemførelsen af miljøindsatsen kan også vanskeligt vurderes, så længe kravenetil miljømålsætningen ikke kendes præcist, men formodes at blive ikkeuvæsentlige.
I høringssvarettages generelt forbehold for, at ressourcebehovet som følge af forslaget ikkekan vurderes præcist for indeværende. Der tages også forbehold for, at denindledende basisanalyse i 2004 kan blive forsinket, hvis ikke bekendtgørelserneoffentliggøres tidligt i efteråret 2003.
SAGSBESKRIVELSE
Baggrund
Vandrammedirektivet(2000/60/EF) trådte i kraft den 22. december 2000, og skal indarbejdes inational lovgivning senest 22. december 2003. Loven træder i kraft denne dato.Lovforslaget implementerer samtidig dele af Habitatdirektivet (nr. 92/43 af 21.maj 1992 m. ændringer) og Fuglebeskyttelsesdirektivet (nr. 79/409 af 2. april1979 m. ændringer). Herved kan vand- og naturbeskyttelsen koordineres i parallellevand- og naturplaner.
Vandrammedirektivetlægger en ramme for beskyttelsen af vandløb og søer, overgangsvande, kystvandeog grundvand. Formålet er at forebygge yderligere forringelse og forbedrevandøkosystemernes tilstand. Samtidig er målet, at fremme en bæredygtigvandanvendelse, baseret på langsigtet beskyttelse af tilgængelige ressourcer. Iforhold til gældende vandmiljølovgivning er der tale om en skærpelse afmålsætningerne, s
om er bindende, da der også er tidsfrister for opnåelsen afmålene (i 2015, allersenest 2027).
Direktivet fordreren geografisk inddeling i vanddistrikter med hver sin vanddistriktsmyndiged.Et vanddistrikt defineres som "et land- og havområde bestående af etvandløbsopland eller flere tilstødende vandløbsoplande sammen med det tilhørendegrundvand og kystvand" (artikel 3). Definitionen indebærer, at KøbenhavnsKommune ikke i sig selv udgør et naturligt vanddistrikt.
Lovforslaget følgeranbefalingerne fra flertallet i Miljøministerens såkaldte "artikel 3-udvalg" omimplementering af Vandrammedirektivet. Nemlig at der oprettes 12vanddistrikter, der så vidt muligt følger de nuværende amtsgrænser. Amtsrådetmed den største arealandel af distriktet bliver vanddistriktmyndighed.
I Hovedstadsområdetforeslås ét vanddistrikt svarende stort set til HUR's udstrækning, og med HURsom vanddistriktsmyndighed. Høringssvaret støtter denne organisering iHovedstadsområdet, som er hensigtsmæssig, fordi HUR i forvejen er regionplanmyndighed.Lovforslaget understøtter således den hidtidige forvaltningsstruktur, herunderFrederiksbergs og Københavns Kommuners amtskommunale status. Det forudskikkes ibemærkningerne til lovforslaget, at vanddistriktsinddelingen generelt mårevurderes, hvis Strukturkommissionens arbejde resulterer i nye forvaltningsenheder.
Det er en klarmangel ved lovforslaget, at der ikke er taget højde for den særlige forsyningssituationi Hovedstadsområdet, hvor Københavns Energi også indvinder drikkevand udenforKøbenhavns Kommune og også uden for HUR, altså i et andet vanddistrikt end HUR.I andre distrikter kan man principielt beslutte en miljømålsætning, som ipraksis gør KE's drikkevandsindvinding meget dyr eller umulig på sigt, da alleindvindingstilladelser er tidsbegrænsede.
Uddybning af indstilling
Generelt
Lovforslagetindebærer, at Københavns Kommune afgiver amtskommunal plankompetence påvandområdet til HUR som vanddistriktsmyndighed. Det samme er tilfældet for deøvrige amtslige enheder under HUR. Men HUR kan som vanddistriktsmyndighed ikkeagere egenhændigt på vegne af amtskommunerne. Vanddistriktsmyndighedenindkalder bidrag til en fælles vandplan fra de enkelte amter, der laver sinebidrag selvstændigt i samarbejde med kommunerne i amtet. Vanddistriksmyndighedenlaver den samlede vandplan, som herefter skal vedtages af alle omfattedeamtsråd. Kan der ikke opnås enighed, forelægges sagen for Miljøministeren.
For KøbenhavnsKommune kan det være en praktisk fordel ved forslaget, at der ikke skalforhandles særskilt med de enkelte omegnskommuner om grænseoverskridende vandområder.Der kan fremover forhandles på amtsligt niveau, og der vil være et overordnetorgan (HUR), som kan foreslå en afvejning af uenigheder ud fra en overordnetprioritering i regionen. Amterne under HUR skal hver især finansiere og gennemførederes egne mål og bidrag til vandplanen.
Miljømæssigt tagerVandrammedirektivet bl.a. afsæt i, at vand ikke er "en almindelig handelsvare,men en værdi, som skal beskyttes, forsvares og behandles som sådan". Detinfluerer f.eks. på indfaldsvinklen til grundvand, som nu også skal målsættes irelation til målene for relaterede overfladerecipienter. Drikkevandsindvindinger,der medfører grundvandssænkninger, som udtørrer relaterede åer og vandløb, ersåledes i strid med direktivets generelle målsætning om bevarelse afoverfladerecipienter. Tilsvarende må forurenet grundvand ikke påvirkeoverfladerecipienter negativt.
Netop derfor er detproblematisk, at lovforslaget ikke tager administrativ højde for KE'sdrikkevandsindvindinger i andre vanddistrikter end HUR. Det påpeges i høringssvaret,at Københavns Kommune v/Københavns Energi bør inddrages som interessent i heleforløbet, når der udarbejdes vandplaner i områder, hvor KE har drikkevandsindvindinger– samt at eventuelle uenigheder bør kunne forelægges Miljøministeren.
Plan- ogtidsproces
Planperioden forvandplanerne er 6 år. Udarbejdelse og gennemførelse af den første vandplanforløber i disse faser:
· December 2004.Basisanalysen skal være færdig. Analysen skal indeholde a) analyse afvandområdets karakteristika, b) vurdering af den menneskelige påvirkning afoverflade- og grundvand og c) en økonomisk analyse af vandanvendelsen
· December 2006.Overvågningsprogrammerne skal være i drift, og tidsplan og arbejdsprogram forudarbejdelse af vandplanen offentliggøres. Året efter offentliggøres oversigtover de væsentligste vandforvaltningsmæssige problemstillinger
· December 2008.Offentlig høring af vandplanen. Året efter offentliggøres den færdige plan
· December 2012.Indsatsprogrammer i henhold til vandplanen skal være i drift (bla. viarelevante sektorplaner), og der udarbejdes en statusrapport. Ministeriet samlerstatusrapporterne og sender dem til kommissionen, som efterfølgende laver ensamlet EU-status (Kommissionsrapport).
· December 2015.Målopfyldelsen beskrives, og næste generation af vandplanen offentliggøres
· December 2027.Ultimativ frist for opfyldelse af miljømålet "god kvalitet" efter max 2 x 6 årsfristforlængelse. Fristen i 2027 kan kun fraviges under særlige, f.eks. fysiskeeller samfundsøkonomiske omstændigheder.
Lovforslagetforudsætter bekendtgørelser om krav og retningslinjer for både basiskortlægningenog fastsættelse af miljømål. Kortlægningsbekendtgørelsen loves udsendt iforbindelse med lovens forventede vedtagelse inden 22. december 2003. Uagtet atdette efterleves, er fristen på reelt under 1 år til at gennemføre basisanalyseni 2004 meget kort. Ressourcebehovet kan vanskeligt vurderes, så længe bekendtgørelsenikke foreligger. Det samme gælder omkostninger ved realiseringen afmålsætningen, så længe retningslinjerne herfor ikke foreligger.
Grundvand
Alt grundvand skalnu også målsættes, både med hensyn til mængde og kvalitet. Kortlægningen ogmålfastsættelsen skal ske i lyset af målene for relaterede overfladerecipienter.En sådan kortlægning og målfastsættelse har ikke tidligere fundet sted, idetman hidtil primært har fokuseret på grundvandet som drikkevandsressource.Lovforslaget må derfor forventes at kræve yderligere administrative ressourcerpå dette område.
Grundvand, derindvindes til drikkevand, skal yderligere målsættes i henhold tilvandforsyningsloven og den vandbehandling, som gælder i henhold hertil. Detsiges i bemærkningerne til lovforslaget, at størstedelen af det danskedrikkevand kun undergår en meget simpel vandbehandling – så "Med bestemmelsenbibeholdes målsætningen om at vandforsyningen i Danmark skal baseres påuforurenet grundvand. Der er derfor ikke tale om en realitetsændring." (bem.til § 13).
Det understreges ihøringssvaret, at Københavns Kommune lægger stor vægt på dette tilsagn.
Indvinding afgrundvand til drikkevandsformål
Med implementeringen af Vandrammedirektivet i dansk lovgivning vilfokus på at begrænse vandindvindingens negative følgevirkninger bliveyderligere aktualiseret. Der vil derfor være stigende behov for at tænke ialternativer til den eksisterende regionale vandindvinding i Hovedstadsområdet,også i form af andre indvindingsmetoder som f.eks. kunstig infiltration.
Den nuværende indvinding er mange steder placeret i områder med følsomnatur eller i områder, hvor en for massiv indvinding medfører
risiko for enforringet grundvands-kvalitet eller formindskelse af vandløbenes vandføring.
Specielt det sidste er et springende punkt i forholdet mellemgrundvandsindvinding og de målsætninger, vandløbene på Sjælland får i devandområdeplaner, der udarbejdes for de enkelte vandområdedistrikter senest i2009.
Valget af referencesituationen for vandløb, søer m.v., og dermed ogsåden miljømæssige målsætning for disse, er afgørende for de beslutninger, dertages omkring beliggenheden af kildepladser til indvinding af grundvand for denregionale vandforsyning. Hvis referencesituationen for en ådal udformes på enmåde, der umuliggør grundvandsindvinding i ådalen, f.eks. på grund af ennuværende markant overudnyttelse af grundvandsressourcen eller akut vandmangeli ådalen, så kan det få konsekvenser for Københavns Energis vandindvinding iform af flytning af kildepladser til højere beliggende områder.
Ved udarbejdelsen af den økonomiske analyse af vandanvendelsen (derskal danne grundlag for de senere vurderinger af omkostningseffektivitet iforbindelse med tiltag fastsat i indsatsprogrammerne) skal det vurderes, omomkostningerne herved er uforholdsmæssigt store.
Ved en vurdering af den naturmæssige påvirkning ved nuværendeplaceringer kontra alternative placeringer (her tænkes specielt på flytningeraf kildepladser til områder, der ikke før har været påvirket af intensivvandindvinding) bør vurderinger på linie med VVM-vurderinger gennemføres.Københavns Kommune v/Københavns Energi bør på tilsvarende vis som for denøkonomiske analyse aktivt involveres i disse vurderinger.
Fersk recipient
Regionplanen – medHUR som regionplanmyndighed – er i dag det formelle plangrundlag for de ferskeog marine vandområder. I forbindelse med den næste regionplan er der et arbejdei gang mellem de amtslige enheder om overordnede fælles miljømål forvandområder og spildevandsrensning. Det forventes, at dette samarbejde kanfortsætte i regi af HUR som vanddistriktsmyndighed, men kravene til mål, kortlægningog overvågning skal justeres i henhold til de kommende bekendtgørelser.
Københavns Kommunehar i de senere år prioriteret indsatsen mod "fortidens synder" højt i forholdtil spildevandsrensning, søer og vandløb. Denne indsats vil kommunen kunnefortsætte med HUR som vanddistriktsmyndighed. Men de skærpede krav til mål ogfrister i direktivet og lovforslaget kan betyde, at kommunen ikke kan vælgeinvesteringstempoet så frit som tidligere, ligesom én gang fastsatte målsætningerikke senere kan lempes.
Det konkreteadministrative ressourcebehov ved gennemførelsen af lovforslaget kan vanskeligtvurderes, før bekendtgørelserne om krav til kortlægning, overvågning ogmiljømålsætning foreligger.
Marin recipient
De amtsligemyndigheder i Hovedstadsområdet har samarbejdet om vandområdet i flere år.Bl.a. udarbejdes fælles afrapportering for Øresund og Køge Bugt i forbindelsemed Vandmiljøplanens overvågningsprogram, og i Øresundsregi deltager parterne iØresundsvandsamarbejdet. Dernæst udarbejder parterne med HUR som koordinatorRegionplan 2005 og i foråret udarbejdede Københavns Kommune og Københavns Amtet forslag til en vandområdeplan for Kalveboderne.
Uagtet at dekonkrete målsætninger afventer en bekendtgørelse, må det forventes, at deenkelte vandområder i kommunen i dag ikke opfylder de kommende mål. Direktivetsmål om "god kvalitet" svarer til nuværende "generelle målsætning", som genereltikke opfyldes af kommunens vandområder. Derfor skal der i vandplanerneudarbejdes indsats-programmer med frister, som sikrer at miljømålene opfyldes.
Der er principieltintet nyt heri. Københavns Kommune har investeret store summer i reduktion afoverløb til havnen, så det bl.a. er blevet muligt at bade i havnen. Selvominvesteringstakten fremover bestemmes af direktivets fristkrav, har kommunenallerede foretaget mange af de investeringer, der vil blive nødvendige for atgennemføre de kommende vandplaner. Det vurderes, at de planlagte investeringeri reduktioner af overløb til havnen og Svanemøllebugten vil være tilstrækkeligetil at opfylde lovforslagets mål og frister. Men de miljømål, der skalopstilles for sedimentet, opfyldes ikke med den indsats, som for indeværende erplanlagt.
Naturplan
Bygge- ogTeknikforvaltningen har vurderet lovforslaget f.s.a. relationer til EU'shabitat- og fuglebeskyttelsesdirektiver. Nedenstående er baseret på Bygge- ogTeknikforvaltningens svar, der vedlægges som bilag.
Lovforslaget læggerop til, at der udarbejdes naturplaner parallelt med vandplanerne. I områder,der ikke er udpeget som grænseoverskridende naturbeskyttelsesområder - hvorafder i Danmark kun er et i Sønderjylland - kan naturplanerne (som hidtil) indgåi regionplanerne.
På naturområdetmedfører lovforslaget således ikke kompetenceændringer i HUR-området. Menlovforslaget kan medføre nye krav til kortlægning, overvågning og indsats. Detkonkrete administrative ressourcebehov ved gennemførelsen af lovforslaget kanvanskeligt vurderes, før retningslinjerne for kortlægning, overvågning ogmiljømålsætning foreligger.
EU-habitat direktivområder og –fuglebeskyttelsesområder i Københavns Kommune omfatter:
· KøbenhavnsKommunes del af Kalveboderne med sejlløbet og vandarealet i lystbådehavnen sydfor Sjællandsbroen.
· KøbenhavnsKommunes del af Vestamager begrænset af motorvejene i vest og nord, Ørestaden iØst samt kommunegrænsen i syd mod Tårnby Kommune. Dette område administreres afSkov- og Naturstyrelsen.
Selv ombeskyttelsesområderne i Københavns Kommune kun omfatter en begrænset del afkommunen, vil udarbejdelse af en naturplan for områderne dog kræve en visressourceindsats for udviklingen af beskyttelsesområderne. Generelt vurderetkan udarbejdelsen af en naturplan i øvrigt kun ses som en positiv indsats forudviklingen af beskyttelsesområderne.
MILJØVURDERING
Formålet medlovforslaget er at øge og systematisere miljøindsatsen på vand- og naturområdet.Det sker især ved kravet om, at alt overfladevand og grundvand skalmiljømålsættes, og at der skal gennemføres en indsats, så vandressourcen såvidt muligt opnår en god kvalitet inden 2015 (allersenest 2027). Prioriteredeuønskede stoffer skal udfases, så de ikke når vandrecipienten, ogkoncentrationer af miljøfremmede stoffer generelt må ikke øges, men skaltværtimod reduceres.
Lovforslagetvurderes derfor at få en positiv miljøeffekt.
ØKONOMI
De administrative ressourcebehov som følge af lovforslagetkan ikke vurderes med sikkerhed, så længe de bekendtgørelser, der i detaljervil fastlægge krav og retningslinjer for kortlægning, overvågning ogmiljømålsætning, ikke foreligger. I høringssvaret tages derfor genereltforbehold herfor. Det kan dog med sikkerhed siges, at det i 2004 vil kræveekstra ressourcer at gennemføre den første basisanalyse.
Vandrammedirektivet og lovforslaget stiller fastetidsterminer for opnåelse af de overordnede miljømål. Lovforslaget vil derforgenerelt stille kommunen mindre frit med hensyn til investeringstempi.Ressourcerne til selve gennemførelsen af miljøindsatsen kan også vanskeligtvurderes, så længe kravene til miljømålsætningen ikke kendes præcist.
Hvis Københavns Kommunes ønske om en aktiv inddragelse iplanlægningsprocessen imødekommes af Miljøministeriet i den kommendelovgivning, vurderes det, at dette vil kræve 2 årsværk i Københavns Energi tilen varetagelse af opgaverne forbundet hermed. Der er ikke foretaget enøkonomisk vurdering af implementeringens investeringsmæssige betydning forKøbenhavns Energis Vandafdeling med hensyn til tekniske installationer, kravtil yderligere tiltag til grundvandsbeskyttelse, udarbejdelse af basisanalyserm.v.
HØRING
ANDRE KONSEKVENSER
BILAG
Bygge- og Teknikforvaltningens høringssvar til Miljø- ogForsyningsforvaltningen af 28. juli 2003
Peter Elsman
/Hjalte Aaberg