Ny budgetmodel i Københavns Kommune
Ny budgetmodel i Københavns Kommune
Miljø- og Forsyningsudvalget
DAGSORDEN
for ordinært møde mandag den 9. august 2004
8. Ny budgetmodel i Københavns Kommune
MFU 172/2004
INDSTILLING
Miljø- og Forsyningsforvaltningen indstiller,
at Miljø- og Forsyningsudvalget godkender vedlagte udkast til høringssvar vedrørende en ny budgetmodel.
RESUME
Økonomiudvalget har bedt om Miljø- og Forsyningsudvalgets bemærkninger til et forslag til en ny budgetmodel, der har til formål at skabe større gennemsigtighed og bedre økonomistyring ved at etablere en sammenkobling mellem udvalgenes bevillinger og efterspørgslen efter udvalgenes serviceydelser. De nye efterspørgselsstyrede bevillinger vil finde anvendelse på områder, der kan styres budgetmæssigt på baggrund af antallet af modtagere og et politi sk fastsat serviceniveau i form af en enhedspris.
Den nærmere afgrænsning af det efterspørgselsstyrede serviceområde vil skulle ske med udgangspunkt i de områder, der i dag reguleres med demografimodellen. Der vil således ikke i udgangspunktet blive efterspørgselsstyrede bevillinger under Miljø- og Forsyningsudvalget. Det kan dog overvejes at indarbejde en tilsvarende budgetmekanisme i varmeforsyningens budget, som sikrer tillægsbevillinger til mer- eller mindreindtægter, der kan tilskrives vejrliget.
Det overvejes som et led i modellen at samle kommunens anlægsudgifter under en fælles pulje. En sådan pulje bør i givet fald ikke omfatte det takstfinansierede område, hvor det vil kunne opfattes som en overtrædelse af hvile-i-sig-selv-princippet, hvis takstindtægter, opkrævet med henblik på investeringer i f.eks. forsyningsvirksomhed, skal indgå i en prioritering på tværs af udvalgsområderne. Hertil kommer, at Økonomiforvaltningen ikke vil kunne opgøre størrelsen af kommunens låneberettigede investeringer på budgetlægningstidspunktet.
Den nye budgetmodel har herudover til formål at skabe øget gennemsigtighed i budgettet ved større brug af målbare kvalitets- og resultatkrav, enhedsomkostninger og aktivitetsforudsætninger. På det rammebelagte område ligger dette i forlængelse af de igangværende bestræbelser under den nuværende budgetmodel. Udviklingen af bedre rapporteringsformer er ganske omfattende, og man vil næppe kunne fastlægge den rigtige form fra ét år til det næste. En ensidig fokusering på nøgletal og enhedsomkostninger indebærer en risiko for mindre – og ikke større – klarhed i budget- og rapporteringssammenhæng. Det bør derfor indgå i en overordnet afvejning, hvor mange ressourcer, der skal sættes ind på at udvikle, afrapportere og forklare enhedsomkostninger.
Det foreslås, at der af hensyn til gennemsigtigheden i budgetprocessen fremover udmeldes henholdsvis en takst- og en skattefinansieret ramme for Miljø- og Forsyningsudvalget.
SAGSBESKRIVELSE
Økonomiudvalget har sendt en principindstilling om en ny budgetmodel til høring i kommunens udvalg og anmodet om udvalgenes bemærkninger senest 26. august 2004.
Budgetregulering
Den nye budgetmodel har til formål at skabe større gennemsigtighed og bedre økonomistyring gennem en tættere sammenkobling mellem ressourceforbrug og aktivitetsniveau. Den væsentligste ændring i forhold til den nuværende budgetmodel er, at budgetterne inden for såkaldt efterspørgselsstyrede serviceområder skal fastsættes på baggrund af antallet af modtagere og et politisk fastlagt serviceniveau fastsat ved enhedspriser, og at der i forbindelse med budgetopfølgningen skal foretages efterregulering af budgetterne på baggrund af ændringer i efterspørgsel.
Det fremgår ikke klart af principindstillingen, om udvalgene med rette vil kunne forvente at få reguleret deres budgetter i forhold til ændringer i efterspørgslen, og således vil kunne lægge dette til grund i udvalgets egen budgetopfølgning – for det fremgår modsætningsvis af principindstillingen, side 12, at efterreguleringen skal ske på baggrund af en politisk prioritering.
Økonomiforvaltningen understreger i principindstillingen, at det er en forudsætning, at de af Borgerrepræsentationen vedtagne budgetter og Indenrigs- og Sundhedsministeriets regler for budget- og regnskabssystemet overholdes. Dette indebærer umiddelbart, at et udvalg ikke kan disponere over budgetreguleringerne, før Borgerrepræsentationen faktisk har vedtaget disse. Det er ikke oplyst, om Indenrigs- og Sundhedsministeriets bevillingsregler fastlægger andre bindinger, der kan være til hinder for en konsekvent gennemførelse af den nye budgetmodel.
Det fremgår af omtalen af budgetmodellens styringsniveauer (principindstillingens side 6), at der i den politiske beslutningsproces kun skal indgå få, relevante oplysninger i beregningen af de ressourcer, der afsættes, mens der forudsættes anvendt et mere detaljeret datagrundlag i det styringsniveau, som vedrører forvaltning og institutioner.
Det er Miljø- og Forsyningsforvaltningens umiddelbare opfattelse, at det vil være vanskeligt konsekvent at gennemføre en budgetmodel, hvor der lægges andre og flere parametre for budgetreguleringen til grund på forvaltnings- og institutionsniveau end på det politiske niveau, hvor udvalgets ressourcetildeling fastlægges. Når der ikke benyttes samme beregningsgrundlag for tildelingen af ressourcer, kan beregningen af den budgetregulering, der skal komme udvalget til del, tænkes at give et andet resultat end beregningen af den regulering, som udvalget skal foretage i forvaltningens og institutionernes budgetter. Uden et konsekvent valg af parametre vil modellen uvægerligt komme til enten at over- eller underkompensere udvalgene for udviklingen i efterspørgslen.
Afgrænsningen af det efterspørgselsstyrede område
Budgettet er i dag opdelt i dels et rammebelagt, dels et lovbundent område - hvortil kommer budgettet for bevægelserne på finansposterne, som ikke påvirkes af den foreslåede ny budgetmodel. Bortset fra netop finansposterne falder alle udgifter og indtægter på Miljø- og Forsyningsudvalgets budget inden for det rammebelagte område. Det rammebelagte område vil med den nye budgetmodel vil blive delt mellem henholdsvis det nye, efterspørgselsstyrede serviceområde og et rammestyret område, hvor budgetmodellen indebærer, at der – som i dag – gives en rammebevilling, fastsættes mål- og resultatkrav og hvor mer- eller mindreudgifter afholdes af udvalget.
De efterspørgselsstyrede serviceområder defineres som områder, hvor den budgetmæssige styring kan ske på baggrund af antallet af modtagere og et politisk fastsat serviceniveau, som afspejles i prisen pr. enhed. Det fremgår af principindstillingen, at ydelserne under det rammebelagte område typisk vil være administration eller offentlige goder, dvs. ydelser som ikke er afhængige af antallet af brugere, og miljøområdet nævnes som et af flere eksempler på ydelser på det (fortsat) rammebelagte område, hvor styringsprincipperne vil være uændrede. Den nærmere afgrænsning af de efterspørgselsstyrede serviceområder foreslås at skulle ske med udgangspunkt i de områder, der i dag reguleres med demografimodellen.
Der er således ikke i udgangspunktet serviceydelser eller bevillinger inden for Miljø- og Forsyningsudvalgets område, der vil falde ind under et nyt efterspørgselsstyret område.
Forsyningsområdet er nok efterspørgselsstyret, men da området samtidig er takstfinansieret, er der på de fleste områder en tilstrækkelig god sammenhæng mellem udgifter og indtægter til, at det politisk fastsatte niveau for bl.a. kundeservice, forsyningssikkerhed og miljø kan fastholdes uafhængigt af efterspørgslen. En undtagelse er fjernvarmeområdet, hvor eventuel svigtende efterspørgsel på grund af vejrliget ikke i tilstrækkelig grad modsvares af lavere driftsomkostninger (men hvor et mersalg som følge af en kold vinter til gengæld vil give et væsentligt merprovenu). Her bør det efter Miljø- og Forsyningsforvaltningens opfattelse overvejes at erstatte den nuværende budgetmodel, der i princippet pålægger udvalget at finde kompenserende besparelser eller merindtægter inden for det pågældende år, med en budgetmekanisme, som sikrer tillægsbevi llinger til de mer- eller mindrenettoindtægter, som kan henføres til, at vejret i fyringssæsonen har været koldere eller varmere end normalt.
Anlægsbevillinger
Økonomiforvaltningen har i indstillingen til Økonomiudvalget foreslået, at det overvejes at samle anlægsudgifterne i en fælles pulje i stedet for at lægge anlægsudgifterne ud til udvalgene.
En sådan samlet anlægspulje måtte – i givet fald – ubetinget etableres for det skattefinansierede område for sig, og altså holde det takstfinansierede område uden for en prioritering på tværs af udvalgsområderne. Miljø- og Forsyningsudvalget skal som bekendt selv finansiere anlægsarbejderne på det takstfinansierede område gennem fastsættelse og opkrævning af takster, der ikke alene skal finansiere driftsudgifter, tjenestemandspensioner og afdrag på kommunens tidligere udlæg til forsyningsvirksomheden, men også finansiere årets anlægsudgifter til investeringer og reinvesteringer.
Det vil kunne opfattes som en overtrædelse af hvile-i-sig-selv-princippet, hvis disse anlægsmidler skal indgå i en prioritering på tværs af udvalgene og der således ikke ved vedtagelsen af budgettet er klarhed over, hvorvidt midlerne anvendes på det takst- eller skattefinansierede område.
Hertil kommer, at hvis der ikke er klarhed om størrelsen af anlægsbudgettet for kommunens forsyningsvirksomhed, når Miljø- og Forsyningsudvalget afleverer sit budgetbidrag, vil Økonomiforvaltningen ikke være i stand til at opgøre størrelsen af kommunens låneberettigede investeringer og dermed vurdere, om disse er tilstrækkeligt store til at kommunen kan refinansiere de lån, der forfalder til betaling i det kommende budgetår, og som ikke kan dækkes af det budgetterede afdrag på gælden.
Miljø- og Forsyningsforvaltningen ser imidlertid også svagheder ved en fælles anlægspulje inden for det skattefinansierede område alene. Væsentligst er, at drifts- og anlægsbudgetterne ikke bør ses isoleret; dels vil det således ofte bero på et skøn, om mindre projekter søges finansieres af en anlægs- eller en driftsbevilling, dels kan det give anledning til en mindre hensigtsmæssig anvendelse af kommunens budgetmidler, såfremt udvalgene ikke selv kan råde over et budget til anlægsarbejder, hvis gennemførelse f.eks. kunne give anledning til lavere, fremtidige driftsomkostninger til vedligeholdelse.
Forslaget om at samle anlægsbevillingerne i en fælles pulje skal i øvrigt ses i sammenhæng med overvejelserne om at kommunen skal overgå til omkostningsbudgettering (jf. ØU 243/2004), som vil kunne indebære ændringer i kommunens måde at håndtere bevillinger til anlægsinvesteringer. Når investeringer ikke længere skal udgiftsføres fuldt ud i det år, hvor investeringen foretages, men afskrives over investeringens levetid, vil det være tænkeligt, at også den hidtidige opdeling i et drifts- og et anlægsbudget vil blive ændret. Disse overvejelser afspejles ikke i indstillingen om den nye budgetmodel.
Større gennemsigtighed i budgettet
Ud over at etablere en budgetmekanisme, der sikrer bedre overensstemmelse mellem bevillinger og efterspørgsel, har den nye budgetmodel til formål at skabe øget gennemsigtighed i budgettet ved større brug af målbare kvalitets- og resultatkrav, enhedsomkostninger og aktivitetsforudsætninger. På det rammebelagte område skal opgørelsen af aktivitetsforudsætninger og enhedsomkostninger skabe information til det politiske (og administrative) niveau om serviceniveauet – i modsætning til det efterspørgselsstyrede område, hvor disse opgørelser anvendes til decideret budgetstyring (og antagelig -regulering).
Miljø- og Forsyningsforvaltningen er enig i, at det bør tilstræbes at skabe øget gennemsigtighed i budgettet, men kan ikke af indstillingen se, hvorledes den nye budgetmodel på det kommende, rammebelagte område adskiller sig fra de igangværende bestræbelser herpå under den nuværende budgetmodel. Det skal understreges, at arbejdet med at indarbejde kvalitets- og resultatkrav, enhedsomkostninger og aktivitetsforudsætninger i budgettet er omfattende og formentlig fortsat vil skulle ske gradvist, idet man næppe vil være i stand til at udvikle den rigtige rapporteringsform fra ét år til det næste.
Det er Miljø- og Forsyningsforvaltningens erfaring, at ensidig fokusering på nøgletal og enhedsomkostninger indebærer en risiko for mindre – og ikke større - gennemsigtighed og klarhed i budget- og rapporteringssammenhæng. Som eksempel kan nævnes opgørelsen af enhedsomkostninger til f.eks. vedligeholdelse af ledningsnet. Vedligeholdelsesudgiften afhænger ikke eller kun i begrænset omfang af, hvor meget energi eller vand, kunderne aftager. Når enhedsomkostningerne til vedligeholdelse opgøres i relation til salget, vil udgifterne til vedligeholdelse – som i faktiske tal kunne være fuldstændig uforandrede – fremstå som lavere i år, hvor salget er stigende, men som højere i de år, hvor salget er lavere end normalt.
Opgørelsen af enhedsomkostninger kan således ikke stå alene, og det bør indgå i en overordnet afvejning, hvor mange ressourcer, der skal sættes ind på at udvikle, afrapportere og forklare enhedsomkostninger.
Særskilt opgørelse af den takstfinansierede ramme
Overgangen til en ny budgetmodel vil indebære, at Økonomiudvalget skal udmelde flere forskellige rammer for udvalgenes budgetbidrag. Hidtil har Økonomiudvalget i indkaldelsescirkulæret kun udmeldt én samlet ramme for Miljø- og Forsyningsudvalgets budgetbidrag, og den nye model ændrer ikke umiddelbart ved dette.
I praksis er Miljø- og Forsyningsudvalgets budgetramme dog opdelt i en takst- og en skattefinansieret ramme. Det må nemlig antages, at Økonomiudvalget ikke ville tillade, at Miljø- og Forsyningsudvalget ved at skaffe sig en merindtægt gennem takstforhøjelser på det takstfinansierede område indarbejdede en merudgift på det skattefinansierede område. For selv om Miljø- og Forsyningsudvalgets budgetbidrag formelt opfyldte den udmeldte budgetramme, ville en sådan disposition indebære et øget afdrag på forsyningsvirksomhedens gæld til kommunen og dermed fremskynde det tidspunkt, hvor forsyningsvirksomheden er gældfri og muligheden for fortsat at fastsætte en negativ budgetramme ikke længere er til stede. Beslutningen om anvendelsen af et sådant øget afdrag på forsyningsvirksomhedens gæld til kommunen skal i sagens natur tages på baggrund af en samlet, politisk prioritering, og ikke i Miljø- og Forsyningsudvalget alene.
Denne skarpe adskillelse mellem det skatte- og det takstfinansierede område genfindes i reglerne om overførsel mellem budgetår, jf. bevillingsreglerne, hvor udlægskontoområderne i overførselssager vurderes særskilt i forhold til fagudvalgets øvrige rammebelagte udgiftsområder. Miljø- og Forsyningsudvalget kan således heller ikke overføre et mindreforbrug på det takstfinansierede område i ét budgetår til det skattefinansierede område i det næste budgetår.
Da Miljø- og Forsyningsudvalgets respektive takst- og skattefinansierede ramme således i praksis fastlægges i indkaldelsescirkulæret skal det af hensyn til gennemsigtigheden i budgetprocessen foreslås, at der fremover udmeldes henholdsvis en takst- og en skattefinansieret ramme for Miljø- og Forsyningsudvalget.
Spørgsmål, som ØU ønsker besvaret:
Økonomiudvalget har anmodet udvalgene om i høringssvaret at forholde sig til nedenstående spørgsmål om den ny budgetmodel:
a) hvordan sikres det, at det er den politisk besluttede service der leveres til borgerne ?
b) hvordan vil den ny budgetmodel påvirke udvalgets muligheder for at sikre budgetoverholdelse ?
c) hvordan vil den ny budgetmodel påvirke udvalgets muligheder for at prioritere mellem områder/aktiviteter i udvalgene ?
d) hvordan vil den ny budgetmodel påvirke mulighederne for at prioritere mellem udvalgene ?
e) hvordan vurderer udvalget at den ny budgetmodel vil medvirke til at sikre gennemsigtighed i forhold til:
I. hvad ydelserne koster
II. hvad produceres/leveres
III. sammenligning med andre kommuner ?
f) hvordan vil den ny budgetmodel medvirke til at sikre udvalget en effektiv ressourceudnyttelse ?
g) hvordan vil udvalget tilrettelægge styringen indenfor den ny budgetmodel, således at den politisk besluttede service kan leveres inden for den afsatte økonomiske ramme ?
h) hvordan vil forvaltningen tilrettelægge styringen (af f.eks. institutioner) indenfor den ny budgetmodel, således at den politisk besluttede service kan leveres inden for den afsatte økonomiske ramme ?
Endelig har Økonomiforvaltningen bedt udvalgene om at angive omkostningerne forbundet med omstillingen til en ny budgetmodel i forvaltningen.
Det foreslås, at spørgsmål a) om, hvordan den politisk besluttede service sikres leveret, besvares med henvisning til at en fælles anlægspulje i givet fald ikke skal omfatte det takstfinansierede område, og at der bør etableres en budgetmekanisme, der sikrer, at mer- eller mindresalg af fjernvarme som skyldes vejrliget og som således er uden for udvalgets kontrol, ikke medfører, at udvalget pålægges at finde kompenserende besparelser eller merindtægter inden for det pågældende år.
Spørgsmål b)-d) og f)-h) foreslås besvaret med henvisning til, at Miljø- og Forsyningsudvalget ikke ses at blive omfattet af den foreslåede budgetreguleringsmekanisme for det efterspørgselsstyrede serviceområde.
Spørgsmål e) om, hvordan den nye budgetmodel vil sikre gennemsigtighed, foreslås besvaret med henvisning til, at udvalget er enigt i, at der skal sikres øget gennemsigtighed i budgettet, men at det ikke af principindstillingen fremgår, hvorledes den nye budgetmodel på det rammebelagte område adskiller sig fra de igangværende bestræbelser herpå under den nuværende budgetmodel.
Endelig foreslås det, at udvalget som svar på spørgsmålet om omkostningerne ved omstillingen til en ny budgetmodel anfører, at dette vil afhænge af, hvilke krav, der stilles til fremtidige opgørelser af aktivitetsforudsætninger og enhedsomkostninger. Ved en gradvis udvikling og indarbejdelse af kvalitets- og resultatkrav, enhedsomkostninger og aktivitetsforudsætninger i den fortsat rammebelagte del af budgettet vil Miljø- og Forsyningsudvalgets omstilling til en ny budgetmodel kunne finde sted inden for de nuværende økonomiske rammer, f orudsat at det efterspørgselsstyrede serviceområde afgrænses som foreslået.
Konsekvenser for borgerne
På Miljø- og Forsyningsudvalgets område vurderes den nye
budgetmodel ikke at indebære konsekvenser for borgerne.
ØKONOMI
Ved en gradvis udvikling og indarbejdelse af kvalitets- og resultatkrav, enhedsomkostninger og aktivitetsforudsætninger i den fortsat rammebelagte del af budgettet vil Miljø- og Forsyningsudvalgets omstilling til en ny budgetmodel kunne finde sted inden for de nuværende økonomiske rammer.
MILJØVURDERING
-
ANDRE KONSEKVENSER
-
HØRING
-
BILAG
Økonomiforvaltningens høringsskrivelse af 25. juni 2004
Økonomiudvalgets principindstilling om en ny budgetmodel
Udkast til Miljø- og Forsyningsudvalgets høringssvar