Drøftelse af forslag til Københavns Kommunes standpunkter i forhold til de fælleskommunale affaldsselskaber

Miljø- og Forsyningsudvalget

 

DAGSORDEN

for ordinært møde mandag den 9. august 2004

 

 

4.      Drøftelse af forslag til Københavns Kommunes standpunkter i forhold til de fælleskommunale affaldsselskaber

 MFU 168/2004

INDSTILLING

Miljø- og Forsyningsforvaltningen indstiller

at Miljø- og Forsyningsudvalget drøfter forslag til Københavns Kommunes standpunkter i forhold til kommunens interesser i I/S Amagerforbrænding og I/S Vestforbrænding.

                     

 

RESUME

Københavns Kommune er i dag interessent i de to fælleskommunale affaldsselskaber I/S Amagerforbrænding og I/S Vestforbrænding og har været det siden 1970. Betingelserne for selskaberne og kommunernes ansvar for affaldet har ændret sig meget i de senere år og man står foran nye store udfordringer.

Selskaberne har udviklet sig fra at være rene forbrændingsanstalter, til selskaber, der ud over at brænde og deponere affald, leverer en række ydelser på genbrugsområdet og producerer varme og el. Begge selskaber har i de senere år foretaget store investeringer i ny kapacitet og en bedre udnyttelse af energien i affaldet. I/S Vestforbrænding har desuden udvidet antallet af interessenter fra 14 til 29 kommuner dækkende et opland med 860.000 indbygger.

Betingelserne for selskaberne og kommunernes deltagelse i fælleskommunale affaldsselskaber har ændret sig over de senere år og der kan forventes nye ændringer fremover. Lovgivningen i forbindelse med elreformen har medført øget fokus på anlæggenes rolle som energiproducent. Der kan komme ændringer i forbindelse med strukturreformen. Endelig kan det forventes, at reguleringen af affaldsområdet ændres som følge af anbefalinger fra Miljøministerens Arbejdsgruppe vedr. affaldssektorens organisering.

Hver for sig starter selskaberne en strategidiskussion i deres bestyrelser i efteråret 2004. Det er i den forbindelse vigtigt, at de deltagende kommuner forholder sig aktivt til diskussionen og de kommunale interesser i selskaberne.

Da Københavns Kommune deltager i to selskaber, der deler kommunen i to dele, har kommunen en særlig interesse i, at der en klar afgrænsning af hvilke opgaver selskaberne udfører, og at kommunen så vidt muligt får leveret en ensartet løsning. Det er derfor også væsentligt, at kommunen på centrale punkter har en erklæret politik over for de fælleskommunale affaldsselskaber. Nedenfor oplistet en række forslag til standpunkter der kan være centrale i kommunens politik, som Miljø- og Forsyningsforvaltningen indstiller at Miljø- og Forsyningsudvalget drøfter.

Det er i hovedpunkter:

·        Fortsat kommunalt ejerskab af forbrændingsanlæg og deponi.

Det er vigtigt, at der er et politisk ansvar for anlæggene og der er en politisk prioritering af opgaveløsningen. Der bør være kommunalt ejerskab af forbrændingsanlæg og deponier.

·        Klar arbejdsdeling mellem kommuner og selskaber

Der skal være en klar adskillelse mellem kommunens rolle som bestiller og selskabernes rolle som udfører. Det er den enkelte kommunalbestyrelse der fastsætter miljømål, serviceniveau og hvilke opgaver der skal udføres af fællesskabet.

·        Effektivitet og omkostningsægthed

Kommunen skal være en aktiv ejer i selskaberne og være med til at sikre øget effektivitet, større økonomisk gennemsigtighed og sammenhæng mellem pris og ydelse.

·        Demokratisk indflydelse

Det skal være kommunerne og kommunalbestyrelserne der sætter dagsordenen for selskaberne. Selskaberne må ikke have interesser,  der ikke stemmer overens med kommunernes.

·        Samarbejde mellem Amagerforbrænding og Vestforbrænding

Kommunen skal arbejde for, at selskaberne så vidt muligt arbejder efter de samme målsætninger og leverer en sammenhængende og ensartet opgaveløsning.

Kommunen skal arbejde for at fordele og ulemper ved en sammenlægning af de to selskaber kortlægges.

Kommunen skal sikres indflydelse i for hold til hæftelse.

                     

SAGSBESKRIVELSE

Baggrund

 

Selskaberne

I 1970 blev de to affaldsselskaber I/S Vestforbrænding og I/S Amagerforbrænding stiftet af en række kommuner i hovedstadsområdet. Årsagen var, at der ikke længere var lossepladskapacitet til de stigende affaldsmængder, og ikke mindst at affaldsforbrænding var en mere effektiv og hygiejnisk måde at bortskaffe affaldet på end deponering på losseplads.

Københavns Kommune blev interessent i begge selskaber og kommunen er opdelt således, at en tredjedel af kommunen mod nordvest hører til I/S Vestforbrændings opland og to tredjedele mod sydøst hører til I/S Amagerforbrændings opland.

I/S Amagerforbrænding har 5 interessentkommuner med et samlet indbyggertal på omkring 526.000, heraf ca. 332.000 i København. Kommunerne hæfter i selskabet i forhold til indbyggertal og Københavns Kommunes hæftelse er derfor på omkring 63%. I/S Amagerforbrænding har siden 1999 investeret godt 250 mio. kr. i en modernisering af ovn- og energianlæg, som har givet større kapacitet og øget energiproduktion.

I/S Vestforbrænding har 29 interessentkommuner med et samlet indbyggertal på 878.000, heraf knap 170.000 i København. Københavns Kommunes hæftelse er på knap 19%. I/S Vestforbrænding har i de senere år investeret omkring 1,8 mia. kr. i nye ovnanlæg, røggasrensning og elturbiner. I 2003 optog fællesskabet 3 tidligere medlemmer af I/S VEGA og 4 kommuner der hidtil havde leveret affald på kontrakt. I/S Vestforbrænding overtog samtidigt VEGAs forbrændingsanlæg i Høje Tåstrup. I 2004 optog fællesskabet yderligere 6 kommuner som var tidligere medlemmer af AFAV I/S, samt Skibby Kommune.

De to selskaber tilbyder en række ydelser til kommunerne, herunder drift af genbrugsstationer, indsamlingsordninger mv., og de driver i fællesskab lossepladsen AV Miljø i Hvidovre.

Selskaberne er godkendt af tilsynsmyndighederne i henhold til styrelseslovens § 60. Det vil sige, at kommunerne ved etablering af selskaberne har afgivet en række opgaver til selskaberne. Der er således etableret en ny kommunal enhed, en såkaldt "specialkommune", der har ansvaret for løsningen af disse opgaver. Der har historisk set været få begrænsninger for, hvilke opgaver man kan overføre til kommunale fællesskaber, men Københavns Kommune har ikke afgivet andre opgaver end etablering og drift af forbrændings- og deponeringsanlæg, og de opgaver der naturligt hænger sammen hermed, f.eks. drift af genbrugspladser og salg af frasorteret genanvendeligt affald. Dvs. at der ikke er afgivet egentlig myndighedsudøvende kompetence iht. Miljøbeskyttelsesloven som f.eks. tilsyn, kontrol, affaldsplanlægning og affaldsregulativer.

 

Ændrede betingelser

Efter elreformen har de fælleskommunale forbrændingsanlægs rolle som energiproducenter fået en anden strategisk betydning for anlæggene både fsva. miljø, forsyning og samfundsøkonomi (varmeforsyningsloven, afsætningen af el på markedsvilkår mv.). Der er desuden en øget tilskyndelse til at øge produktionen, da energiindtægterne spiller en stadig større rolle i anlæggenes økonomi. I dag udgør energiindtægterne mere end halvdelen af anlæggenes indtægter.

Ud fra en miljømæssig betragtning er det fornuftigt at udnytte energien i affald, som ikke kan genanvendes ved forbrænding, da det erstatter fossile brændsler som kul og gas. Det er derfor en afvejning hvordan man optræder som affalds- , energi- og miljøvirksomhed, som skal sikre en forsvarlig bortskaffelse af affald. Selskaberne må aldrig se sig selv som en energiproducent i snæver forstand, der alene ønsker at øge produktion og afsætning.

Det er under alle omstændigheder en politisk afgørelse og prioritering i kommunerne, der fastsætter hvad der skal brændes. Det sker gennem den kommunale affaldsplanlægning og gennem anvisningen af affald. Det sikrer, at beslutningerne sker på baggrund af en overordnet miljømæssig prioritering og afvejning af fordele og ulemper.

I det foreliggende forslag til en strukturreform flytter tilsyn og miljøgodkendelse af forbrændingsanlæg og deponier til staten. Dvs. at Københavns Kommune efter 1. januar 2007 ikke er miljømyndighed for I/S Amagerforbrænding. Desuden flytter ansvaret for reservation af arealer til nye anlæg fra de nedlagte amter til staten. Derudover sker der tilsyneladende ikke ændringer i den opgavemæssige fordeling på affaldsområdet. Men man kan forestille sig, at kommunesammenlægninger kan føre til, at opgaver, som kommunerne før overlod til selskaberne fordi de ikke selv havde ressourcer nok, vil blive "taget hjem" af de nu større kommuner. I I/S Vestforbrændings opland er 13 af 29 kommuner mindre end de anbefalede 20.000 indbyggere.

I 2002 nedsatte Miljøministeren en arbejdsgruppe som frem til udgangen af 2004 skal analysere affaldssektoren og komme med anbefalinger til eventuelle ændringer. I forbindelse arbejdsgruppens arbejde har man drøftet mulighederne for en liberalisering af affaldsforbrænding og deponi. For arbejdsgruppen har Cowi og AKF (Amternes og Kommunernes Forskningsinstitut) lavet et projekt, som analyserer de organisatoriske, økonomiske og miljømæssige konsekvenser af forskellige scenarier for liberalisering af affaldsforbrænding og deponi. Den færdige rapport peger på, at der ikke er entydige fordele ved at liberalisere affaldsforbrænding og kun en lille fordel ved at liberalisere deponi.

Der foreligger endnu ikke en anbefaling fra arbejdsgruppen, men der er enighed om, at det skal sikres, at den igangværende effektivisering af de offentlige affaldsselskaber skal fortsættes, og at man fremover bør supplere eller erstatte hvile-i-sig-selv-princippet med nye incitamentsinstrumenter for at sikre øget effektivitet.

Flere rapporter peger på, at det vil være vanskeligt at adskille husholdningsaffald til forbrænding og deponering fra erhvervsaffald til forbrænding og deponering. Et af problemerne er, at hvis den ene type affald konkurrenceudsættes, kan det være vanskeligt at undgå krydssubsidiering mellem husholdninger og erhverv, og mellem affald og energi (det vil f.eks. sige, at priserne for husholdningsaffald sættes op for at få konkurrencedygtige priser på erhvervsaffald, eller at varmepriserne sættes op for at sætte behandlingspriserne ned).

Endelig peger en rapport, som Dansk Byggeri har fået lavet af 5 professorer, heriblandt professor Peter Pagh, på, at kommunerne fortsat bør have ansvaret for husholdningsaffald og derfor fortsat vil have brug for forbrændingsanlæg og deponier. Da disse anlæg er investeringstunge og der er behov for sikre tilførsel af affald, så taler dette for at opretholde disse anlægs eneret til at modtage affald fra erhverv til forbrænding og deponi. Men rapporten anbefaler også, at der fremover er en central anvisning af affald til de fælleskommunale anlæg.

KL og Renosam[1] anbefaler i fo rskellige udtalelser, at der fortsat er kommunalt ejerskab til forbrændingsanlæg og deponier bl.a. med henvisning til, at der er tale om en kompliceret forsyningsopgave der er forbundet med et stort samfundsmæssigt ansvar.

 

Centrale udsagn:

·        Fortsat kommunalt ejerskab af forbrændingsanlæg og deponi

I øjeblikket tyder det på, at kommunerne, uanset reformer på affaldsområdet, fortsat vil være ansvarlig for husholdningsaffald. Kommunen er derfor medejer af selskaberne for at varetage de offentlige interesser mht. forsyningssikkerhed, behandlingskapacitet og økonomi. Hertil kommer en sikring af, at selskabernes ydelser tilbydes alle på lige betingelser, at der er gennemsigtighed i økonomi og priser, og at der er offentlighed omkring selskabernes aktiviteter.

Der er i de senere år gennemført meget store investeringer i de fælleskommunale forbrændingsanlæg i hovedstadsområdet. Det er derfor vigtigt at sikre, at denne kapacitet bliver udnyttet til det forbrændingsegnede affald der er i selskabernes opland, og at investeringerne dermed udnyttes optimalt.

Samtidig er de fælleskommunale anlæg vigtige leverandører til varmenettet. De leverer således mere end 25% af den samlede varmeforsyning. Det er derfor væsentligt, at anlæggene er sikret tilførsel af affald fra eget opland. Manglende affald kan betyde underskud af varme i de dele af fjernvarmenettet der alene er forsynet af forbrændingsanlæg (Vestforbrænding har eget net udover leverancer til CTR og VEKS), eller at varmen erstattes af varme baseret på fossile brændsler.

Forbrænding af affald er et naturligt monopol og bør være offentligt kontrolleret af flere årsager: For det første kan man ikke etablere et forbrændingsanlæg i Danmark uden der samtidigt er en aftale om afsætning af affaldsvarmen til fjernvarmenettet. For det andet, er der ikke reel basis for etablering af konkurrence på forbrændingsområdet og et offentligt monopol vil derfor sandsynligvis blive afløst af et privat monopol ved en liberalisering. Offentligt ejerskab og kontrol forhindrer dog ikke, at man kan udlicitere selve driften af anlæggene, hvis man ønsker dette.

Anlæggenes hovedopgave er defineret pba. det kommunale ansvar for affaldsbortskaffelsen. Det er en politisk afgørelse og prioritering i kommunerne, der fastsætter hvad der skal brændes. Det skal ske gennem den kommunale affaldsplanlægning og gennem anvisningen af affald. Det sikrer, at beslutningerne sker på baggrund af en overordnet miljømæssig prioritering og afvejning af fordele og ulemper.

Omfanget af faktiske og potentielle miljøpåvirkninger fra de fælleskommunale affaldsanlæg er af et sådant omfang, at det er vigtigt at fastholde et offentligt ansvar og ejerskab.

Det er vigtigt, at der er et politisk ansvar for anlæggene og der er en politisk prioritering af opgaveløsningen. Der bør være kommunalt ejerskab af forbrændingsanlæg og deponier.

·        Klar arbejdsdeling mellem kommuner og selskab

Kommunerne skal løse de opgaver der er tæt på borgerne, og selskaberne skal løse de driftsopgaver, hvor der er betydelige stordriftsfordele. Det betyder, at den egentlige myndighedsudøvelse skal forblive i kommunerne.

Det er vigtigt, at kommunen fastholdes som den egentlige myndighed for affaldsområdet, og at selskabernes aktiviteter er tilpasset de politisk vedtagne målsætninger og planlægning, herunder sektorplanlægning. Kommunen skal fastholde de kompetencer som myndighed, der er nødvendige for, at kommunen kan varetage de hensyn og spille den rolle, som kommunen er tillagt efter lovgivningen.

Der skal være en klar adskillelse mellem kommunens rolle som bestiller og selskabernes rolle som udfører. Det er den enkelte kommunalbestyrelse der fastsætter miljømål, serviceniveau og hvilke opgaver der skal udføres af fællesskabet.

·        Demokratisk indflydelse

Det er væsentligt, at kommunernes indflydelse på affaldsselskaberne fastholdes. Selskaberne er en del af den kommunale verden og det skal sikres, at selskaberne ikke får interesser som bringer dem i modsætning til deres kommunale ejere. Det gælder bl.a. i forhold til miljø-, affalds- og energipolitik.

Der skal være øget åbenhed og gennemsigtighed i de fælleskommunale selskaber. Kommunalbestyrelserne skal informeres om alle væsentlige beslutninger, herunder fastsættelse af takster.

Selskabernes status som specialkommune med en politisk valgt ledelse skal opretholdes. De politisk valgte repræsentanter varetager i bestyrelsen i et fælleskommunalt selskab også deres egen kommunes interesser. Selskabernes status som specialkommune er en forudsætning for, at selskaberne fortsat reguleres i forhold til styrelsesloven, lov om offentlighed i forvaltningen mv. Det vil sige, at der er fuld åbenhed omkring selskabernes aktiviteter.

Det skal være kommunerne og kommunalbestyrelserne der sætter dagsordenen for selskaberne. Selskaberne må ikke have interesser, der ikke stemmer overens med kommunernes.

·        Effektivitet og omkostningsægthed

Hvile-i-sig-selv bør fastholdes som princip, men skal suppleres med incitamentsinstrumenter og benchmarking for at sikre størst mulig effektivitet. Benchmarking-undersøgelser har vist at I/S Amagerforbrænding og I/S Vestforbrænding er blandt de mest effektive blan dt de danske anlæg, men der kan sandsynligvis gøres meget mere for at effektivisere driften. De igangværende bestræbelser på at effektivisere virksomhederne skal derfor fortsættes.

Der skal også være en sammenhæng mellem omkostninger, ydelser og de takster som anlæggene opkræver. Der skal være selvstændige ordningsregnskaber og det skal være gennemsigtigt for borgere og virksomheder, hvad de betaler for. Både når de betaler ved afleveringen af affaldet på anlægget og når kommunerne opkræver bidrag til anlæggene over ejendomsskattebilletten.

Dette vil også medvirke til at forberede og tilpasse selskaberne til en verden i forandring, så det sikres, at kommunernes opgaver også i fremtiden kan løses på en økonomisk og miljømæssige hensigtsmæssig måde.

Kommunen skal være en aktiv ejer i selskaberne og være med til at sikre øget effektivitet, større økonomisk gennemsigtighed og sammenhæng mellem pris og ydelse.

·        Samarbejde mellem Amagerforbrænding og Vestforbrænding

Det skal sikres, at Amagerforbrænding og Vestforbrænding så vidt muligt arbejder efter de samme målsætninger. Samfundsøkonomisk er det uhensigtsmæssigt, hvis der sker en suboptimering af det enkelte anlæg på bekostning af helheden. Det kan også betyde øgede omkostninger til affaldsbortskaffelsen. Det kan derfor være forbundet med store fordele, hvis der er et tæt samarbejde omkring løsning af større opgaver, planlægning mv.

Københavns Kommune har en særlig interesse i et sådant samarbejde, da det kan være besværligt med to aktører på samme område. Bl.a. ønsker kommunen at kunne tilbyde borgere og virksomheder de samme ydelser overalt i kommunen, uanset hvilket anlæg der udfører opgaven. På en række områder kan der desuden være en række stordriftsfordele ved, at opgaverne løses i fællesskab.

I forhold til de ændringer der sker og fremover kan ske på affaldsområdet, vil det være en fordel, at selskaberne sammen står så stærkt som muligt.

Københavns Kommune kan derfor have en interessere i, at der sker en sammenlægning af de to selskaber. Der bør derfor igangsættes en analyse der kan afdække hvilke fordele og ulemper der vil være ved en sammenlægning af de to selskaber. Heri skal indgå en undersøgelse af hvordan der i et stort fælles selskab sikres fortsat gennemsigtighed, effektivitet og demokratisk indflydelse.

Endelig har det været vigtigt for kommunen, at man i selskabernes kompetente forsamlinger er sikret indflydelse i forhold til hæftelse.

Kommunen skal arbejde for, at selskaberne så vidt muligt arbejder efter de samme målsætninger og leverer en sammenhængende og ensartet opgaveløsning.

Kommunen skal arbejde for at fordele og ulemper ved en sammenlægning af de to selskaber kortlægges.

Kommunen skal sikres indflydelse i for hold til hæftelse.

 

Konsekvenser for borgerne

Ingen konsekvenser for borgerne.

 

ØKONOMI

Ingen økonomiske konsekvenser

 

MILJØVURDERING

Ingen miljømæssige konsekvenser

 

 

Hjalte Aaberg

/ Jens Purup