Mål- og rammestyring - temadrøftelse

DAGSORDEN

for ordinært møde torsdag den 26. september 2002

10. Mål- og rammestyring - temadrøftelse

Kultur- og Fritidsforvaltningen indstiller,

at Kultur- og Fritidsudvalget drøfter nærværende oplæg om mål- og rammestyring og tiltræder de i indstillingen beskrevne principper for mål- og rammestyring,

at Kultur- og Fritidsudvalget træffer principbeslutning om, at Kultur- og Fritidsudvalget vil sikre de enkelte kontraktstyrede institutioner adgang til at overføre mindre- og merforbrug mellem årene.

Kultur- og Fritidsudvalget har den 8. august 2002 anmodet Kultur- og Fritidsforvaltningen om at udarbejde et oplæg til temadrøftelse om mål- og rammestyring.

Nærværende indstilling indeholder dels en beskrivelse af principperne bag mål- og rammestyring, dels en beskrivelse af hvordan mål- og rammestyring udmøntes i forhold til de udførende enheder.

Principperne for mål- og rammestyring er følgende:

• Det politiske niveau fastsætter mål og rammer for kommunens aktiviteter
• På baggrund heraf fastsætter forvaltningens ledelse mål og rammer for de udførende enheders virke.
• De udførende enheder har herefter ansvaret for at udfylde disse rammer. Dette betyder, at den faglige og økonomiske kompetence delegeres til de udførende enheder inden for de fastsatte mål og rammer.

Kultur- og Fritidsforvaltningen indstiller, at Kultur- og Fritidsudvalget træffer principbeslutning om, at Kultur- og Fritidsudvalget vil sikre de enkelte kontraktstyrede institutioner adgang til at overføre mindre- og merforbrug mellem årene.

Siden 1996 har Københavns Kommunes overordnede styringsprincip været mål- og rammestyring. Med indførslen af mål- og rammestyring har Københavns Kommune bevæget sig væk fra detail- og regelstyring, og over mod et styringsprincip, hvor der styres på de overordnede linier. Udgangspunktet for mål- og rammestyring er, at det politiske niveau og centralforvaltningen fastsætter mål og rammer for de udførende enheder, og at de udførende enheder har ansvaret for at udfylde disse rammer. Dette betyder, at den faglige og økonomiske kompetence delegeres til de udførende enheder inden for de fastsatte mål og rammer.

Formålet med mål- og rammestyring er gennem formulering af mål og budgetrammer samt en systematisk opfølgning på de fastsatte mål og budgetrammer at skabe større effektivitet og gennemskuelig i kommunens opgavevaretagelse. Dette forudsætter dog, at der vælges styringsrelevante, dækkende og veldefinerede mål, samt at mål og rammer skabes i dialog mellem borgere, brugerne, politikere og de enheder/institutioner, der udfører de kommunale opgaver.

Mål- og rammestyringen i kommunen har løbende undergået en udvikling fra, at der i starten primært var fokus på rammestyringen (bevillingsoverholdelse), til at der siden 1999 fra såvel politisk niveau som forvaltningsniveau har været sat øget fokus på at styrke målstyringen. Hidtil har målstyringen og rammestyringen dog været to adskilte dele. Dette er ikke hensigtsmæssigt, da det netop er sammenhængen mellem ressourcer og mål, der kan skabe et bedre beslutningsgrundlag, samt større effektivitet og gennemsigtighed i kommunens opgavevaretagelse.

Som konsekvens af dette er der udarbejdet nye formkrav til budget 2003 (udarbejdet af Økonomiforvaltningen, Uddannelses- og Ungdomsforvaltningen samt Kultur- og Fritidsforvaltningen). Hensigten med de nye formkrav er at bidrage til at øge fokus på sammenhængen mellem ressourcer, mål og indsatser, samt at gøre udvalgenes tekstbidrag til budgettet mere ensartede.

Mål- og rammestyring er som nævnt et styringsprincip, hvor der fokuseres på sammenhængen mellem budgetrammer, mål og resultater.

Principprne for mål- og rammestyring er at:

• Borgerrepræsentationen/fagudvalgene fastlægger formål, visioner og overordnede målsætninger, delpolitikker og de økonomiske rammer for kommunens aktiviteter. På baggrund heraf beslutter det politiske niveau i hvilket omfang, ansvar og råderum for løsningen af de kommunale opgaver delegeres til fagforvaltning eller private/selvejende institutioner eller virksomheder.
• Delegation til private/selvejende institutioner kan fastsættes ved kontrakter, som eksempelvis kontrakt med KI, de små storbyteatre og musiksteder.
• På baggrund af den delegation til fagforvaltningen, som det politiske niveau har fastsat, udarbejder fagforvaltningen konkrete mål og indsatser, der understøtter de politisk fastsatte mål, inden for den budgetramme der er afsat til formålene.
• Disse mål, budgetrammer og indsatser konkretiseres herefter på de udførende enheder. Vilkårene og frihedsgrader for de udførende enheder kan fastlægges i en virksomhedskontrakt. I Kultur- og Fritidsforvaltningen er det hensigten at sætte yderligere fokus på at præcisere de udførende enheders økonomiske rammer, mål samt krav til serviceniveau. Til dette formål vil forvaltningen videreudvikle konceptet kontraktstyring i forvaltningen. Det skal i den forbindelse pointeres, at det er vigtigt at finde en balance mellem detaljestyring og overordnet styring. Mål- og rammestyring må ikke blive en spændetrøje, men skal tilrettelægges, således at der sikres en fleksibel opgaveløsning, åbenhed og dokumentation for, at de politiske mål opfyldes.
• Dokumentationen eller resultatopfølgning er det sidste element i mål- og rammestyring. Resultatopfølgning skal have en karakter, der kan dokumentere om de politiske mål opfyldes inden for de afsatte budgetrammer, samt om de fastsatte mål og rammer har den ønskede effekt. Konkret gennemføres opfølgningen i forbindelse med kvartals- og årsregnskaber, opfølgning på kontrakter, samt eventuelt ved, at de udførende enheder udarbejder egentlige virksomhedsregnskaber.

Nedenstående diagram illustrerer mål- og budgethierakiet på Kultur- og Fritidsudvalgets ressortområde.

Borgerrepræsentationen og Kultur- og Fritidsudvalget fastsætter via budgetter, fagpolitikker (eksempelvis idrætspolitisk redegørelse og børnekulturel strategi) og bevillingsregler rammerne for Kultur- og Fritidsforvaltningens handlerum. I budgettet fremgår de mål, budgetrammer og delegering af kompetence, som Kultur- og Fritidsforvaltningen skal efterleve.

Nedenstående tabel viser udviklingen i antallet af mål og målbare mål mellem budget 2000 og 2002. Det fremgår af tabellen, at antallet af mål er faldet mellem budget 2000 og budget 2002, men at antallet af målbare mål er steget. Det skal i denne forbindelse pointeres, at antallet af mål ikke siger noget om kvaliteten i målstyringen.

Kilde: nøgletalsprojekt i Københavns Kommune, april 2002

For at få et billede af om målstyringen er dækkende for udvalgets serviceområder er fordelingen af antal mål og andel målbare mål på bevillingsområder vist i nedenstående tabel.

I budgetforslag 2003 er der udarbejdet visioner og målsætninger på alle bevillingsområder. Visionerne og målsætningerne fremgår af bilag 1.

I de løbende kvartalsregnskaber samt i årsregnskabet udarbejdes en opgørelse over såvel budgetrammer og målopfyldelsen. Derudover modtager Kultur- og Fritidsudvalget en afrapportering på mål i form af kvartalsvise opgørelser fra Bibliotekerne.

På baggrund af de politiske fastsatte mål og rammer udarbejder forvaltningen mål, der er i overensstemmelse med de politiske mål. Forvaltningens mål fremgår bl.a. af Kultur- og Fritidsforvaltningens målsætninger og personalepolitik. Koblingen mellem det politiske niveau og forvaltningsniveauet kan formaliseres i form af resultatkontrakter, herunder egentlige direktørkontrakter.

Herefter skal forvaltningens samlede mål og rammer omsættes til konkrete mål for de udførende enheder/institutionerne. Det vil sige, at der skal skabes en sammenhæng mellem de politisk fastsatte mål og rammer, og mål og rammer for den enkelte institution.

Det er forvaltningens vurdering, at det er hensigtsmæssigt at anvende kontrakter med de udførende enheder, som redskab til at formulere og præcisere formål, budgetrammer og mål for de udførende enheders virke.

En kontrakt skal indeholde en omsættelse af de overordnede politiske mål til mål og budgetrammer for den enkelte institution. Kontrakten skal således anvendes til at præcisere hvilke serviceydelser og –niveauer, den pågældende institution forventes at levere inden for den budgetramme, der er afsat til institutionen. Aktiviteter, der ikke kan gennemføres inden for det afsatte budget, bør ikke indgå som en del af selve kontrakten. Forvaltningen finder det dog hensigtsmæssigt, at egentlige budgetønsker indgår i et bilag til selve kontrakten. Bilag 2 indeholder en oversigt over de elementer, Kultur- og Fritidsforvaltningen vurderer, at en kontrakt skal indeholde.

Kontrakter kan således bidrage til at sætte yderligere fokus på de enkelte institutioners mål og resultater. Processen med at omsætte de politiske mål til institutionernes mål skulle gerne bidrage til at forbedre dialogen mellem det politiske niveau, forvaltningsledelsen og den enkelte institution. Kontrakterne kan høj grad også anvendes til dialog mellem institutionen og institutionens brugere. Foruden en omsættelse af de politiske mål kan kontrakter bidrage til at give en bedre overordnet indsigt og billede af den enkelte institutions økonomiske rammer og aktiviteter. Selve resultatopfølgningen på kontrakten kan anvendes som redskab til at synliggøre resultaterne og dermed dels øge institutionernes forpligtelse til at nå målene, dels give et redskab til at vurdere de enkelte institutioners præstationer.

Resultatopfølgningen kan indeholde en beskrivelse og analyse af målopfyldelsen og de konkrete aktivitetsindsatser, som er blevet iværksat. Det vil sige at det undersøges om de gennemførte indsatser har den rigtige effekt. Opfølgningen bør anvendes som et fremadrettet redskab til at den udførende enhed kan tilpasse sig til de ønskede mål samt sikre en effektiv ressourceudnyttelse. Selve resultatopfølgningen kan eksempelvis ske i form af egentlige virksomhedsregnskaber.

På nuværende tidspunkt har forvaltningen fokus på at udarbejde kontrakter med forvaltningens udførende driftsenheder. Der er indgået kontrakter med museerne, og forvaltningen arbejder på at udarbejde kontrakter med bibliotekernes netværksområder, kultur- og medborgerhusene samt Ejendomsdrift. Fremover kan det overvejes om de administrative funktioner også skal omfattes af kontraktstyring.

Det er Kultur- og Fritidsforvaltningens opfattelse, at såfremt kontraktstyring skal give de kontraktstyrede enheder de mest hensigtsmæssige rammer for at udvikle og gennemføre deres aktiviteter, er det nødvendigt at sikre at de enkelte kontraktstyrede enheder får automatisk adgang til at overføre mindre- og merforbrug mellem årene (et merforbrug skal institutionen umiddelbart selv tilbagebetale via optagelse af interne lån). Hermed gives der mulighed for at udvide institutionernes råderum via opsparing og lån. Det vil desuden også lette institutionernes administrative opgaver.

På denne baggrund indstiller Kultur- og Fritidsforvaltningen, at Kultur- og Fritidsudvalget træffer principbeslutning om, at Kultur- og Fritidsudvalget vil sikre de enkelte kontraktstyrede institutioner adgang til at overføre mindre- og merforbrug mellem årene.

Indstillingen har ingen miljømæssige konsekvenser.

Indstillingen har ingen umiddelbare økonomiske konsekvenser.

Der er ikke foretaget høring.

1. Oversigt over visioner og målsætninger i budget 2003
2. Oversigt over elementerne i en kontrakt

Olga Brüniche-Olsen