Redegørelse om Offentligt-Privat Partnerskab

Kultur- og Fritidsudvalget

 

DAGSORDEN

for ordinært møde torsdag den 18. maj 2006

 

Fraværende

 

 

 

Sager til beslutning

 

8.      Redegørelse om Offentligt-Privat Partnerskab

(KFU 231/2006)

 

INDSTILLING

Kultur- og Fritidsforvaltningen og Økonomiforvaltningen indstiller til Kultur- og Fritidsudvalget og Økonomiudvalget, at anbefale Borgerrepræsentationen:

At tage den af Kultur- og Fritidsforvaltningen og Økonomiforvaltningen udarbejdede redegørelse om Offentligt-Privat Partnerskab til efterretning

 

 

RESUME

Baggrund

Borgerrepræsentationen besluttede med vedtagelsen af budget 2006, at anmode Kultur- og Fritidsforvaltningen og Økonomiforvaltningen om at udarbejde en redegørelse om mulighederne for anvendelse af Offentligt-Privat Partnerskab (OPP) til finansiering af nye anlæg i Københavns Kommune. Oplægget skal både indeholde en generel gennemgang af finansieringsmetoden samt analyser af konkrete projekter, som er foreslået gennemført som OPP, herunder Stadion IF, Bavnehøj og forslaget til et nyt hovedbibliotek. I redegørelsen er der endvidere lavet en vurdering af muligheden for at inddrage plejeboliger i OPP-regi. Dette projekt er dog ikke endeligt defineret endnu. Redegørelsen skal foreligge inden sommer 2006.

 

Offentligt-Privat Partnerskab (OPP)

OPP er en mulighed blandt flere forskellige modeller for løsningen af en offentlig opgave. Vælges OPP som løsningsmodel kræves dog samme politiske proces som andre projekter, dvs. det kræver en politisk beslutning af Borgerrepræsentationen førend et projekt er vedtaget og kan realiseres. Det bemærkes derudover, at der ikke er truffet politisk beslutning, herunder finansiering, om nogen af de projekter der, gennemgås i redegørelsen.

Overordnet kan der opstilles tre betingelser, der skal være opfyldt for, at der ifølge Erhvervs- og Byggestyrelsen er tale om et egentlig OPP-projekt:

·        Den private del af investeringen i projektet er substantiel.

·        Finansiering, design, udførelse og drift er samlet i et samlet udbud.

·        Der foretages en systematisk, økonomisk funderet deling af risici mellem den offentlige og den private part, således at en given risiko allokeres til den part, der bedst kan forudse og håndtere risikoen, og som dermed kan sætte den laveste pris på risikoen.

 

Førend et projekt er OPP-egnet bør følgende kriterier endvidere være opfyldt:

·        Projektet skal have en volumen på 100 mio. kr. eller derover for den offentlige part, før transaktionsomkostningerne kan opveje fordele ved at benytte OPP.

·        OPP-leverandøren bør have mulighed for at etablere kommercielle aktiviteter i forbindelse med projektet, da det alt andet lige vil øge det private markeds incitamentet til at indgå i projektet. Endvidere kan kommercielle aktiviteter eventuelt bidrage til at reducere udgifterne for den offentlige part.

·        Den offentlige part skal være åben overfor nye udefrakommende tiltag og ikke pålægge OPP-leverandøren for mange restriktioner, da OPP leverandøren bør have frihed til at finde den mest optimale løsningsmodel for projektet.

 

Såfremt ovenstående kriterier er opfyldt og der ønskes størst mulig gevinst ved anvendelse af OPP, er mulighederne herfor større jo tidligere et projekt udbydes som et OPP-projekt og jo færre konkrete planer, der allerede foreligger for det konkrete projekt ved udbud.

 

Potentialerne ved anvendelse af OPP er bl.a., at der er fokus på totaløkonomi som følge af, at anlæg og drift sammentænkes før byggeriet igangsættes, og at OPP giver mulighed for at kombinere offentlige ydelser med private kommercielle aktiviteter, der eventuelt kan bidrage til, at udgiften for den offentlige ydelse reduceres. I OPP-projekter er der endvidere potentiale for, at projektudvikle og etablere innovative løsningsmodeller som følge af samarbejdet mellem offentlige og private parter.

 

Det har i debatten omkring OPP været nævnt, at den offentlige part kan konvertere anlægsudgiften til løbende driftsudgifter ved et OPP projekt. Det skal hertil bemærkes, at det kan den offentlige part ikke, eftersom der i stedet skal deponeres et tilsvarende beløb for anlægsudgiften. Efter de gældende regler for kommunernes økonomiske aktivitet (låne- og deponeringsreglerne) skal en kommune ved indgåelse af en kontrakt, hvor der skal erlægges en ydelse over en længere årrække, deponere for det samlede kontraktbeløb ved kontraktens indgåelse. Selvom en privat investor skulle tilbyde fuldt ud at finansiere et anlæg hvor kommunen efterfølgende sk ulle leje sig ind, så skal kommunen deponere et tilsvarende beløb. Et OPP projekt skal derfor ikke vælges fordi en kommune vil konvertere anlægsudgiften til løbende driftsudgifter, men vælges fordi det kan tilbyde innovative løsninger, bedre styring, en reducering af den økonomiske risiko og dermed samlet være en bedre løsning for kommunen.

 

 

SAGSBESKRIVELSE

Borgerrepræsentationen besluttede med vedtagelsen af budget 2006 at anmode Kultur- og Fritidsforvaltningen og Økonomiforvaltningen om at udarbejde en redegørelse om mulighederne for anvendelse af OPP til finansiering af nye anlæg i Københavns Kommune. Oplægget skal både indeholde en generel gennemgang af finansieringsmetoden samt analyser af konkrete projekter, som er foreslået gennemført som OPP, herunder Stadion IF, Bavnehøj og forslaget til et nyt hovedbibliotek. I redegørelsen er der endvidere lavet en vurdering af muligheden for at inddrage plejeboliger i OPP-regi. Dette projekt er dog ikke endeligt defineret endnu. Redegørelsen skal foreligge inden sommer 2006.

 

Offentligt-Privat Partnerskab (OPP)

 

OPP er en mulighed blandt flere forskellige modeller for løsning af en offentlig opgave. Vælges OPP som løsningsmodel kræves dog samme politiske proces som andre projekter, dvs. det kræver en politisk beslutning af Borgerrepræsentationen førend et projekt er vedtaget og kan realiseres.

 

En OPP-leverandør har til opgave at skabe den mest optimale løsning for den offentlige myndighed med den mest hensigts­mæssige drift og vedligeholdelse af den pågældende ejendom i et totaløkonomisk perspektiv for en given periode.

 

Overordnet kan der opstilles tre betingelser, som ifølge Erhvervs- og Bygge­styrelsen skal være opfyldt for, at der er tale om et egentligt OPP-projekt:

·        Den private del af investeringen i projektet er substantiel.

·        Finansiering, design, udførelse og drift er samlet i et samlet udbud.

·        Der foretages en systematisk, økonomisk funderet deling af risici mellem den offentlige og den private part, således at en given risiko allokeres til den part, der bedst kan forudse og håndtere risikoen, og som dermed kan sætte den laveste pris på risikoen.

 

Potentialerne ved anvendelse af OPP er bl.a., at der er fokus på totaløkonomi som følge af, at anlæg og drift sammentænkes før byggeriet igangsættes, og at OPP giver mulighed for at kombinere offentlige ydelser med private kommercielle aktiviteter, der eventuelt kan bidrage til, at udgiften for den offentlige ydelse reduceres. I OPP-projekter er der endvidere potentiale for, at projektudvikle og etablere innovative løsningsmodeller som følge af samarbejdet mellem offentlige og private parter.

 

Politisk indflydelse og fleksibilitet

Indgåelse af en OPP-kontrakt binder en andel af den offentlige parts budget i en længerevarende periode på ca. 20-25 år, hvilket alt andet lige begrænser det økonomiske råderum for politiske omdis­poneringer i denne periode. Samtidig vil en OPP-kontrakt dog sikre levering af aftalte ydelser i en given periode, hvilket eksempelvis kan bidrage til en fastholdelse af vedligeholdelsesstandarden. I forbindelse med indgåelse af kontrakten er der mulighed for at håndtere et ønske om fleksibilitet ved eksempelvis at beskrive vilkår for til- og frakøb af ydelser i kontrakten. Stramninger, begrænsninger og ønsker om fleksibilitet i en OPP-kontrakt, vil andet lige, medføre en fordyrelse, da OPP-leverandørens ageren begrænses som følge heraf.

Risici og konkurrenceudsættelse

Et af de væsentlige elementer i OPP er, at projektets risici bæres af den part, som er bedst til det. Dette betyder, at den offentlige part, jf. bestilleren, med fordel ved forberedelse af et projekt kan klarlægge:

·        hvilke risici der generelt findes i det pågældende marked for f.eks. byggeri

·        hvilke specifikke risici, projektet indebærer.

Risiciene bør så vidt muligt kvantificeres, således at deres indflydelse på totaløkonomien i projektet afdækkes.

Eksempler på en økonomisk risiko kan være forsinkelse i byggeprocessen, efterspørgsel, kommercielle aktiviteter, lov- og reguleringsændringer.

 

OPP egnethed

Førend et projekt er OPP-egnet bør følgende kriterier være opfyldt:

·        Projektet skal have en volumen på 100 mio. kr. eller derover. Dette relateres især til de transaktionsomkostninger, der er forbundet med OPP.

·        OPP-leverandøren bør have mulighed for at etablere kommercielle aktiviteter i forbindelse med projektet, da det alt andet lige, vil øge det private markeds incitamentet til at indgå i projektet. Endvidere kan kommercielle aktiviteter eventuelt bidrage til at reducere udgifterne for den offentlige part.

·        Den offentlige part skal være åben overfor nye udefrakommende tiltag og ikke pålægge OPP-leverandøren for mange restriktioner, da OPP leverandøren bør have frihed til at finde den mest optimale løsningsmodel for projektet.

 

Såfremt ovenstående kriterier er opfyldt og der ønskes størst mulig gevinst ved anvendelse af OPP, er mulighederne herfor større jo tidligere et projekt udbydes som et OPP-projekt og jo færre konkrete planer, der allerede foreligger for det konkrete projekt ved udbud.

 

Udover ovenstående bør de tre betingelser, som Erhvervs- og Byggestyrelsen har fastsat for, at der er tale om et egentlig OPP-projekt, være opfyldt.

 

I redegørelsen gives en foreløbig OPP-vurdering af projekterne IF Stadion, Bavnehøj, Nyt Hovedbibliotek og plejeboliger i Ørestaden. Alle projekter hvor til der ikke er tilvejebragt finansiering. Det skal bemærkes, at pga. Indenrigs- og Sundhedsministeriets låne- og deponeringsregler, skal kommunen fortsat afsætte en rådighedsbevilling i budgettet svarende til anlægsudgiften i forbindelse med et OPP projekt. Rådighedsbevillingen udmøntes herefter som anlægsbevilling, som deponeres hos et pengeinstitut.

 

IF Stadion

Projektet har en samlet volumen på 65 mio. kr., hvorfor projektet ikke er egnet til OPP. I stedet kan Offentligt-Privat Samarbejde (OPS) i form af skræddersyet byggeri eller partnering eventuelt overvejes. Ved skræddersyet byggeri etablerer en privat part et lejemål, så det præcist dækker den offentlige parts behov og der indgås en traditionel lejekontrakt. Ved partnering indgår den offentlige part en kontrakt om levering af anlæg og/eller drift, som den offentlige part finansierer. (For en yderligere beskrivelse af OPS henvises til indstillingens bilag 2). 

 

Bavnehøj Idrætsanlæg

Projektet opfylder kriteriet om volumen på 100 mio. kr. eller derover, men da der allerede er udarbejdet en helhedsplan for projektet, og derved allerede truffet en række beslutninger, vil dette begrænse OPP-leverandørens løsningsmuligheder, hvorfor en alternativ løsningsmodel kan overvejes.

Kultur- og Fritidsforvaltningen har forhørt sig hos Indenrigs- og Sundhedsministeriet om muligheden for dispensation fra låne- og deponeringsreglerne for projektet. Ministeriets tilbagemelding var, at der på baggrund af henvendelsen om projektet formodentlig ikke kan opnås dispensation.

 

Fremtidige Plejeboliger

Det er endnu uvist, hvor stort projektet Fremtidige Plejeboliger er og dette bør klarlægges førend der det kan overvejes om der skal foretages en mere systematisk OPP- vurdering af projektet.

 

Nyt Hovedbibliotek

Projektet opfylder de opstillede kriterier i den opstillede OPP-vurderingsmodel, herunder kravet om en volumen på mere end 100 mio. kr. Der kan derfor foretages en mere systematisk OPP-vurdering af dette projekt, da den opstillede model kun giver en indikation af, at OPP eventuelt kan være en mulig løsningsmodel. En sådan vurdering er ikke udført for Hovedbiblioteket, men derimod for Bellahøjbadet. Undersøgelsen viste et besparelsespotentiale på ca. 3 mio. kr. Såfremt en tilsvarende redegørelse skal udarbejdes for et Nyt Hovedbibliotek, vil den koste ca. ½-1 mio. kr.

 

Særlige problemstillinger ved OPP 

På nuværende tidspunkt er der stadig en række uafklarede spørgsmål i relation til deponering, skat og moms. Erhvervs- og Byggestyrelsen arbejder p.t. på en fremadrettet løsning og vejledning for håndteringen af problemstillingerne.

OPP-projekter afviger på en række områder fra traditionelle anlægsprojekter, hvilket bl.a. har medført, at der er en række problemstillinger i forbindelse med OPP-projekter, hvor der ikke eksisterer klare retningslinjer for selve håndteringen på nuværende tidspunkt. Dette omhandler bl.a. moms, skat, deponering og selskabskonstruktion. Erhvervs- og Byggestyrelsen arbejder p.t. på en fremadrettet løsning og vejledning for håndteringen af problemstillingerne, der forventes offentliggjort i nærmeste fremtid.

 

Økonomi:

Udgiften på 25.000 til ekstern konsulentbistand i forbindelse med udarbejdelse af nærværende redegørelse, er afholdt på Økonomiudvalgets bevilling, Økonomiforvaltningen drift, konto 6.51.1 (Administration mv.)

 

MILJØVURDERING

 

BILAG

1. Redegørelse om Offentligt-Privat Partnerskab

2. Definitioner til redegørelsen

 

 

                           Carsten Haurum                                   Claus Juhl