Revisionsprotokollat nr. 14/2005 af 26. juni 2006 vedr. styringen af Københavns Kommunes Biblioteker

Kultur- og Fritidsudvalget

 

DAGSORDEN

for ordinært møde torsdag den 17. august 2006

 

Fraværende

< o:p> 

 

 

Sager til beslutning

 

2.      Revisionsprotokollat nr. 14/2005 af 26. juni 2006 vedr. styringen af Københavns Kommunes Biblioteker

(KFU 350/2006)

 

INDSTILLING

Kultur- og Fritidsforvaltningen indstiller,

at Kultur- og Fritidsudvalget godkender svar på Revisionsprotokollatet, som det fremgår af sagsbeskrivelsen.

 

 

RESUME

Revisionsdirektoratet har i perioden december 2005 – juni 2006 gennemført en større undersøgelse af styringen af Københavns Kommunes Biblioteker.

I sagsbeskrivelsen opremses hovedkonklusionerne fra undersøgelsen og Kultur- og Fritidsforvaltningens kommenterer de punkter, hvor Revisionsdirektoratet har anvist forslag til forbedringspotentialer, eller hvor Revisionsdirektoratet har udbedt sig oplysninger.

Det foreslås, at Kultur- og Fritidsforvaltningens bemærkninger udgør udvalgets besvarelse af protokollatet.

 

 

SAGSBESKRIVELSE

1.            Revisionsdirektoratets undersøgelse

Revisionsdirektoratet har i perioden december 2005 – juni 2006 gennemført en større undersøgelse af styringen af Københavns Kommunes Biblioteker.

Formålet med undersøgelsen har været at beskrive, analysere og vurdere:

·        Den valgte styreform for Bibliotekerne: Kontraktledelse med Balanced ScoreCard

• De fem økonomistyringsfaser: Fastsættelse af vision, målsætninger, mål og resultatkrav, Budgetlægning af ressourceindsatsen på aktivitetsområder, Styringen i årets løb, Regnskabsaflæggelsen samt den efterfølgende Vurdering af målopfyldelse og evaluering.

 

• Endelig er Bibliotekernes styring analyseret og vurderet på tre udvalgte regnskabsområder: Tilgodehavender, materialeindkøb og materialebestand.

 

Undersøgelsens konklusioner er jf. Revisionsprotokollat Nr. 14/2005 af 26. juni 2006 (bilag 1) at:

·        Bibliotekernes styreform – kontraktledelse med Balanced Scorecard – fremstår hensigtsmæssig.

·        Fastsættelse af vision, målsætninger og resultatkrav omfatter gode initiativer og aktiviteter.

·        Revisionsdirektoratet finder, der fortsat er forbedringspotentiale for så vidt angår sammenhængen i målhierakiet – særligt i forhold til det politiske niveau

·        Budgetprocessen er hensigtsmæssigt tilrettelagt. Samlet ser Revisionsdirektoratet Bibliotekernes arbejde med aktivitetsbaseret økonomistyring (ABC-modellen – Activity Based Costing) og aktivitetsbaseret ressourcefordeling som nyttige initiativer i forbindelse med implementeringen af kommunens nye budgetmodel.

·        De interne procedurer, som er etableret for aktivitets- og resultatopfølgningen, er hensigtsmæssige.

·      &n bsp; Regnskabsaflæggelsen fremstår hensigtsmæssig.

·        Vurderingen af målopfyldelse og evaluering er et område, som efter Revisionsdirektoratets opfattelse bør styrkes, så resultatkravene forbindes med ressourceforbruget (indputtet), som medgår til frembringelse af de enkelte resultater (outputtet). Revisionsdirektoratet forventer, at blandt andet implementeringen af ABC modellen i Bibliotekerne kan medvirke til dette. Revisionsdirektoratet udbeder sig i den sammenhæng oplysninger om foreliggende overvejelser om ekstern vurdering af den biblioteksfaglige kvalitet, f. eks ved benchmarking i 6-bysamarbejdet

·        Opkrævning og inddrivelse af tilgodehavender efterlader det indtryk, at den ledelsesmæssige styring af bibliotekernes administration af tilgodehavender er mangelfuld og således ikke efterlever de kvalitetsmæssige krav, som må forventes på dette område. Revisionsdirektoratet forventer, at der indføres et skærpet ledelsestilsyn.  Som led i besvarelsen beder direktoratet oplyst, hvorvidt kommunens procedure for inddrivelse ændres i forbindelse med etableringen af den statslige centrale inddrivelsesmyndighed

·        Materialeindkøb sker hensigtsmæssigt og i overensstemmelse med EU-udbudsreglerne. Revisionsdirektoratet har noteret sig, at Bibliotekerne har indført centralt koordineret materialeindkøb fra 2006, som efter direktoratets opfattelse kan styrke ledelsens mulighed for at styre ressourceanvendelsen ved indkøb samt indkøbenes sammensætning.

·        Revisionsdirektoratet mener det bør overvejes, hvorvidt det store aktiv, som ligger gemt i bibliotekernes materialebeholdning, bør komme til udtryk i kommunens omkostningsbaserede regnskab, så det bliver mere retvisende (se Kultur- og Fritidsforvaltningens svar herpå i afsnit 2).

·        Det er Revisionsdirektoratets opfattelse, at der bør tilrettelægges en forretningsgang med henblik på en ensartet kontrol med den fysiske tilstedeværelse af materialer, samt at Hovedbibliotekets kassationspolitik kan tjene som inspiration for en fælles politik vedrørende kasserede materialer i Bibliotekerne (se Kultur- og Fritidsforvaltningens svar herpå i afsnit 2).

 

2.            Kultur- og Fritidsforvaltningens kommentarer

 

I afsnittet kommenterer Kultur- og Fritidsforvaltningen de punkter i revisionsprotokollatet, hvor Revisionsdirektoratet har anvist forslag til forbedringspotentialer, eller hvor Revisionsdirektoratet har udbedt sig oplysninger.

 

A.           Kontrakter som styringskoncept

"Det er Revisionsdirektoratets opfattelse, at Bibliotekernes kontraktstyringskoncept er et hensigtsmæssigt styringsredskab, som fokuserer på mål og resultater, som kan medvirke til produktivitets- og kvalitetsforbedringer på biblioteksområdet. Virksomhedskontrakterne udgør et godt udgangspunkt for aftaler om netværksområdernes kompetencer, rammer, ansvar, opgaver, aktiviteter og mål mv. Det vurderes endvidere, at anvendelsen af Balanced ScoreCard i sammenhæng med virksomhedskontrakterne giver et godt grundlag for at udvælge indsatsområder og opstille mål på området. Revisionsdirektoratets gennemgang har vist, at bibliotekernes virksomhedskontrakter er i god overensstemmelse med Økonomiforvaltningens vejledning om kontraktledelse i Københavns Kommune fra juni 2005.

Revisionsdirektoratet har dog hæftet sig ved, at det ikke fremgår af virksomhedskontrakterne, hvilke sanktioner der vil finde anvendelse i tilfælde af manglende målopfyldelse. Ifølge Økonomiforvaltningens vejledning om kontraktledelse kan det, selv om kontrakterne ikke er juridisk bindende dokumenter, være af betydning at præcisere følgerne af, at kontrakten ikke overholdes. Det kan endvidere være hensigtsmæssigt at aftale procedurer for håndtering af disse situationer."

Svar: Kultur- og Fritidsforvaltningen har noteret sig Revisionsdirektoratets bemærkninger, men vil gerne tilkendegive at forvaltningen ikke synes, det vil være hensigtsmæssigt at indskrive, hvilke sanktioner der vil blive taget i anvendelse ved manglende målopfyldelse. Kontraktpartens ledelsesmæssige ansvar er klart, herunder forpligtelsen til at tage de nødvendige initiativer og gå i dialog med den øverste ledelse, hvis kontraktparten konstaterer forhold, som kan betyde manglende målopfyldelse på enkelte af de mange mål, der er sat op i en kontrakt. På baggrund af denne dialog besluttes det hvilke initiativer, der skal iværksættes i de enkelte konkrete tilfælde.

"Revisionsdirektora tet har konstateret, at der ikke findes en samlet virksomhedskontrakt for hele bibliotekssøjlen op mod Kultur- og Fritidsforvaltningens direktion."

Svar: Direktionen har noteret sig Revisionsdirektoratets bemærkninger og overvejer p.t., om der fremover skal udarbejdes kontrakter mellem direktionen og de enkelte søjler

B.           Fastsættelse af vision, målsætninger, mål og resultatkrav

"Fastsættelse af vision, målsætninger, mål og resultatkrav omfatter gode initiativer og aktiviteter. Revisionsdirektoratet finder dog, at de fastsatte mål og resultatkravs dækningsgrad i forhold til bibliotekernes samlede aktiviteter kunne udvides med flere mål for kvaliteten af ydelsen."

Svar: Bibliotekerne har inden for det seneste år igangsat en række initiativer, der samlet set har til formål at styrke dokumentationen af og viden om bibliotekernes samlede virksomhed. Her skal nævnes beslutningen om indførelse af ABC modellen, hvor det overordnede formål er opnå en dokumenteret og kvalificeret viden om, hvordan ressourcerne konkret anvendes på bibliotekernes mange forskellige aktiviteter og ydelser, samt det arbejde, der i øjeblikket foregår for at styrke den systematiske dokumentation af bibliotekernes samlede virksomhed, blandt andet gennem indførelse af nye biblioteksfaglige ledelsesinformationsværktøjer og intern organisatorisk styrkelse af området.

C.           Sammenhængen i målhierakiet – særligt i forhold til det politiske niveau

"Revisionsdirektoratet finder videre, at der fortsat er forbedringspotentiale for så vidt angår sammenhængen i målhierarkiet – særligt i forhold til det politiske niveau. Det er således direktoratets opfattelse, at de politiske målsætninger, som fremgår af Bibliotekspolitisk Redegørelse (fra 2001), er uaktuelle og at de burde have været ajourført tidligere end i 2006, samt at Kultur- og Fritidsudvalget burde inddrages på et tidligere tidspunkt i processen"

Svar: Arbejdet med revidering af Bibliotekspolitisk Redegørelse (fra 2001) var planlagt gennemført i 2004, men blev udsat på grund af den daværende bibliotekschefs afgang i sidste halvår af 2004. Den nye bibliotekschef igangsatte arbejdet medio 2005, og udkast til "Den Kloge By – Bibliotekspolitisk Redegørelse 2006 " bliver behandlet på Kultur- og Fritidsudvalget på mødet den 17. august 2006.

 

Udkastet, der forelægges Kultur- og Fritidsudvalget, anviser en strategi for udviklingen af Bibliotekerne i Københavns Kommune og anbefaler samtidig en række hovedprioriteter, hvor der skal iværksættes særlige tiltag. Det foreslås, at redegørelsen sendes i bred høring i september-oktober. Efter høringen vil redegørelsen blive revideret og fremlagt for Kultur- og Fritidsudvalget til endelig vedtagelse den 7. december.

 

D.          Vurdering af målopfyldelse og ekstern vurdering af den biblioteksfaglige kvalitet

"Vurderingen af målopfyldelse og evaluering er et område, som efter Revisionsdirektoratets opfattelse bør styrkes, så resultatkravene forbindes med ressourceforbruget (inputtet), som medgår til frembringelse af de enkelte resultater (outputtet). Revisionsdirektoratet forventer, at blandt andet implementeringen af ABC modellen i Bibliotekerne kan medvirke til at fastlægge ressourceforbruget knyttet til de enkelte resultatkrav og koblet med Balanced ScoreCard dermed indgå som et væsentligt element i styrkelsen af målfastsættelsesfasen i Bibliotekerne.

I den forbindelse finder Revisionsdirektoratet det naturligt at udbede sig oplysninger om foreliggende overvejelser om ekstern vurdering af den biblioteksfaglige kvalitet, f.eks ved benchmarking i 6-bysamarbejdet, som kan danne grundlag for den politiske målfastsættelse og opfyldelse set i forhold til bibliotekslovens bestemmelser."

Svar: Bibliotekerne gennemførte i foråret 2005 et pilotprojekt med ABC. På baggrund af erfaringerne herfra har bibliotekerne besluttet, at ABC modellen skal udrulles på alle bibliotekerne inden udgangen af 2006. Det blev samtidig besluttet, at der skulle ske en tilpasning af modellen på baggrund af erfaringerne fra piloten. Modellen er forenklet væsentligt, hvilket skal sikre mere valide og anvendelige resultater. Det er valgt at fordele aktiviteterne på 8 ydelser: udlån, kundebetjening, de digitale bibliotekstilbud, udvikling, specialopgaver, undervisning, arrangementer og indtægtsdækket virksomhed. Det overordnede formål med ABC analysen er at opnå en kvalificeret viden om, hvordan ressourcerne anvendes i bibliotekerne. Resultaterne, herunder ydelsespriser, kan bl.a. bruges som beslutningsgrundlag i forhold til at prioritere indsatsområder i bibliotekerne.

 

Københavns Kommunes Biblioteker bedømmes/vurderes ofte i forskellige sammenhænge. I det igangværende 6–bysamarbejde på biblioteksområdet foretages der benchmarking på en række biblioteksfaglige områder såsom udlånstal, åbningstimer, besøg, materialeindkøb fo rdelt på materiale/medietyper/baser, antal aktive lånere, antal brugerlektioner m.m.

 

Københavns Kommunes Biblioteker deltager i en lang række af de udviklingsprojekter, som initieres gennem Biblioteksstyrelsen og opfordres ofte til at indtage projektlederrollen.

 

Københavns Kommunes Biblioteker kontaktes i øvrigt ofte af andre biblioteker og institutioner fra indland og udland med henblik på indgåelse i samarbejds-/udviklingsprojekter, studiebesøg, sparring/ rådgivning m.v., oplæg på konferencer, seminarer m.v.

 

Men Kultur- og Fritidsforvaltningen finder det værd at overveje om forvaltningen skal undersøge mulighederne for en egentlig ekstern vurdering af den biblioteksfaglige kvalitet.

 

E.           Opkrævning og inddrivelsen af tilgodehavender.

"Opkrævning og inddrivelsen af tilgodehavender efterlader det indtryk, at den ledelsesmæssige styring af bibliotekernes administration af tilgodehavender er mangelfuld og således ikke efterlever de kvalitetsmæssige krav, som må forventes på dette område. Revisionsdirektoratet forventer derfor indførelse af et skærpet ledelsestilsyn således, at en styrkelse af ledelsens opfølgning/bedømmelse af de enkelte debitorsager derved tilgodeses.  Som led i besvarelsen beder direktoratet oplyst, hvorvidt kommunens procedure for inddrivelse ændres i forbindelse med etableringen af den statslige centrale inddrivelsesmyndighed"

Svar: Indledningsvis skal det understreges, at Kultur- og Fritidsforvaltningen straks har reageret på og iværksat Revisionsdirektoratets anbefalinger.

Der er udarbejdet en arbejdsbeskrivelse/vejledning, således at tilgodehavender i KMD-Debitor afstemmes månedsvis med KØR. Opgaven omkring månedsvis afstemning mellem KMD-Debitor og tilhørende KØR statuskonti er påbegyndt og forløber uden problemer.

I relation til bemærkningerne om debitorstyring vil der blive udarbejdet et forslag til månedsvis rapportering på debitorudviklingen. Denne rapportering vil basere sig på eksisterende materiale fra KMD-Debitor (beholdningsoversigter), som modtages på månedsbasis. Rapporteringen vil, så vidt materialet er tilgængeligt, indeholde historik for år 2005 og frem til dags dato.

Mulighederne for fremadrettede rapporter mv., som kan give en bedre analysemulighed af tilgodehavender, vil ligeledes blive undersøgt og iværksat.

Der er nu udarbejdet udkast til en lokal forretningsgang for debitorer, der bygger på forvaltningens overordnede forretningsgang samt kommunens Kasse- og Regnskabsregulativ. Udkast til lokale forretningsgange er sendt i høring og forventes implementeret i løbet af august/september 2006.

Kommunens procedurer for behandling af restancer er ændret i forbindelse med oprettelsen af den statslige inddrivelsesmyndighed.

Loven gælder for opkrævning og inddrivelse af fordringer m.m., der opkræves eller inddrives af det offentlige. Loven omfatter således både offentligretlige og civilretlige fordringer. Fordringer skal overdrages til restanceinddrivelsesmyndigheden, når betalingsfristen er overskredet, og sædvanlig rykkerprocedure forgæves er gennemført.

For bibliotekerne indebærer de nye regler, at fordringer ikke må sendes til retlig inkasso ved advokat eller inkassofirma, men skal overføres til Opkrævning & Ejendomsskat, som forestår opkrævningen af kommunens tilgodehavender, og om nødvendigt iværksætter overførsel af fordringen til Restanceinddrivelsesmyndigheden med henblik på inddrivelse.

De nærmere procedurer for overførsel af fordringer fra bibliotekerne til Opkrævning & Ejendomsskat er pt. ikke fastlagt, men det forventes at ske snarest muligt, hvorefter arbejdet med opkrævning og inddrivelsen af tilgodehavender på biblioteksområdet overgår fra bibliotekerne til Opkrævning & Ejendomsskat.

F.            Registrering af materialebestanden i omkostningsbaseret regnskab

"Revisionsdirektoratet mener det bør overvejes, hvorvidt det store aktiv som ligger gemt i bibliotekernes materialebeholdning bør komme til udtryk i kommunens omkostningsbaserede regnskab, så det bliver mere retvisende. Det skal derfor anmodes om, at Bibliotekerne foretager overvejelser af fordele og ulemper ved at foretage en registrering af materialebestanden i overensstemmelse med reglerne om omkostningsbaseret regnskab".

Svar: Ved etablering af kommunens åbningsbalance var vurderingen, at registrering af materialebestanden ikke vil give mening i et omkostningsbaseret regnskab, da omkostningen repræsenterer nogenlunde samme værdi hvert år. Men den eksisterende materialebestand repræsenterer selvfølgelig et aktiv for kommunen med en konstant værdi. Kultur- og Fritidsforvaltningen vil gerne inden udgangen af 2006 undersøge muligheden for at indregne værdien af bibliotekernes materialesamling i det omkostningsbaserede regnskab. Ved drøftelser med Økonomiforvaltningen og KL vil forvaltningen fortage overvejelser af fordele og ulemper ved en registrering af materialebestanden i overensstemmelse med reglerne om omkostningsbaseret regnskab, og Revisionsdirektoratet vil blive orienteret.

G.          Forretningsgange for ensartet kontrol med de indkøbte materialer og fælles kassationspolitik

"Det er Revisionsdirektoratets opfattelse, at der bør tilrettelægges en forretningsgang med henblik på en ensartet kontrol med den fysiske tilstedeværelse af materialer, samt at Hovedbibliotekets kassationspolitik kan tjene som inspiration for en fælles politik vedrørende kasserede materialer i Bibliotekerne"

Svar: Der vil i løbet af 2006 blive udarbejdet en forretningsgangsbeskrivelse, som beskriver arbejdsprocesserne, for at sikre, at revision og materialepleje foretages ens på samtlige biblioteker.

Lokalbibliotekernes praksis er at magasinere eller kassere et materiale, som har stået ubrugt i 2 år. Det er et bibliotekarisk skøn, om man i alle tilfælde skal kassere eller magasinere. Samme praksis anvendes i centralbiblioteksområderne Københavns Amt og Frederiksborg Amt.

Bibliotekerne har p.t. et elektronisk materialevalgsmodul til test. En af funktionerne i dette modul er en "skraldespand" til automatisk kassation af ældre udgaver. Dele af kassationen kan flyttes til materialevalget, når der bliver taget stilling til anskaffelse af og besluttet, hvilket materialevalgsmodul der evt. skal implementeres i bibliotekerne.

Derudover er der planer for at nedsætte arbejdsgrupper i bibliotekerne, hvor repræsentanter for lokalbibliotekerne skal definere en ensartet og systematisk kassationspolitik i lokalbibliotekerne med udgangspunkt i Hovedbibliotekets kassationspolitik. Arbejdet forventes afsluttet inden udgangen af 2006.

 

Miljøvurdering

Sagstypen er ikke omfattet af Kultur- og Fritidsforvaltningens positivliste over sager, der skal miljøvurderes.

Økonomi

Indstillingen har ingen økonomiske konsekvenser.

Bilag

1.       Revisionsprotokollat nr. 14/2005 af 26. juni 2006. (fremlægges og udsendes elektronisk)

Carsten Haurum

 

/ Jens Ingemann Larsen