Organisationsmodeller for fritidslivet i Københavns Kommune

DAGSORDEN

for ordinært møde torsdag den 17. maj 2001

3. Organisationsmodeller for fritidslivet i Københavns Kommune

Kultur- og Fritidsforvaltningen indstiller, at Kultur- og Fritidsudvalget anbefaler Økonomiudvalget,

at Borgerrepræsentationen beslutter, om der skal ske en omorganisering af KI og KUC.

Såfremt det besluttes, at KI og KUC skal omorganiseres, indstiller Kultur- og Fritidsforvaltningen, at Kultur- og Fritidsudvalget anbefaler Økonomiudvalget:

at Borgerrepræsentationen træffer principbeslutning om, hvorvidt fritidsområdet skal:

1. Kontraktstyres
2. KI og KUC organiseres i en ny selvejende institution
3. KI og KUC organiseres i en ny selvejende institution med ansvar for udvikling og drift af faciliteter. FOU varetager fordeling af faciliteter, tilskud og aktivitetsudvikling
4. KI og KUC organiseres i to selvejende institutioner med idrætten samlet i KI.

at Borgerrepræsentationen opsiger driftsoverenskomsten med KUC.

at Kultur- og Fritidsudvalget, på baggrund af Borgerrepræsentationens principbeslutning, i efteråret 2001 fremlægger en procesplan for gennemførelsen af organisationsændringen.

Kultur- og Fritidsudvalget besluttede den 18. januar 2001, at der skulle udarbejdes en skitsering og vurdering af mulige, fremtidige organisationsmodeller for kommunens kultur- og idrætstilbud. På denne baggrund udarbejdede Kultur- og Fritidsforvaltningen, i samarbejde med Økonomiforvaltningen, rapporten "Organisationsmodeller for fritidslivet i Københavns Kommune". Rapporten er sendt i høring hos de berørte interessenter, og der er indkommet 25 høringssvar.

Høringssvarene indeholder en række generelle betragtninger om adgang til faciliteterne, placering af udviklingsområdet, cafedrift og mulighederne for sponsorstøtte dels under kontraktstyring dels for selvejende institutioner. Disse tværgående problemstillinger er behandlet i et indledende afsnit.

Herudover centrerer høringssvarene sig om fire modeller for den fremtidige organisering af fritidslivet. Det er:

1. Kontraktstyring
2. KI og KUC organiseres i en ny selvejende institution
3. KI og KUC organiseres i en ny selvejende institution med ansvar for udvikling og drift af faciliteter. FOU varetager fordeling af faciliteter, tilskud og aktivitetsudvikling
4. KI og KUC organiseres i to selvejende institutioner med idrætten samlet i KI

Hver af modellerne er kort skitseret, herunder hvilke principper, der kan ligge til grund for implementeringen af de enkelte modeller.

Det indstilles, at Borgerrepræsentationen tager stilling til, om der skal ske en omorganisering af KI og KUC. Hvis det besluttes, at området skal omorganiseres, skal der træffes principbeslutning om, hvilken model fritidsområdet skal styres efter.

Hvis det besluttes, at KI og KUC skal omorganiseres, indstilles det samtidig, at KUC´s driftskontrakt opsiges, idet KI´s driftskontrakt udløber den 31. december 2001.

Kultur- og Fritidsudvalget vil, på baggrund af Borgerrepræsentationens principbeslutning, i efteråret 2001 fremlægge en procesplan for en eventuel gennemførelse af en organisationsændring.

Kultur- og Fritidsudvalget besluttede den 18. januar 2001, at der skulle udarbejdes en skitsering og vurdering af mulige, fremtidige organisationsmodeller for kommunens kultur- og idrætstilbud. Det blev samtidig besluttet, at der ikke vil blive truffet beslutning om eventuelle ændringer af strukturen på fritidsområdet uden, at interessenter på området havde haft mulighed for at diskutere og blive hørt om sagen.

På baggrund heraf udarbejdede Kultur- og Fritidsforvaltningen, i samarbejde med Økonomiforvaltningen, rapporten "Organisationsmodeller for fritidslivet i Københavns Kommune". Rapporten blev behandlet på Kultur- og Fritidsudvalgets møde den 22. februar 2001. Udvalget besluttede, at rapporten skulle sendes i høring i bestyrelserne for KI og KUC, DIF København, DGI København, DFIF København, Dansk Handicap Idrætsforbund, Folkeoplysningsudvalget og de berørte faglige organisationer. Kultur- og Fritidsforvaltningen har sendt rapporten i administrativ høring i de øvrige forvaltninger i Københavns Kommune.

Høringsfristen blev fastsat til 5 uger, hvorefter redegørelsen med høringssvar nu forelægges Kultur- og Fritidsudvalget til endelig behandling.

Der er indkommet 25 høringssvar. Der er vedlagt en oversigtlig gennemgang af høringssvarene i bilag 2. Høringssvarene er optrykt i bilag 3.

Svarene på høringen indeholder en række generelle betragtninger om adgangen til faciliteterne, placering af udviklingsområdet, cafedrift, sponsorstøtte og erhvervsdrivende fonde. Betragtningerne på disse emner og de tilhørende bemærkninger er gennemgået i det første af de følgende afsnit.

Det andet afsnit indeholder de fire modeller, som høringssvarene er centreret omkring. Det er disse modeller, der er udgangspunktet for nærværende indstilling:

1. Kontraktstyring
2. KI og KUC organiseres i en ny selvejende institution
3. KI og KUC organiseres i en ny selvejende institution med ansvar for udvikling og drift af faciliteter. FOU varetager fordeling af faciliteter, tilskud og aktivitetsudvikling
4. KI og KUC organiseres i to selvejende institutioner med idrætten samlet i KI.

For hver af disse modeller er høringssvarene sammenskrevet med udgangspunkt i temaerne "organisation og udvikling af fritidsområdet" og "brugerindflydelsen".

Hvert afsnit rundes af med en oversigt over de principper, der kan ligge til grund for en omorganisering i henhold til den enkelte model.

***

Langt de fleste høringssvar peger da også på det ønskelige i én portal til kultur- og fritidsfaciliteterne. Definitionen af begrebet er imidlertid forskellig. Den mest snævre fortolkning er, at KI's og KUC's faciliteter fremover anvises via et fælles lokalebookingsystem i Folkeoplysningssekretariatet (KMD-booking). Den mest vidtgående fortolkning er, at adgangsportalen til faciliteterne yderligere skal omfatte skolernes faciliteter (her peges især på de 22 skolefodboldbaner) samt idrætsanlæg under Vej og Park. Det bemærkes, at der i samtlige høringssvar fra idrættens organisationer eksplicit er udtrykt ønske herom.

I enkelte tilfælde defineres én portal dog endnu bredere. Her foreslås én fælles indgang til hele kultur- og idrætsområdet. Det indebærer, at både fordeling af faciliteterne samt tilskud og aktivitetsudvikling samles under et tag.

De indkomne høringssvar repræsenterer hver især en samlet brugergruppes behov på kultur- og idrætsområdet. Derfor er tendensen i høringssvarene, at de store organisationer peger på en overordnet struktur for det samlede kultur- og idrætsområde, mens de mindre organisationer (f.eks. enkelte medborgerhuse og specialidrætter) i højere grad fokuserer på specifikke forhold.

Set ud fra den enkelte brugers synsvinkel må det imidlertid vurderes, at jo flere overordnede funktioner, der er placeret samme sted, des større er oplevelsen af, at der er én portal til det københavnske kultur- og idrætsområde.

Især idrætsorganisationerne har peget på, at der bør etableres en stærk udviklingsenhed. Udviklingsenhedens opgaver defineres bl.a. som udvikling og igangsætning af nye initiativer samt udarbejdelse af analyser om bevægelser i det københavnske idræts- og kulturliv.

I Folkeoplysningsudvalgets høringssvar foreslås det, at udviklingsområdet (enheden) placeres under FOU med sekretariat i FOS. Her er det værd at bemærke, at folkeoplysningslovens målgruppe er "alle de brugere, der efter lovens definitioner vil kunne få støtte til aktiviteter og drift af lokaler samt anvist offentlige lokaler efter reglerne i Folkeoplysningsloven". I revisionen af Folkeoplysningsloven, der trådte i kraft den 1. januar 2001, er en væsentlig ændring genindførelsen af foreningsbegrebet, der afløser det tidligere kredsbegreb.

Det københavnske kultur- og idrætsliv er bredt sammensat. På den baggrund må det vurderes, at en udviklingsenhed, der som udgangspunkt er underlagt folkeoplysningsloven, vil have vanskeligt ved at opfylde kultur- og idrætslivets samlede behov.

Konkrete eksempler på udviklingsopgaver, der vanskeligt lader sig placere i en udviklingsenhed under FOU, er den kommende redegørelse om 'Eliteidrættens vilkår i København', "Idrætspolitisk Redegørelse" samt "Sommerdans" – et offentligt gratis tilbud uden for foreningsregi.

Der henvises i øvrigt til bilag 4: Notat vedrørende Folkeoplysningsudvalgets høringssvar vedrørende "Organisationsmodeller for fritidslivet i Københavns Kommune".

Et gennemgående tema i flere høringssvar er overvejelser vedrørende cafedriften i KUC.

Af rapporten "Organisationsmodeller for fritidslivet i Københavns Kommune" afsnit 7.3. fremgår bl.a., at der ved en kommunalisering af området som udgangspunkt vil skulle ske en bortforpagtning af medborgerhusenes cafeer mv.

I forbindelse med Kultur- og Fritidsudvalgets behandling af rapporten den 22. februar 2001 blev Kultur- og Fritidsforvaltningen anmodet om et notat om, i hvilket omfang en selvejende institution, som kommunen yder støtte til, lovligt kan drive cafeer mv. i medborgerhuse, idrætshaller mv. På denne baggrund har forvaltningen udarbejdet notat af 5. april 2001 om spørgsmålet. Notatet er vedlagt som bilag 5.

Kultur- og Fritidsudvalget behandlede en indstilling om sagen på mødet den 26. april 2001. Udvalget besluttede at rette henvendelse til Indenrigsministeriet, når der foreligger regnskaber for de enkelte cafeer i KUC, for at spørge om lovligheden af den fremtidige cafedrift, og samtidig anmode om en udtalelse med hensyn til den fremtidige organisering. Forvaltningen forventer, at et forslag til en henvendelse til Indenrigsministeriet kan forelægges på udvalgets møde den 7. juni 2001.

Da spørgsmålet om cafevirksomhed behandles som en særskilt problemstilling, gøres der ikke yderligere bemærkninger herom i nærværende indstilling.

Høringssvarene fra KI og KUC berører spørgsmålet om mulighederne for sponsorstøtte til henholdsvis en selvejende institution og en kontraktstyret kommunaliseret enhed.

Når en privat virksomhed yder tilskud for en modydelse, kaldes det sponsorstøtte. Sponsorstøtte er et ulovreguleret område. En kommunes modtagelse af sponsorstøtte er derfor som udgangspunkt lovlig. Der er en række eksempler på, at kommuner modtager sponsorstøtte. Eksempel herpå er blandt andet opsætning af reklameskilte i bybilledet.

Der kan muligvis opstå forskelle mellem en kommune og en selvejende institution, hvor sidstnævnte formentlig vil anlægge en mere liberal politik for, hvad der kan accepteres som modydelse. I praksis vil der dog formentlig ikke være nogen særlig forskel, fordi kommunen formentlig vil have en interesse i ikke at ville tillade en selvejende institution, som udfører kommunale opgaver, at levere en modydelse, som kommunen ikke selv vil yde, hvilket i givet fald vil kunne indbygges i kontrakten mellem kommunen og den selvejende institution. Der henvises i øvrigt til bilag 6.

I blandt andet høringssvaret fra Dansk Firmaidræt peges der på muligheden for at etablere en erhvervsdrivende fond. Herudover har mulighederne for, at selvejende fonde kunne optage lån, også været berørt ved flere lejligheder. I praksis er der imidlertid ikke afgørende forskelle mellem en selvejende institution og en erhvervsdrivende fond.

For så vidt angår mulighederne for låntagning for en selvejende institution/erhvervsdrivende fond, afhænger de af vedtægterne samt Indenrigsministeriets lånebekendtgørelse. Man skal i den forbindelse være opmærksom på, at i henhold til lånebekendtgørelsen henregnes den del af lån optaget af selvejende institutioner med kommunal deltagelse, som kan henføres til kommunen, til en kommunes låntagning. Samles fritidsområdet eksempelvis i en selvejende institution, som udfører opgaver, der ellers skulle have været udført af kommunen, vil institutionens eventuelle lånoptagning skulle henregnes til kommunens øvrige lånoptagning. Der henvises i øvrigt til bilag 7.

I det følgende gennemgås de 4 modeller, der er peget på i høringssvarene.

En model med kommunal kontraktstyring har støtte af Dansk Handicap Idrætsforbund, Jord og Betonarbejdernes fagforening, forsøgsbydelene og Økonomiforvaltningen.

Kontraktstyring indebærer, at der indgås en kontrakt mellem den kommunale forvaltning og kontraktvirksomheden.

Den politiske styring af fritidsområdet, dets udvikling og økonomi varetages dermed af Kultur- og Fritidsudvalget.

Økonomiforvaltningen lægger vægt på, at en forvaltningsmodel kombineret med kontraktstyring har den fordel, at der sikres et samlet overblik over faciliteterne.

Bydelsrådene har erfaring med kontraktstyring af medborgerhusene under bydelsforsøget. De tre bydele, der har afgivet høringssvar til rapporten, peger alle på en model med kontraktstyring af fritidsområdet. I argumentationen herfor fremfører Indre Østerbro Bydel blandt andet, at modellen skaber gode betingelser for en tættere dialog mellem medborgerhusene, de valgte brugergrupper og det politiske niveau.

• Der oprettes en overordnet kontraktenhed, der får driftsansvaret for de københavnske anlæg/medborgerhuse.
• Det politiske ansvar for drift og udvikling af området forankres hos Kultur- og Fritidsudvalget.
• Kontraktenheden har en løbende dialog med områdets interessenter om mål og udviklingsstrategi for fritidsområdet. Denne dialog kan foregå i et udviklingsråd. Rådet har rådgivende karakter.
• Der etableres brugerbestyrelser på de enkelte anlæg/medborgerhuse. Den lokale forankring understøttes ved at inddrage lokale brugergrupper i beslutninger vedrørende faciliteternes anvendelse.
• Adgangen til- og fordelingen af faciliteterne sker gennem én portal. Herigennem fordeles de faciliteter, der i dag er placeret under KI, KUC og FOS. Skolernes boldbaner samt idrætsanlæg under Vej og Park søges inddraget.

KUC fremsætter forslag om en organisationsmodel, hvor KI og KUC danner en ny fælles selvejende institution. KUC's forslag finder støtte hos Lager- og Handelsarbejdernes Fagforbund og i vid udstrækning hos DIF.

Organisation og udvikling af fritidsområdet

KUC peger på en selvejende institution, som rummer de aktiviteter, der i dag er placeret under henholdsvis KI og KUC. Yderligere inddrages aktivitetssteder, der naturligt falder inden for institutionens område. I modellen beskrives funktionssøjler: idræt (organiserede og uorganiserede), kultur- og medborgerhuse og spille- og eventsteder.

I KUC´s høringssvar lægges der vægt på, at hele udviklingsområdet i den ny institution skal understøtte en tværgående netværksorganisering på faglige udviklingsområder.

I KUC's model etableres der brugerudvalg med beføjelser fastsat i den overordnede driftsaftale mellem Københavns Kommune og den ny institution med hensyntagen til aktiviteternes forhold. Brugerdemokratiet udformes således med variationer, men efter fastsatte grundregler. Endvidere foreslås de lokale aktivitetssteders ret til fordeling af baner og lokaler, herunder booking og udlejning.

• KI og KUC organiseres i en ny selvejende institution i et fælles hus.

• Det politiske ansvar for drift og udvikling af fritidsområdet henlægges efter et "armslængdeprincip" til den selvejende institution.

• Den nye enhed ledes af en bestyrelse. I bestyrelsen sidder der repræsentanter for de faste brugere. Disse brugerrepræsentanter vælges af et repræsentantskab. Herudover er medlemmerne af bestyrelsen en kreds af personer med indsigt og interesse for fritidslivet i Københavns Kommune. Borgerrepræsentationens medlemmer skal ikke være repræsenteret i bestyrelsen.
• Kontakten til det politiske niveau sker ved, at der etableres et dialogforum, hvor politikere, administration og brugere diskuterer de overordnede principper for udviklingen af fritidspolitikken. Udvalget har rådgivende karakter.

• Der etableres brugerbestyrelser på de enkelte anlæg/medborgerhuse. Den lokale forankring understøttes ved at inddrage lokale brugergrupper i beslutninger vedrørende faciliteternes anvendelse.
• Adgangen til- og fordelingen af faciliteterne sker gennem én portal. Herigennem fordeles de faciliteter, der i dag er placeret under KI, KUC og FOS. Skolernes boldbaner samt idrætsanlæg under Vej og Park søges inddraget.

FOU har ligeledes peget på en model, hvor KI og KUC organiseres i en selvejende institution. Indholdsmæssigt adskiller FOU's model sig dog klart fra KUC's model, idet FOU lægger op til, at såvel fordeling af faciliteter, tilskud som aktivitetsudvikling varetages af FOU. Denne model finder støtte hos DGI. Der ses samtidig visse lighedspunkter i DFIF's model.

I FOU's model organiseres det københavnske fritidsliv i to søjler. Den ene søjle er en aktivitets-, tilskuds- og facilitetsfordelingssøjle. Søjlens arbejdsområder samles under Folkeoplysningsudvalget med FOS som sekretariat. Den anden søjle er en facilitets- og driftssøjle, hvor drift, vedligeholdelse og udvikling af fritidsfaciliteterne indgår. Denne søjle udgøres af KI og KUC, der samles under en nyetableret, selvstændig planlægnings- og driftsenhed.

Af FOU's model fremgår det, at der skal oprettes forskellige underudvalg under FOU med det formål at sikre størst mulig brugerindflydelse på fordelingen af faciliteterne. I den søjle, der udgøres af driftsenheden, nedsættes et beslutningsdygtigt udviklingsudvalg.

• Det samlede fritidsområde inddeles i 2 søjler: en aktivitets- og tilskudssøjle, der samles under FOU samt en facilitets- og driftssøjle, der udgøres af KI og KUC.

• Det politiske ansvar for drift og udvikling af fritidsområdet henlægges efter et "armslængdeprincip" til en selvejende institution.

• Enhederne KI og KUC ledes af hver sin bestyrelse. I bestyrelserne sidder der repræsentanter for de faste brugere. Disse brugerrepræsentanter vælges af et repræsentantskab. Herudover er medlemmerne af bestyrelserne en kreds af personer med indsigt og interesse for fritidslivet i Københavns Kommune. Borgerrepræsentationens medlemmer skal ikke være repræsenteret i bestyrelserne.

• Alle opgaver i aktivitets- og tilskudssøjlen reguleres efter folkeoplysningsloven, hvormed kompetencen på området er henlagt til FOU. Facilitets- og driftssøjlen etableres som en selvstændig enhed med et brugerstyret udviklingsudvalg, som besluttende organ.

• Der etableres brugerbestyrelser på de enkelte anlæg/medborgerhuse. Den lokale forankring understøttes ved at inddrage lokale brugergrupper i beslutninger vedrørende faciliteternes anvendelse.
• Adgangen til- og fordelingen af faciliteterne sker gennem én portal. Herigennem fordeles de faciliteter, der i dag er placeret under KI, KUC og FOS. Skolernes boldbaner samt idrætsanlæg under Vej og Park søges inddraget.

For så vidt angår vanskelighederne ved at gennemføre denne model henvises der dels til det indledende afsnit om "placering af udviklingsområdet", dels til bilag 7.

I høringssvaret fra KI er der lagt vægt på, at idrætten organiseres i en ny selvstændig søjle, hvor også idrætsfaciliteterne under KUC indgår. Denne model synes at være støttet af høringssvaret fra København Boldspil-Union. I svaret herfra er der lagt særlig vægt på, at alle grønne områder samles i en enhed.

Faciliteterne skal fordeles centralt. Argumentet herfor er, at selvstændighed på de enkelte anlæg med hensyn til, hvem der skal have facilitetstid må forventes at vanskeliggøre en omfordeling, når der sker ændringer i efterspørgselsmønstret på tværs af byen.

I høringssvaret fra KI er der lagt vægt på, at der etableres et fælles forum for brugere og politikere. Formålet med dette forum er at skabe en dialog om blandt andet udviklingen af såvel bredde- som eliteidrætten, facilitetsudviklingen og et sammenhængende udbud af faciliteter og aktiviteter på tværs af byen.

• Samtlige idrætsfaciliteter samles i KI, og medborgerhusene fastholdes under KUC.
• Det politiske ansvar for drift og udvikling af fritidsområdet henlægges efter et "armslængdeprincip" til de selvejende institutioner.

• Enhederne KI og KUC ledes af hver sin bestyrelse. I bestyrelserne sidder der repræsentanter for de faste brugere. Disse brugerrepræsentanter vælges af et repræsentantskab. Herudover er medlemmerne af bestyrelserne en kreds af personer med indsigt og interesse for fritidslivet i Københavns Kommune. Borgerrepræsentationens medlemmer skal ikke være repræsenteret i bestyrelserne.

• Der etableres brugerbestyrelser på de enkelte anlæg/medborgerhuse. Den lokale forankring understøttes ved at inddrage lokale brugergrupper i beslutninger vedrørende faciliteternes anvendelse.
• Adgangen til- og fordelingen af faciliteterne sker gennem én portal. Herigennem fordeles de faciliteter, der i dag er placeret under KI, KUC og FOS. Skolernes boldbaner samt idrætsanlæg under Vej og Park søges inddraget.

Rapporten om "Organisationsmodeller for fritidslivet i Københavns Kommune" og de tilknyttede høringssvar indeholder en række centrale betragtninger på organiseringen af byens fritidsliv.

For så vidt angår mulighederne for politisk styring af området er konklusionen, at ønsker Borgerrepræsentationen størst mulig direkte indflydelse på fritidsområdet, skal man vælge en model med kommunal kontraktstyring.

Såfremt man ønsker at fastholde "armslængdeprincippet" i styringen af fritidsområdet, skal man fastholde en struktur med en eller flere selvejende institutioner. For at sikre en adskillelse mellem det politiske og udførende niveau kan en sådan institution nedsættes uden medlemmer af Borgerrepræsentationen i bestyrelsen.

I forbindelse med behandlingen af indstillingen vedrørende "Organisationsmodeller for fritidslivet i Københavns Kommune" besluttede Kultur- og Fritidsudvalget, at KUC-driftsoverenskomstspørgsmålet indgår i det samlede sagskompleks, der forudsættes forelagt Borgerrepræsentationen umiddelbart før sommerferien.

Københavns Kommunes driftsoverenskomst med KUC kan opsiges af begge parter med 9 måneders varsel til den 1. i en måned. Såfremt udvalget beslutter en ny organisationsmodel, skal driftsoverenskomsten opsiges. Dette kan tidligst ske med virkning fra 1. april 2002.

Det kan oplyses, at KI´s driftskontrakt udløber 31. december 2001.

Såfremt Borgerrepræsentationen vedtager at ændre organisationsmodellen for fritidsområdet, vil forvaltningen efterfølgende udarbejde en procesplan for gennemførelse af organisationsændringen. Procesplanen forelægges for Kultur- og Fritidsudvalget inden vedtagelsen af budget 2002, således at konsekvenser af organisationsændringen kan indarbejdes i budgetforslaget. Procesplanen vil tillige indeholde en vurdering af, om organisationsændringen kan træde i kraft 1. januar 2002, eller om det bl.a. af hensyn til opsigelse af KUC-driftsoverenskomsten vil være nødvendigt med en overgangsordning.

Indstillingen har ikke umiddelbart økonomiske konsekvenser.

2. Oversigt over høringssvarene opdelt i temaer

3. Høringssvarene på rapporten

5. Notat om Cafedrift

6. Notat om sponsorstøtte

7. Notat om erhvervsdrivende fonde

Ida Munk

/ Pernille Vange