Anvisningsregler og finansiering af eventuelle tomme pladser i forbindelse med 'Mangfoldighed i Københavns dagtilbud'

Familie- og Arbejdsmarkedsudvalget

DAGSORDEN

for ordinært møde onsdag den 23. november 2005

6. Anvisningsregler og finansiering af eventuelle tomme pladser i forbindelse med 'Mangfoldighed i Københavns dagtilbud'

FAU 641/2005 J.nr. 641/2005

INDSTILLING

Familie- og Arbejdsmarkedsforvaltningen indstiller,

At Familie- og Arbejdsmarkedsudvalget tiltræder, at vuggestuebørnene i en integreret institution har fortrinsret til børnehavepladserne, når de fylder 2 år og 10 måneder, uanset om den ledige plads er en almindelig plads eller en sprogplads, og at sprogpladserne i de integrerede institutioners børnehavedel derfor bliver oprettet i takt med, at sprogbørnene fra vuggestuedelen bliver børnehavebørn.

At Familie- og Arbejdsmarkedsudvalget tiltræder, at forældre til børn med et andet modersmål end dansk, der allerede er indmeldt i institutioner med sprogpladser, får tilbud om at konvertere barnets plads til en sprogplads i den pågældende institution.

At Familie- og Arbejdsmarkedsudvalget tiltræder en overgangsordning i forbindelse med oprettelsen af sprogpladser således, at sprogpladserne bliver oprettet successivt i løbet af en periode på tre år fra 2006 (model A)

At Familie- og Arbejdsmarkedsudvalget såfremt det ikke tiltræder model A, tiltræder enten

- Model B: Sprogpladserne bliver oprettet i fuldt omfang 1. marts 2006

- Model C: Sprogpladserne bliver oprettet successivt i løbet af en periode på tre år fra det tidspunkt, hvor hele den nuværende venteliste er afviklet.

At Familie- og Arbejdsmarkedsudvalget tiltræder, at antallet af sprogpladser i udflytterinstitutionerne bliver fastlagt individuelt i samarbejde med den enkelte institution, og således ikke nødvendigvis afspejler bydelsprocenten.

At Familie- og Arbejdsmarkedsudvalget godkender, at daginstitutioner, der deltager i udviklingsarbejdet ikke skal betale for eventuelle tomme sprogpladser. Det udelukker dog ikke, at en institution med sprogpladser kan blive berørt af den generelle årlige tilpasning af institutionernes budget i forbindelse med den ny afregningsmodel.

RESUME

Familie- og Arbejdsmarkedsudvalget besluttede den 24. august 2005 (FAU 385/2005) at iværksætte et udviklingsarbejde med fordeling af børn fra etniske minoritetsgrupper og majoritetsbørn i daginstitutioner.

I samme forbindelse vedtog Familie- og Arbejdsmarkedsudvalget anvisningsregler for sprogpladser (FAU 388/2005) med følgende tilføjelser:

"Familie- og Arbejdsmarkedsudvalget tiltræder anvisningsregler for sprogplader således, at sprogpladserne udelukkende reserveres de børn, der har behov for en sprogplads.

Familie- og Arbejdsmarkedsudvalget tiltræder anvisningsregler for sprogplader således, at ikke-sprogpladser reserveres børn, som ikke har behov for sprogpladser.

Familie- og Arbejdsmarkedsudvalget tiltræder, at et nyt Børneudvalg senest den 1. maj 2006 vurderer om ordningen giver anledning til for mange tomme pladser."

Tilføjelserne betyder, at der kan opstå tomme pladser i institutioner med sprogpladser samtidig med, at der er venteliste til de almindelige pladser. Det kan ikke vurderes, hvor mange tomme pladser forslaget vil medføre, men der kan opstilles tre mulige scenarier, hvor henholdsvis 10, 25 og 50 procent af sprogpladserne er tomme.

På baggrund af den politiske beslutning har Familie- og Arbejdsmarkedsforvaltningen udformet en plan for udviklingsarbejdet, der udstikker de overordnede mål og rammer for projektet samt beskriver implementeringen af udviklingsarbejdet.

Planen har været sendt i høring, og denne sag er skrevet på baggrund af høringssvarene.

Herværende sag skal ses i sammenhæng med sagen "Implementering af udviklingsarbejdet 'Mangfoldighed i Københavns dagtilbud'"

Ændringsforslag til anvisning af sprogpladser

Familie- og Arbejdsmarkedsforvaltningen foreslår, at vuggestuebørn i en integrerede institution med sprogpladser har fortrinsret til børnehavepladserne, når de fylder 2 år og 10 måneder, uanset om den ledige plads er en almindelig plads eller en sprogplads. Hermed fastholdes garantien om, at børn der er indmeldt i vuggestuedelen i integrerede institutioner har garanti for at kunne fortsætte i institutionens børnehavedel, og risikoen for flaskehalsproblemer / tilsanding formindskes.

Familie- og Arbejdsmarkedsforvaltningen foreslår i forlængelse af ovenstående, at sprogpladserne i de integrerede institutioners børnehavedel bliver oprettet i takt med, at sprogbørnene fra vuggestuedelen bliver børnehavebørn.

I en række af de institutioner, der får sprogpladser er der allerede indmeldt et mindre antal børn med et andet modersmål end dansk. For at sikre at procentdelen af børn med et andet modersmål end dansk ikke bliver højere end bydelens gennemsnitsprocent, og for at give disse børn lige muligheder i forhold til nye børn i institutionen, foreslår Familie- og Arbejdsmarkedsforvaltningen, at forældre til disse børn får tilbud om at konvertere barnets plads til en sprogplads i den institution, hvor barnet er indmeldt.

Høringssvarene har peget på en række problemstillinger vedrørende oprettelsen af sprogpladser. Som de vigtigste punkter er:

· Konsekvenser for børn på den eksisterende venteliste

· Aldersfordeling mellem minoritets- og majoritetsbørn i institutionerne

· Tomme pladser

For at finde en passende balance mellem de udfordringer indstillingen og høringssvarene peger på har Familie- og Arbejdsmarkedsforvaltningen beskrevet tre mulige løsningsmodeller.

A. Sprogpladserne bliver oprettet successivt i løbet af en periode på 3 år fra 2006

B. Sprogpladserne bliver oprettet i fuldt omfang 1. marts 2006

C. Sprogpladserne bliver oprettet successivt i løbet af en periode på 3 år fra det tidspunkt, hvor hele den nuværende venteliste er afviklet.

Model A vil betyde en glidende overgang til sprogpladser, idet pladserne oprettes gradvist over en treårig periode. Tidsperspektivet vil medføre, at der i 2006 vil være et mindre antal sprogpladser til rådighed, og at ordningen først er fuldt indfaset i 2008. Den løbende oprettelse af pladser i model A vil begrænse risikoen for, at børn på den eksisterende venteliste får en plads senere end først beregnet. Risikoen for tomme pladser og en skæv aldersfordeling mellem minoritets- og majoritetsbørn i institutionerne vil også formindskes i forhold til en model, hvor alle pladser bliver oprettet på en gang.

Model B vil betyde en hurtig oprettelse af sprogpladser og hermed de bedste muligheder for hurtigt at få en anden sammensætning af børnegruppen i de enkelte institutioner. Til gengæld vil model B have betydelige konsekvenser for børn på den eksisterende venteliste, og der vil være en stor risiko for en skæv aldersfordeling mellem minoritets- og majoritetsbørn i institutionerne samt en risiko for, at der opstår tomme pladser i institutioner med sprogordninger.

Model C vil betyde, at sprogpladserne vil blive oprettet på forskellige tidspunkter fra institution til institution. Den endelige fordeling vil først være fuldt tilstede i 2012. Til gengæld vil der ikke være nogen konsekvenser for børn på venteliste til institutioner med sprogordninger. Risikoen for skæv aldersfordeling mellem minoritets- og majoritetsbørn reduceres betydeligt, og risikoen for tomme pladser bliver mindre, dog uden at forsvinde helt.

Familie- og Arbejdsmarkedsudvalget indstiller, at udvalget tiltræder model A.

En lang række høringssvar udtrykker bekymring for, hvorvidt det er muligt at tiltrække børn fra etniske minoritetsgrupper til udflytterbørnehaver. I den oprindelige politiske beslutning indgår udflytterbørnehaver på lige fod med andre børnehaver. Familie- og Arbejdsmarkedsforvaltningen foreslår, at forvaltningen får mulighed for at fastlægge antallet af sprogpladser i udflytterbørnehaver individuelt i samarbejde med de enkelte institutioner.

Finansiering af eventuelle tomme pladser

Hvis institutionerne friholdes for at betale for de tomme sprogpladser, vil det medføre en øget udgift for kommunen. Ud over antallet af tomme pladser vil udgiften afhænge af, hvilken model for indskrivningen der vælges. Hvis der er 10 procent tomme sprogpladser, vil model A medføre en udgift på 1,3 mill. kr. i 2006. Tilsvarende vil model A i et scenario med 50 procent tomme sprogpladser medføre en udgift på 6,6 mill. kr. i 2006.

Familie- og Arbejdsmarkedsforvaltningen anbefaler, at den nye Børne- og Ungeforvaltning følger udviklingen i tomme sprogpladser løbende, og allerede i foråret 2006 vurderer problemstillingen.

Hvis der i 2006 viser sig at være mange tomme sprogpladser kan problemet løses ved at åbne op for at flekse mellem sprogpladser og almindelige pladser, hvis der ikke står børn på venteliste til en ledig sprogplads. Denne løsning kan kombineres med at lade sprogpladserne indgå i den generelle afregning for tomme pladser på lige fod med almindelige pladser.

Antallet af tilgængelige sprogpladser vil øges i takt med at der i de kommende år sker en udskiftning i institutionernes børnegrupper. Derfor må der påregnes, at der er risiko for en stigning i antallet af tomme sprogpladser i 2007 og frem. Risikoen bliver mindre, hvis man enten justerer i antallet af sprogpladser eller ved at åbne op for fleksibilitet mellem sprogpladser og almindelige pladser.

Forslaget om at friholde institutionerne for tomme pladser vil øge enhedsudgifterne på området i 2006.

SAGSBESKRIVELSE

1. Ændringsforslag til anvisning af sprogpladser

1.1 Anvisning til børnehavepladserne i integrerede institutioner

Det er politisk besluttet (FAU 505/2002), at børn indmeldt i vuggestuedelen i integrerede institutioner skal have garanti for at fortsætte i børnehavedelen.

Nogle høringssvar indeholder bekymring for hvorvidt denne garanti vil fortsætte når mangfoldighedsprojektet indføres. Da der ikke er vedtaget andet, går forvaltningen ud fra, at udvalget ønsker at bevare denne garanti, også for de integrerede institutioner med sprogpladser.

For at garantien skal kunne gælde i integrerede institutioner med sprogordninger, uden at institutionen får flaskehalsproblemer eller sander til, foreslår Familie- og Arbejdsmarkedsforvaltningen, at institutionens egne vuggestuebørn får fortrinsret til børnehavepladserne uanset om, der er tale om almindelige pladser eller sprogpladser.

I de tilfælde, hvor der tages børnehavebørn ind udefra, vil der blive taget hensyn til, om den ledige børnehaveplads er en almindelig plads eller en sprogplads.

Eksempel

Der bliver en tom sprogplads i en integreret institutions børnehavedel. Der står sprogbørn, der ikke er indmeldt i institutionen på venteliste til pladsen, men i institutionens vuggestuedel er der indmeldt et barn med dansk som modersmål, der er over 2 år og 10 måneder. Barnet fra vuggestuedelen får pladsen. Der går et barn med dansk som modersmål ud af børnehaven, hvilket betyder, at der igen vil være en tom sprogplads. Hvis der ikke er børn over 2 år og 10 måneder i vuggestuedelen, vil det ældste sprogbarn på ventelisten få anvist pladsen.

Ovenstående justerer i givet fald Familie- og Arbejdsmarkedsudvalgets beslutning på udvalgsmødet den 24. august 2005 om at "sprogpladserne udelukkende reserveres de børn, der har behov for en sprogplads" og "ikke-sprogpladser reserveres børn, som ikke har behov for sprogpladser".

Som konsekvens af ovenstående kan sprogpladserne i børnehavedelen i de integrerede institutioner ikke fyldes med sprogbørn fra starten. Mange integrerede institutioner fylder deres børnehave med egne børn fra vuggestuen og tager således sjældent børnehavebørn ind udefra. Man må forvente, at de sprogbørn, der bliver meldt ind i vuggestuedelen i løbet af nogle år, vil fortsætte i børnehavedelen og dermed bidrage til at udfylde sprogpladserne.

Derfor foreslår Familie- og Arbejdsmarkedsforvaltningen, at sprogpladserne i de integrerede institutioners børnehavedel bliver oprettet i takt med, at sprogbørnene fra vuggestuedelen bliver børnehavebørn.

1.2 Allerede indmeldte sprogbørn

Der er allerede i dag indmeldt et mindre antal børn med et andet modersmål end dansk i de institutioner, hvor der skal oprettes sprogpladser. Familie- og Arbejdsmarkedsforvaltningen foreslår at disse børn får mulighed for at vælge en sprogplads i den institution, hvor barnet er indmeldt.

1.3 Oprettelse af sprogpladser

Den overvejende del af høringssvarene viser en bekymring i forbindelse med overgangen til sprogordningerne. Oprettelsen af sprogpladserne har blandt andet betydning for følgende områder:

· Konsekvenser for børn på den eksisterende venteliste.

· Aldersfordeling mellem minoritets- og majoritetsbørn i institutionerne.

· Tomme pladser.

Det forventes, at konsekvenserne på ovenstående områder bliver større jo hurtigere sprogpladserne oprettes. Omvendt betyder en oprettelse af sprogpladser over en længere tidsperiode, at målet om fordeling af minoritets- og majoritetsbørn også forskydes.

1.3.1 Konsekvenser for børn på den eksisterende venteliste

Når der bliver oprettet sprogpladser i en institution, betyder det, at de første ledige pladser i institutionen skal besættes af børn fra sprogordningsventelisten. Hvis en institution for eksempel skal have 20 sprogplader, betyder det, at de næste 20 pladser, der bliver ledige, skal besættes med sprogbørn. Det svarer til, at børnene på den eksisterende venteliste vil blive stående på ventelisten meget længere.

Ovenstående kan betyde meget for ventetiden, især hvis der skal oprettes sprogordninger i begge institutioner, som barnet står på venteliste til. Disse børn har dog mulighed for at få plads via akutventelisten.

1.3.2 Aldersfordeling på minoritets- og majoritetsbørn i institutionen

En række institutioner og forældre udtrykker bekymring for hvorvidt oprettelsen af sprogordningerne vil føre til en uhensigtsmæssig sammensætning af børnegruppen i forhold til børnenes alder.

Hvis fordelingsmodellen bliver en succes kan det i mange institutioner betyde, at en hel årgang børn udelukkende er børn med andet modersmål end dansk. Hvorimod årgangen efter bliver udelukkende majoritetsbørn.

1.3.3 Tomme pladser

En stor del af høringssvarene beskriver en bekymring for at oprettelsen af sprogordninger vil betyde tomme pladser. I den forbindelse er det relevant at overveje, hvor mange tomme pladser forslaget vil medføre, samt hvem der skal dække udgifterne til de tomme pladser.

I det aktuelle forslag er sprogpladser et frivilligt tilbud, som ikke har været forsøgt tidligere i københavnske daginstitutioner. Samtidig er det besluttet, at sprogpladserne skal reserveres børn, der har behov for en sprogplads.

Det må forventes, at forældrenes ønske om at vælge sprogpladser afhænger af mange forskellige delelementer i projektet. F.eks. sundhedsplejerskernes og Pladsanvisningens vejledning til forældrene, udformningen af tilbuddet i den enkelte institution (herunder medarbejdernes kompetencer) og institutionslederens muligheder for at gøre tilbuddet attraktivt.

Forvaltningen har derfor ikke grundlag for at give en faglig vurdering af, i hvilket omfang der vil opstå tomme sprogpladser. Som beregningsgrundlag er der i det følgende opereret med 3 mulige scenarier, hvor henholdsvis 10, 25 og 50 procent af sprogpladserne vil stå tomme. Det skal understreges, at der er tale om mulige scenarier, der udelukkende kan bruges til at illustrere konsekvenserne af de tomme pladser.

Da der er en betydelig usikkerhed om ordningen vil medføre tomme pladser, og da denne usikkerhed også vil være en væsentlig faktor for den enkelte institution, vil det være svært at tilpasse institutionens økonomiske rammer, hvis der eventuelt opstår tomme pladser. Desuden har høringssvarene i høj grad lagt vægt på, at det er væsentlig forudsætning for deres deltagelse i projektet, at de friholdes for at finansiere eventuelt tomme sprogpladser. Forvaltningen foreslår på den baggrund, at daginstitutionerne friholdes for at betale eventuelle tomme sprogpladser. Det udelukker ikke, at institutioner med tomme sprogpladser kan blive berørt af den årlige generelle kapacitetstilpasning, der indgår i afregningsmodellen for tomme pladser.

På grund af usikkerheden om omfanget af tomme sprogpladser anbefaler Familie- og Arbejdsmarkedsforvaltningen, at problemstillingen vurderes af den kommende Børne- og Ungeforvaltningen allerede i foråret 2006.

1.3.4 Løsningsmodeller i forbindelse med oprettelse af sprogpladser

For at finde en passende balance mellem de udfordringer indstillingen og høringssvarene peger på har Familie- og Arbejdsmarkedsforvaltningen beskrevet tre mulige løsningsmodeller:

Model A: Sprogpladserne bliver oprettet successivt i løbet af en periode på 3 år fra 2006

Model B: Sprogpladserne bliver oprettet i fuldt omfang 1. marts 2006

Model C: Sprogpladserne bliver oprettet successivt i løbet af en periode på 3 år fra det tidspunkt, hvor hele den nuværende venteliste er afviklet.

A. Sprogpladserne bliver oprettet successivt i løbet af en periode på 3 år fra 2006

Hvis model A vælges, vil det betyde, at en mindre del af sprogpladserne vil blive oprettet i 2006, og at samtlige sprogpladser vil være oprettet i 2008. Dette vil betyde, at fordelingen af minoritets- og majoritetsbørn vil starte i 2006 og rammerne for at fordelingen er opnået, vil være fuldt til stede i 2008.

Ved at oprette sprogpladserne løbende bliver konsekvenserne for børnene på den eksisterende venteliste mindre, dog uden helt at forsvinde. Risikoen for skæv aldersfordeling mellem minoritets- og majoritetsbørn reduceres betydel igt, og risikoen for tomme pladser bliver mindre, dog uden at forsvinde helt.

B. Sprogpladserne bliver oprettet i fuldt omfang 1. marts 2006

Hvis model B vælges betyder det, at sprogpladserne hurtigt vil blive oprettet, og fordelingen af minoritets- og majoritetsbørn vil komme hurtigt i gang.

Til gengæld vil model B betyde, at der vil være betydelige konsekvenser for børnene på de eksisterende ventelister, og der vil være stor risiko for skæv aldersfordeling mellem minoritets- og majoritetsbørn i institutionerne. Der ud over vil der være risiko for tomme pladser i institutionerne.

C. Sprogpladserne bliver oprettet successivt i løbet af en periode på 3 år fra det tidspunkt, hvor hele den nuværende venteliste er afviklet.

Hvis model C vælges, betyder det, at der ikke vil være nogen konsekvenser for børnene på den eksisterende venteliste. Risikoen for skæv aldersfordeling mellem minoritets- og majoritetsbørn reduceres betydeligt, og risikoen for tomme pladser bliver mindre, dog uden at forsvinde helt.

Model C vil betyde, at sprogpladserne vil blive oprettet på forskellige tidspunkter fra institution til institution. Nogle institutioner vil kunne begynde oprettelsen af pladser i starten af 2007, i andre institutioner vil der gå flere år. Dette vil betyde, at fordelingen af minoritets- og majoritetsbørn vil starte i 2007 og rammerne for fordeling vil være fuldt tilstede i 2012.

Årsagen til at det ikke foreslås, at samtlige pladser oprettes umiddelbart efter afviklingen af den nuværende venteliste er, at den løsning vil give problemer med skæv aldersfordeling mellem minoritets- og majoritetsbørn og større risiko for tomme pladser på lige fod med model B.

Familie- og Arbejdsmarkedsudvalget indstiller at udvalget tiltræder model A.

1.4 Sprogpladser i udflytterbørnehaver

En del høringssvar stiller spørgsmålstegn ved, om det er muligt at få besat de foreslåede sprogpladser i udflytterbørnehaverne, der erfaringsmæssigt er meget lidt efterspurgt af minoritetsbørn. Der synes ikke at være indikationer på, at bekymringen er unødig. Derfor foreslår forvaltningen, at der oprettes relativt set færre sprogpladser i udflytterbørnehaverne, og at antallet af pladser aftales med den enkelte institution. Af hensyn til det pædagogiske tilbud, bør der dog minimum være fem sprogpladser i en institution.

2. Antallet af sprogpladser

I forlængelse af Familie- og Arbejdsmarkedsudvalgets beslutning om at iværksætte udviklingsarbejdet 'Mangfoldighed i Københavns dagtilbud' vil der blive oprettet 1.227 sprogpladser i bydelene Indre og Ydre Nørrebro, Valby, Brønshøj-Husum, Bispebjerg og Sundby Nord. Pladserne fordeles på 479 vuggestuepladser og 748 børnehavepladser.

Antallet af tilgængelige sprogpladser i 2006 vil afhænge af, hvilken af ovennævnte løsningsmodeller man vælger:

Tabel 1: Forventet antal tilgængelige sprogpladser i 2006 (helårseffekt)

	vug	bhv
Model A	80	125
Model B	240	374
Model C	0	0

I model A og B er det forudsat, at hovedparten af sprogpladserne vil blive tilgængelige i forbindelse med sommerrykket

I model C er det forudsat, at det ud fra en gennemsnitsbetragtning vil forsinke oprettelsen af sprogpladser 6 måneder at afvente afviklingen af den nuværende venteliste. Der er tale om en gennemsnitsbetragtning og det er sandsynligt at model C vil medføre et mindre antal sprogpladser i de sidste måneder af 2006.

MILJØVURDERING

Sagstypen er ikke omfattet af Familie- og Arbejdsmarkedsforvaltningen positivliste over sager, der skal miljøvurderes.

ØKONOMI

Alle beløb er opgjort i 2005-niveau.

Som udgangspunkt vil en tom plads medføre, at forældrenes pasningsbehov skal dækkes i en anden institution. Det forudsættes, at forældre, der takker nej til en sprogplads, ikke vil vente længere på en plads i en anden daginstitution. Dermed vil kommunen få en merudgift til at dække merudgiften i denne anden institution, der svarer til pladspriserne, der i 2005 er 92.098 kr. for en vuggestueplads og 46.619 kr. for en børnehaveplads.

Hvis det forudsættes, at 10, 25 eller 50 procent af sprogpladserne står tomme, vil det medføre følgende merudgifter afhængigt af hvilken af de tre overgangsordninger, der indføres:

Tabel 2: Økonomiske scenarier for konsekvenserne af tomme sprogpladser i 2006, alle beløb i mill. kr.

Andel tomme pladser	10 pct.	25 pct.	50 pct.
Model A	1,3	3,3	6,6
Model B	4,0	9,9	19,8
Model C	0	0	0

Hvis der er mulighed for at flekse mellem sprogpladser og almindelige pladser, vil det begrænse antallet af tomme pladser ved ordningen.

Som det fremgår af tabel 2, er det en mulig konsekvens ved 10 procent tomme sprogpladser, at ordningen vil medføre en udgift på 1,3 mill. kr. (model A) eller 4,0 mill. kr. (model B). Det forventes, at udgiften til tomme pladser ved model C vil være marginal i 2006. I alle 3 modeller er der risiko for, at udgiften til tomme pladser øges i 2007 og 2008, såfremt situationen ikke ændrer sig, eksempelvis ved hjælp af en justering i antallet af sprogpladser.

Det foreslås derfor, at der løbende følges op på omfanget af tomme sprogpladser, og at der allerede i foråret 2006 foretages en vurdering af problemstillingen.

Under forudsætning af denne løsningsmodel vil der ikke være udgifter til tomme sprogpladser i 2007 og fremadrettet. Alternativt skal en eventuel udgift til tomme sprogpladser tages op i forbindelse med budgetdrøftelserne for 2007.

En eventuel udgift til tomme sprogpladser i 2006 foreslås dækket via en begrænsning af mulighederne for merindskrivning i de enkelte bydele. Det skal bemærkes, at en begrænsning af merindskrivningen kan medføre længere ventetider til de enkelte daginstitutioner.

ANDRE KONSEKVENSER

Ingen

HØRING

Ingen

BILAG

Ingen

Grethe Munk / Sven Bjerre

Til top