Principper for omlægning af integrationslovsindsatsen (Bilag)

8. Principper for omlægning af integrationslovsindsatsen (Bilag)

FAU 437/2003 J.nr. 437/2003

Familie- og Arbejdsmarkedsforvaltningen indstiller,

at Familie- og Arbejdsmarkedsudvalget tager orienteringen om implementering af ændringerne i integrations- og dansklovgivningen tages til efterretning.

at Familie- og Arbejdsmarkedsudvalget godkender, at der fastholdes en central modtagefunktion til nyindrejste udlændinge, som udarbejder kontrakt og er tovholder på introduktionsprogrammet i hele introduktionsperioden, samt en central henvisning til tilbud.

at Familie- og Arbejdsmarkedsudvalget godkender, at kontraktansvaret for alle nye introduktionsydelsesmodtagere samles i én central funktion, som følge af et betydeligt fald i antallet af introduktionsydelsesmodtagere.

at Familie- og Arbejdsmarkedsudvalget tager orienteringen om faldende integrationsindtægter, der i forhold til dispositionerne på budgetforslag 2004 medfører et udækket finansieringsbehov i 2005 på 65 mill. kr., tages til efterretning.

Folketinget vedtog 31. maj 2002 en række stramninger i familiesammenføringsreglerne i Udlændingeloven, der betyder en halvering af tilgangen af nyindrejste udlændinge til København Kommunen, samt en kraftig reduktion i antallet af introduktionsydelsesmodtagere. Dette betyder, at der i perioden frem til 2005 vil være fortsat færre udlændinge omfattet af kommunens 3-årige introduktionsprogram.

Den 20. maj 2003 vedtog folketinget Lov om danskuddannelse til voksne udlændinge og den 4. juni 2003 vedtog folketinget ændringer af Integrationsloven. Disse to love udgør anden og foreløbig sidste fase af udmøntningen af regeringens integrationspolitik. Begge love træder i kraft pr. 1. januar 2004, herunder også ændringer af den statslige finansiering af kommunernes integrationsindsats.

Ændringerne i udlændinge,- dansk- og integrationslovgivningen medfører så væsentligt ændrede vilkår for kommunens integrationsindsats, at det er nødvendigt at genoverveje organiseringen af integrationsindsatsen i Københavns Kommune.

Derfor har en embedsmandsgruppe analyseret konsekvenserne af lovændringerne og opstillet en række principper for implementering af den ændrede lovgivning, samt organisering af integrationsindsatsen.

I forhold til organisationsdelen anbefaler arbejdsgruppen at

• der fastholdes en central modtagefunktion til nyindrejste udlændinge, som udarbejder kontrakt og er tovholder på introduktionsprogrammet i hele introduktionsperioden, samt foretager en central henvisning til tilbud.

• kontraktansvaret for alle nye introduktionsydelsesmodtagere samles i én central funktion, som følge af et betydeligt fald i antallet af introduktionsydelsesmodtagere.

Arbejdsgruppens øvrige forslag påvirker ikke organisationen, men sikrer en hensigtsmæssig implementering af lovgivningen mellem Familie- og Arbejdsmarkedsforvaltningen og Uddannelses- og Ungdomsforvaltningen. Arbejdsgruppens konklusioner og forslag til principper er fremstillet i vedlagte rapport.

orienteringen om faldende integrationsindtægter, der i forhold til dispositionerne på budgetforslag 2004 et udækket finansieringsbehov i 2005 på 65 mill. kr., tages til efterretning.

Et kraftigt faldende antal integrationslovsudlændinge, samt omlægningen af den statslige finansiering af kommunernes integrationsindsats, medfører i forhold til dispositionerne på budgetforslag 2004 et udækket finansieringsbehov i 2005 på 65 mill. kr.

Faldet i integrationsindtægter modsvares kun i meget begrænset omfang af et automatisk fald i udgifterne, da der ikke er en direkte sammenhæng mellem indtægter og aktiviteter. Der kan umiddelbart alene forventes et mindre udgiftsbehov til modtagelse af nyankomne udlændinge, opfølgning på introduktionsprogrammet, introduktionsydelse, administration på lokalcentre og UCI, brobygningsmidler til Kultur- og fritidsforvaltningen, puljen til særlig danskundervisning, samt puljen til særlige målgrupper. Disse udgifter udgør kun ca. 25 pct. af integrationsindtægterne i budgetforslag 2004.

En del af integrationsindtægterne er anvendt på andre bevillingsområder som følge af, at integrationsopgaverne også vedrører indsatsen for de udsatte grupper, herunder psykisk syge, handicappede og børnefamilier med særlige behov. En væsentlig del af integrationsindtægterne er derfor udmøntet på disse bevillingsområder med henblik på at sikre indsatsen på områderne.

Som følge af stramninger i udlændingelovgivningen vedtaget den 31. maj 2002 er den løbende tilgang af udlændinge omfattet af Integrationsloven til Københavns Kommune halveret siden sommeren 2002. Det betyder, at den samlede gruppe af Integrationslovsudlændinge forventes halveret i løbet af en treårig periode, hvilket markant får indflydelse på kommunens integrationsindtægter, samt dimensioneringen af det tilbudte 3-årige introduktionsprogram.

Samtidig er der den 4. juni 2003 vedtaget ændringer af Integrationsloven og den 20. maj 2003 en ny Lov om danskuddannelse for voksne udlændinge. Begge med virkning pr. 1. januar 2004. Bl.a. er vedtaget ændringer i den statslige finansiering af kommunernes integrationsindsats, samt ændringer i den mulige tilbudsvifte.

Reduktionen i kommunens integrationsindtægter skyldes alt overvejende den kraftige reduktion i antallet af udlændinge (ændring af Udlændingeloven), mens omlægningen af den statslige finansiering kun i mindre grad har betydning (ændring af Integrationsloven).

Der er således væsentligt ændrede vilkår, der peger på et behov for omlægning af Københavns Kommunes integrationsindsats fra den 1. januar 2004.

En embedsmandsgruppe med repræsentanter fra sprogcentre, beskæftigelsescentre, Modtageenheden, Uddannelses- og Ungdomsforvaltningen og Familie- og Arbejdsmarkedsforvaltningen har analyseret konsekvenserne af lovændringerne for Københavns Kommune, samt opstillet en række principper for en omlægning af integrationsindsatsen.

Arbejdsgruppens analyser og konklusioner, samt forslagene til principper for omlægningen, er fremstillet i vedlagte rapport.

Arbejdsgruppens analyser er foretaget pba. af fremsatte forslag til ændring af de to lovgivninger, som det også fremgår af rapporten. Begge lovforslag er som nævnt ovenfor vedtaget i folketinget umiddelbart før sommerferien 2003 uden ændringer, der påvirker arbejdsgruppens analyser.

Med ændringerne i Integrationsloven åbnes der op for, at flere grupper omfattet af Integrationsloven kan tilbydes et beskæftigelsestilbud. Som led i "Flere i arbejde"-reformen ændres alle aktiveringsbestemmelserne i Integrationsloven. Ifølge integrationslovsforslaget vil der, ligesom for den øvrige beskæftigelsesindsats, fremover kun være 3 redskaber til aktivering:

1. Vejledning og opkvalificering.
2. Virksomhedspraktik.
3. Løntilskud.

En anden væsentlig ændring i Integrationsloven er, at selvforsørgende udlændinge kan tilbydes 9 måneders deltagelse i virksomhedsrettet aktivering, som virksomhedspraktik eller med løntilskud.

På danskundervisningsområdet er vedtaget en helt ny Lov om danskuddannelse, som giver kommunerne langt friere rammer til at organisere og tilrettelægge danskundervisningen, samt vælge hvilke aktører der skal udbyde danskundervisning.

Der gives fortsat et tre-sporet tilbud om danskundervisning, men sådan at de tre spor erstattes af tre danskuddannelser. Den nuværende trin- og niveauopdeling erstattes af en opdeling i seks moduler. Alle tre danskuddannelser foreslås afsluttet med en centralt stillet prøve, som afspejler et passende ambitionsniveau i forhold til udlændingenes skole- og uddannelsesmæssige forudsætninger og dansksproglige mål.

De tre uddannelser indledes alle med intensiv undervisning i dansk samt orientering om kultur- og samfundsforhold i Danmark af normalt op til seks måneders varighed. Er udlændingen i beskæftigelse, tilpasses undervisningen også i introfasen den pågældendes beskæftigelsessituation. Den resterende del af uddannelserne har desuden den almene integration i fokus. Indlæringen af sproget efter uddannelsens to første moduler forudsættes som hovedregel gennemført som deltidsuddannelse og baseres således på størst mulig synergi effekt i samspillet med aktivering/beskæftigelse og eventuel faglig uddannelse og opkvalificering. Generelt vil den arbejdsmarkedsrelevante del af uddannelsernes indhold blive styrket i forhold til i dag, ligesom hjælp til jobsøgning m.v. i højere grad end i dag kan indgå i integrationsindsatsen.

I årene siden Integrationslovens ikrafttræden 1. januar 1999 har Københavns Kommune modtaget omkring 1.200 udlændinge om året. Udlændingene er omfattet af lovens introduktionsprogram i 3 år, hvilket betyder, de første udlændinge omfattet af loven i 2002 har forladt introduktionsperioden. Samtidig foretog Folketinget en række stramninger i Udlændingelovens regler om familiesammenføring, som for Københavns Kommunes vedkommende forventes at betyde en halvering i tilgangen af udlændinge omfattet af Integrationsloven. Den store gennemslagskraft i København skyldes, at København er 0-kvote kommune og således ikke modtager flygtninge, men alene familiesammenførte.

Disse forhold resulterede i, at det samlede antal udlændinge omfattet af introduktionsprogrammet for første gang siden lovens ikrafttræden faldt i 2. halvdel af 2002. Antallet toppede i maj/juni 2002 med 3.600 personer omfattet af introduktionsprogrammet. I januar 2003 var 3.100 udlændinge omfattet.

I 2003 og fremefter forventes årligt at ankomme 600 nye udlændinge omfattet af Integrationsloven til Københavns Kommune. Samtidig forventes omkring 1.200 årligt at forlade introduktionsprogrammet.

Med disse forudsætninger forventes antallet af integrationslovsudlændinge at falde frem til 2006, hvor gruppen forventes at stabilisere sig omkring 1.500 udlændinge omfattet af introduktionsprogrammet.

Stramningerne i reglerne for familiesammenføring indebærer bl.a., at der stilles et yderst skærpet forsørgelseskrav. Det betyder, at der stort set ikke forventes nye introduktionsydelsesmodtagere til kommunen i de kommende år, med en stigende selvforsørgelsesgrad til følge. I 1. halvår 2003 lå selvforsørgelsesgraden på ca. 70 pct. Frem til 2006 forventes denne at stige til 90 pct., svarende til kun 150 ydelsesmodtagere.

Med virkning fra 2004 nedsættes grundtilskuddet pr. person pr. måned med 300 kr. Reduktionen anvendes til at finansiere det nye fuldtidstilbud til selvforsørgende.

I forhold til reduktionen i grundtilskudsindtægterne forstærker det nedsatte grundtilskud alene effekten af det faldende udlændinge. Reduktionen i grundtilskudsindtægterne skyldes alt overvejende den kraftige reduktion i antallet af integrationslovsudlændinge.

Samtidig sker der en omlægning af overgangstilskuddet, der i dag ydes i det 4. til 6. år for udlændinge der er udløbet af den treårige introduktionsperiode. Overgangstilskuddet erstattes i stedet af et resultattilskud, der gives for udlændinge der har bestået en danskprøve og/eller haft eller påbegyndt ordinær beskæftigelse i 6 sammenhængende måneder indenfor 3-årsperioden. For hver udlænding kan kommunen således hjemtage 0, 1 eller 2 resultattilskud.

I 2004 indføres en overgangsordning, hvor alle udlændinge i det 4. til 6. år udløser et fast tilskud. Resultattilskuddet indføres for alle i 2005.

Det er vanskeligt at vurdere, hvor mange udlændinge der vil udløse resultattilskud. PLS-RAMBØLL gennemførte i foråret 2002 en evaluering af introduktionsprogrammet i Københavns Kommune. Resultaterne er samlet i rapporten "Fra Kabul til Københavns" fra maj 2002. I rapporten konkluderes det, at 38 pct. af integrationslovsudlændingene har beskæftigelse i mindst 6 mdr. indenfor 3 års perioden.

I analyser foretaget af Familie- og Arbejdsmarkedsforvaltningen vurderes det, at blot 15 pct. af de udlændinge, der udløber af introduktionsprogrammet, har bestået en danskprøve. Det kan dog forventes, at dette tal bliver højere i det nye introduktionsprogram, når der indføres en række nye incitamenter for både udlænding, kommune og danskudbyder til at gennemføre danskuddannelsen med bestået prøve. Herudover indføres der en prøve på et lavere niveau end de nuværende, som afslutning på danskuddannelse 1.

Det er imidlertid arbejdsgruppens konklusion, at der uanset størrelsen af resultattilskuddet fra 2003 til 2006 vil ske en reduktion i integrationsindtægterne på mellem og 134,4 mill. kr. og 121,9 mill. kr., svarende til langt over en halvering, jf. nedenstående om økonomiske konsekvenser.

Nedgangen i integrationsindtægter fra 2003 til 2004 er indarbejdet i budgetforslag 2004. I forhold til budget 2005 betyder prognosen derimod, at der uanse t størrelsen af resultattilskuddet vil være et udækket finansieringsbehov.

Med ændringerne i udlændinge-, dansk- og integrationslovgivningen sker en række væsentlige ændringer, som gør, at den fremtidige ansvarsfordeling skal overvejes. Der tænkes her især på halveringen af den samlede gruppe, den kraftige reduktion i antallet af ydelsesmodtagere, en øget kompleksitet i den mulige tilbudsvifte, øgede krav til registrering af og opfølgning på den enkeltes introduktionsforløb, samt udvidelse af den mulige aktørkreds ift. introduktionsprogrammets tilrettelæggelse.

I forbindelse med overvejelserne om en ændret ansvarsfordeling i introduktionsprogrammet er det nødvendigt at være opmærksom på, hvilke opgaver der indebærer myndighedsudøvelse og som sådan ikke uden særlig lovhjemmel kan overlades til ikke-kommunale aktører, samt hvilke opgaver, der kan karakteriseres som driftsopgaver, og som sådan umiddelbart kan varetages af ikke-kommunale aktører.

Arbejdsgruppen anbefaler på denne baggrund, at der fortsat skal være en central modtagefunktion, der udarbejder kontrakten og fastholder en tovholderfunktion på kontrakten i hele introduktionsperioden. Der skal ligeledes fastholdes en central henvisning til tilbuddene i den enkeltes introduktionsprogram.

Som konsekvens af de forventede få ydelsesmodtagere foreslår arbejdsgruppen som noget nyt, at der skal være en central kontraktholder overfor alle nye ydelsesmodtagere uanset aktiveringsparathed.

Udover de organisatoriske principper fremsætter arbejdsgruppen en række principper, der tilsikrer og understøtter implementeringen af den nye lovgivning.

Principperne sikrer,

• indfrielse af lovpligtige krav til kommunen vedr. kontraktudarbejdelse, opfølgning, introduktionsprogram m.v.
• anvendelse af mulighederne i integrationslovens reviderede tilbudsvifte
• styrket samarbejde mellem kontrakttovholder og programudbyder
• systematisk indsats mhp. opnåelse af resultattilskud
• øget beskæftigelsesretning af integrationslovsindsatsen for både ydelsesmodtagere og selvforsørgende
• udnyttelse af udlændingenes medbragte kompetencer via effektiv kompetenceafklaring.

Indstillingen har ikke miljømæssige konsekvenser.

I tabel 1 vises forventningen til udviklingen i de samlede integrationsindtægter fra 2002 til 2007. I tabellen er medtaget tre forskellige scenarier for hjemtagelsen af resultattilskuddet. Det første scenarie svarer til de nuværende erfaringer, hvor 15 pct. består en danskprøve og 38 pct. opnår beskæftigelse. Dette scenarie må betegnes som et minimumsscenarie. Det andet scenarie forudsætter at der kan hjemtages beskæftigelses- og danskprøvetilskud på 50 pct. af gruppen. Dette scenarie er realistisk under de givne forudsætninger med færre ydelsesmodtagere, styrkede incitamentsstrukturer, ændret danskuddannelse og en generelt øget beskæftigelsesfokusering i hele introduktionsprogrammet. Det tredje scenarie er et maksimumscenarie, hvor der hjemtages beskæftigelses- og danskprøvetilskud på 75 pct. af gruppen.

Tabel 1. Prognose for integrationsindtægter i Københavns Kommune 2002-2007 i mill. kr. (2003-prisniveau)

Fra 2003 til 2006 er der således tale om en reduktion i integrationsindtægterne på mellem og 134,4 mill. kr. og 121,9 mill. kr., svarende til langt over en halvering. Det skal bemærkes, at det ikke alene er resultattilskuddets størrelse, der er den betydende faktor for reduktionen i grundtilskudsindtægterne.

Nedgangen i integrationsindtægterne fra 2003 til 2004 er indarbejdet i budgetforslag 2004. I 2004 er der endvidere 16 mill. kr., hvis anvendelse ikke er udmøntet i budgetforslag 2004. De 16 mill. skyldes en mindre rammereduktion fra Økonomiforvaltningen, som følge af forventet færre introduktionsydelsesmodtagere i 2004.

Note 1: Heraf er 5,2 mill. kr. forventede indtægter fra efterregulering vedr. tidligere år.

Som det fremgår af tabellen er der som nævnt 16 mill. kr. i 2004, der ikke er udmøntet i budgetforslaget. Men allerede i 2005 er der et udækket finansieringsbehov på 65,0 mill. kr.

UCI har efter Integrationslovens ikrafttræden gennemgået en omstilling til at varetage introduktionsprogrammet for introduktionsydelsesmodtagere. Faldet i antallet af introduktionsydelsesmodtagere medfører, et mindre kapacitetsbehov på UCI til introduktionsydelsesmodtagere.

En væsentlig del af aktiviteterne på UCI har været finansieret via indtægter fra programtilskuddet fra staten til aktivering af introduktionsydelsesmodtagere. Indtægterne på UCI reduceres allerede i 2004 med 12 mill. kr. og i 2005 med yderligere 8 mill. kr.

Implementering af nedenstående principper, samt gennemførsel af yderligere analyser kan kræve yderligere finansiering. Finansieringen forventes at kunne findes inden for budgettet via puljen til særlige målgrupper, puljen til ekstra danskundervisning, samt ved evt. tilpasninger af Modtageenheden.

• Bestiller-udfører-aftalen mellem Uddannelses- og Ungdomsudvalget og Familie- og Arbejdsmarkedsudvalget om sidstnævntes køb af danskundervisning revideres i henhold til de nye krav om modulbetaling, når de endelige rammer og vejledende takster foreligger fra ministeriet. Familie- og Arbejdsmarkedsforvaltningen tilstræber, at danskundervisningen også fremover som udgangspunkt kan finansieres fuldt af programtilskuddet fra staten. Uddannelses- og Ungdomsforvaltningen har dog gjort opmærksom på, at dette kan vise sig ikke at være muligt.

• For at understøtte en effektiv kompetenceafklaring foreslår arbejdsgruppen, at kommunen skal bidrage til at sikre en hurtig certificeret oversættelse af eksamenspapirer. Implementering af anbefalingen kræver finansiering af de kommunale udgifter til tolkning/oversættelse.

• Arbejdsgruppen anbefaler, at afklaring af realkompetencer skal bero på de eksisterende muligheder i f.eks. AMU og GVU. Finansieringen heraf skal undersøges nærmere. Udover selve kompetenceafklaringen kan der forventes udgifter til tolkebistand ifb. hermed.

• Det skal overvejes, om sprogcentrene også kan anvendes ifb. med yderligere kompetenceafklaring. Bl.a. kan indtænkes en udvidet sprogvurdering, som i dag efterspørges af bl.a. virksomheder. Anvendelse af en udvidet sprogvurdering kræver yderligere finansiering.

• Den øgede kompleksitet i introduktionsprogrammet, mulighederne for flere aktører, samt registreringskravene ifb. med hjemtagelse af program- og resultattilskud nødvendiggør en bedre IT-understøttelse. Behovet skal analyseres nærmere, men forventes at medføre udgifter.

Ingen.

Ingen.