Besvarelse til revisionsundersøgelse af styringen af hjemløseområdet (Bilag)

Familie- og Arbejdsmarkedsudvalget

DAGSORDEN

for ordinært møde onsdag den 11. maj 2005

8. Besvarelse til revisionsundersøgelse af styringen af hjemløseområdet (Bilag)

FAU 219/2005 J.nr. 219/2005

INDSTILLING

Familie- og Arbejdsmarkedsforvaltningen indstiller

at Familie- og Arbejdsmarkedsudvalget beslutter at sende denne indstilling som svar til Revisionsdirektoratets undersøgelse af styringen af hjemløseområdet.

RESUME

Revisionsdirektoratet har gennemført en undersøgelse af styringen af hjemløseområdet i Københavns Kommune. Undersøgelsens fokus har været på de opstillede visioner, mål-sætninger, mål og resultatkrav, disses sammenhæng med budgetlægningen samt målop-fyldelsen og evalueringen på området.

I protokollatets resumé omtales Revisionsdirektoratets sammenfattende vurderinger og henstillinger.

1. Revisionsdirektoratet henstiller, at Familie- og Arbejdsmarkedsforvaltningen redegør for definitionen af hjemløse og registreringen af antallet heraf.

Familie- og Arbejdsmarkedsforvaltningen er ikke enig med Revisionsdirektoratet i, at hjemløsebegrebet bør udvides, og gør i besvarelsen nærmere rede for det hensigtsmæssige i at fastholde den nu anvendte definition.

2. Revisionsdirektoratet vurderer, at de gældende målsætninger for hjemløseområdet formuleret i socialplan 1997-2000 ikke i et tilstrækkeligt omfang kan bruges som udgangspunkt for aktivitets- og ressourcestyringen på hjemløseområdet. Direktoratet opfordrer derfor til, at der opstilles et mere opdateret og fyldestgørende målhieraki til brug for styringen på området.

Familie- og Arbejdsmarkedsforvaltningen er enig i, at der har manglet en a jourføring af målsætninger og mål i socialplan 1997-2000. Det skal dog tilføjes, at den med succes gennemførte omstillingsplan 1999-2003 som nævnt i protokollatet har været et væsentligt grundlag for beslutningerne på hjemløseområdet.

Familie- og Arbejdsmarkedsforvaltningen vil i forlængelse af implementeringen af boligplanen, der bl.a. fastlægger de overordnede mål for hjemløseområdet, og som forventes politisk behandlet i indeværende år, få fastlagt de overordnede mål for hjem-løseområdet .

3. Revisionsdirektoratet finder, at budgetprocessen overordnet set er baseret på et sagligt grundlag. Budgetlægningen bygger dog på marginalbudgettering. Direktoratet finder, at der ved budgetlægningen bør ske en yderligere præcisering og kategorisering af indhold, omfang og mål med institutionernes aktiviteter.

Forvaltningen kan oplyse, at området i forbindelse med den ny budgetmodel er ind-placeret af Økonomiforvaltningen i det rammebelagte område, og Familie- og Arbejds-markedsforvaltningen vil i løbet af 2005 foretage de styringsmæssige ændringer, som ligger i den nye budgetmodel, herunder øget fokus på aktiviteter og gennemsnitspriser.

4. Revisionsdirektoratet mener sammenfattende, at i forbindelse med en styrkelse af økonomistyringens fase 1 om mål og resultater bør forvaltningen overveje, hvordan der kan etableres en operationel afrapportering med henblik på vurdering af målopfyldelsen.

Forvaltningen deler Revisionsdirektoratets vurdering og er opmærksom herpå i forbin-delse med det arbejde, der i øjeblikket pågår med udarbejdelse af boligplan samt med udvikling af en ny model for udviklingsplaner for institutionerne, og i relation hertil konkretisering af fokusområder for de kommende udviklingsplaner.

5. Revisionsdirektoratet finder det tilfredsstillende, at pladskapaciteten på institutioner-ne udnyttes som tilsigtet af forvaltningen. Direktoratet henstiller, at visitationsprocedu-ren og de tilknyttede registreringssystemer bedre anvendes til at vurdere målopfyldelses-graden.

Familie- og Arbejdsmarkedsforvaltningen er enig heri og kan oplyse, at forvaltningen i februar 2005 har etableret et registreringssystem og har tilrettelagt en procedure og en opgavefordeling, der gør det muligt at følge op på målet om, at personer, der har ophold i en hjemløseboform gives tilbud om udarbejdelse af en individuel social handleplan , således at der kan foreligge en plan inden 3 måneder efter indskrivningen.

6. Revisionsdirektoratet anmoder Familie- og Arbejdsmarkedsforvaltningen om at foretage en analyse af de takster, der vedrører betaling for kost og logi for ophold på institutionerne. Formålet er at vurdere, om de nuværende takster fortsat opfylder den formulerede hensigt.

Familie- og Arbejdsmarkedsforvaltningen tager Revisionsdirektoratets anmodning til efterretning, og kan samtidig oplyse, at forvaltningen i forbindelse med budgetforslaget for 2006 har iværksat en analyse af brugernes opholdsbetaling og betaling for forplejning.

SAGSBESKRIVELSE

Revisionsdirektoratet har gennemført en undersøgelse af styringen af hjemløseområdet i Københavns Kommune. Undersøgelsens fokus har været på de opstillede visioner, målsætninger, mål og resultatkrav, disses sammenhæng med budgetlægningen samt målopfyldelsen og evalueringen på området.

Vedr. afsnit IV Karakteristik af hjemløseområdet

Revisionsdirektoratets karakteristik af hjemløseområdet indeholder blandt andet en omtale af den i perioden 1999-2003 gennemførte omstillingsplan, herunder evalueringen fra konsulentfirmaet Right Kjaer og Kjerulf, som blev fremlagt på Familie- og Arbejdsmar-kedsudvalgets møde den 8. september 2004. Revisionsdirektoratet nævner, at hovedtræk-kene i den samlede konklusion var, at implementeringen af omstillingsplanen var gået godt. Selv om den samlede kapacitet var reduceret, og problemerne, som skaber hjemløs-hed, stort set var uændrede, var presset på tilbageværende boformer ikke øget. Der var derimod tegn på, at omstillingsplanens øgede orientering mod målgrupper og udslusnings-indsats havde båret frugt.

Revisionsdirektoratet bemærker, at kommunens opgør antallet af hjemløse som antal personer, der i løbet af et kalenderår har været indskrevet på en § 94-boform. De der flytter i egen bolig eller i et bofællesskab fx efter servicelovens § 91, medregnes ikke i opgørelsen af akut hjemløse.

Revisionsdirektoratet henstiller på den baggrund, at Familie- og Arbejdsmarkedsforvalt-ningen redegør for definitionen af hjemløse og registreringen af antallet heraf.

Forvaltningens bemærkning

Familie- og Arbejdsmarkedsforvaltningen noterer sig, at Revisionsdirektoratet finder forvaltningens hjemløsebegreb for snævert. Det begrundes ikke nærmere, hvorfor begrebet er for snævert eller i hvilken retning Revisionsdirektoratet mener, begrebet bør udvides: Om begrebet også skal omfatte f.eks. husvilde eller de mennesker, der er omfattet af forebyggende eller efterværnsaktiviteter, eller om man tænker sig en definition som i Malmø Kommune, hvor man bl.a. henregner indsatte i fængsler og visse institutionsbeboere som hjemløse.

Familie- og Arbejdsmarkedsforvaltningen tilstræber ved opgørelsen af antallet af hjemløse at anvende en entydig, statistisk enhed = personer indskrevet i § 94-boformer. Dette valg er truffet for at undgå den usikkerhed, der opstår, når hjemløsebegrebet fortolkes forskelligt af forskellige mennesker og myndigheder.

Der eksisterer i dag ikke i lovgivningen nogen entydig definition af begrebet hjemløse. Begrebet er ikke længere anvendt direkte i loven. Det er efter loven endog sådan, at end ikke tilstedeværelsen af et boligproblem, f.eks. husvilde efter servicelovens § 66 i lovens forstand henregnes til hjemløsebegrebet.

Den tidligere bistandslovs § 105 indeholdt de amtskommunale forpligtelser overfor "personer, der er hjemløse eller ikke kan tilvende sig det almindelige samfundsliv". De amtskommunale forpligtelser overfor denne målgruppe er videreført i servicelovens § 94, der omtaler målgruppen som "personer med særlige sociale problemer, som ikke har eller ikke kan opholde sig i egen bolig, og som har behov for botilbud og for tilbud om aktive-rende støtte, omsorg og efterfølgende hjælp." Bestemmelsen er i dag som tidligere den centrale bestemmelse i forhold til den persongruppe, der betegnes hjemløse.

Bestemmelsen rummer følgende elementer:

· boproblemer

· særlige sociale problemer

· behov for botilbud

· behov for tilbud om aktiverende støtte, omsorg og efterfølgende hjælp

Det er Familie- og Arbejdsmarkedsforvaltningens opfattelse, at § 94-tilbuddet er den centrale handlemulighed overfor kærnegruppen af hjemløse. Hertil skal dog lægges de såkaldt gadehjemløse. Disse to grupperinger giver et godt indseende i omfanget og karakteren af hjemløseproblemet. Ved udskrivning fra en § 94 boform vil der normalt være påbegyndt en løsning af de problemer, der førte til hjemløsheden, dvs. at problemerne har ændret sig, og tilbuddene får derfor en anden karakter, når en § 94-beboer flytter videre til et § 91-bofællesskab eller i egen lejlighed. Ofte vil der i længere tid efter udslusning fra en § 94 boform være brug for støtte eller behandling, men borgerens situation vil normalt være væsentlig mere afklaret end ved indskrivningen i en § 94-boform. Kriteriet for hvornår man er hjemløs, fokuserer således ikke på boligdelen, men på borgerens situation sammenholdt med behovet for hjælpeforanstaltninger. Hvis der anvendes en anden definition for hjemløshed end udskrivningen fra § 94 boformen, vil der blot opstå nye afgrænsningsproblemer i forhold til, hvad man kunne kalde normalborgeren, hvilket vil fordre en fornyet ko nkret vurdering af en række af borgerens individuelle problemer - en opgave, der ville kræve betydelige ekspertise og ressourcer - og med begrænsede muligheder for operative svar.

Ved derimod at bibeholde lovgivningens målgruppeopdelinger, bliver det muligt at fastholde et mere nuanceret billede af de problemstillinger, der karakteriserer indsatsen overfor svage grupper.

Det kan tilføjes, at inddragelse af beboere i § 91-boformer i hjemløsebegrebet ikke er i overensstemmelse målgruppeafgrænsningen i socialministeriets vejledning nr. 45 af 10.03.1998, kap. 13.

Såfremt Revisionsdirektoratets ønske om en udvidelse af hjemløsebegrebet tager sigte på at inddrage f.eks. beboere i § 91-boformer eller personer, som udflytter fra et herberg til egen lejlighed gennem den sociale boliganvisning, deler Familie- og Arbejdsmarkeds-forvaltningens således ikke dette synspunkt.

Vedr. afsnit VI. Forvaltningens økonomistyring af hjemløseområdet

Fastsættelse af vision, målsætninger, mål og resultatkrav.

Revisionsdirektoratet nævner sammenfattende at der på hjemløseområdet ikke er givet tilstrækkelig opmærksomhed til formulering af målsætninger, mål og resultatkrav. Dette afspejles ved, at der i perioden fra 2000 og til i dag ikke er sket en revideret formulering af de mål, der blev formuleret i socialplan 1997-2000.

Direktoratet vurderer desuden, at de beskrevne målsætninger ikke i et tilstrækkeligt omfang kan bruges som udgangspunkt for aktivitets- og ressourcestyringen på hjemløseområdet

Direktoratet konstaterer, at en boligplan 2005-2008 indeholdende mål for hjemløse-området er under udarbejdelse, og Direktoratet forudsætter derfor, at forvaltningen i fremtiden opstiller et mere opdateret og fyldestgørende målhierarki til brug for styringen af området.

Forvaltningens bemærkninger

Familie- og Arbejdsmarkedsforvaltningen vil i forlængelse af den politiske behandling af boligplanen, få fastlagt målsætninger og mål for hjemløseområdet, herunder implemen-teringen af en ny styringsstrategi for hjemløseområdet og de dertil knyttede udviklingsplaner.

Budgetprocessen

Revisionsdirektoratet finder, at budgetprocessen overordnet set er baseret på et sagligt grundlag. Budgetlægningen bygger dog på marginalbudgettering. Direktoratet finder, at der ved budgetlægningen bør ske en yderligere præcisering og kategorisering af indhold, omfang og mål med institutionernes aktiviteter. Forvaltningen har i denne forbindelse oplyst at ville udvikle og opstille modeller, der er baseret på objektive kriterier til fordeling af institutionernes budgetrammer. Revisionsdirektoratet forudsætter i den forbindelse, at der deri indgår enhedsomkostninger, fx den årlige udgift til én hjemløs, som sættes i forhold til antallet af hjemløse samt serviceniveau. Dette kunne bl.a. ske via det ydelseskatalog, som indgår i den nye budgetmodel for kommunen.

Forvaltningens bemærkninger

Familie- og Arbejdsmarkedsforvaltningen er principielt enig i Revisionsdirektoratets vurdering, og har til hensigt at opstille budgetmodeller for området.

Samtidig må der dog tages forbehold for, at der kan udarbejdes detaljerede ydelseskataloger for aktiviteterne i de enkelte institutioner.

Selv om institutionerne i et vist omfang kan inddeles efter målgrupper, er det vurderingen, at der også indenfor den enkelte målgruppe kan være store variationer i behovene, hvorfor det kan være svært at fastsætte en række standardydelser. Eksempelvis indenfor kvindekrisecentrene. Københavns kommune har indrettet sine institutioner således, at de dels varetager traditionelle herbergsfunktioner i forhold til hjemløse kvinder/familier med børn og dels modtager voldsramte kvinder. Kvindekrisecentrene er normeret med et givet antal pladser, hvoraf der ikke på forhånd er øremærket et bestemt antal pladser til hver af de to forskellige funktioner, der som udgangspunkt ikke kræver samme personalemæssige indsats. Øremærkning af pladserne og tilsvarende budgetmæssig differentiering kan føre til dårlig pladsudnyttelse/flaskehalse.

Området er i forbindelse med den ny budgetmodel indplaceret af Økonomiforvaltningen i det rammebelagte område, og Familie- og Arbejdsmarkedsforvaltningen vil i løbet af 2005 foretage de styringsmæssige ændringer, som ligger i den nye budgetmodel, herunder øget fokus på aktiviteter og gennemsnitspriser.

Afslutningsvis under dette punkt skal forvaltningen i relation til tabel 4 på side 26 korrigere oplysningen om, at specialinstitutionen Forchhammersvej har en normering på 15 døgnpladser. Normeringen er på 22 døgnpladser, og den beregnede pladspris er derfor 631.260 kr. Pladsprisen på denne institution fremstår derfor fortsat som dyrest. Forvaltningen var beklageligvis ikke opmærksom på fejlen i forbindelse med den faktuelle høring.

Målopfyldelse og evaluering

Revisionsdirektoratet mener sammenfattende, at der i forbindelse med den mere traditionelle økonomistyring af hjemløseområdet skal arbejdes videre med økonomistyringens fase 1 om mål og resultater, og at forvaltningen bør overveje, hvordan der kan etableres en operationel afrapportering med henblik på vurdering af målopfyldelsen,

Revisionsdirektoratet ser i overensstemmelse med forvaltningens Håndbog for økonomi en god evalueringskultur i forbindelse med institutionernes virksomhedsplaner og konstaterer, at det er et område, forvaltningen har fokus på at videreudvikle.

Forvaltningens bemærkninger

Familie- og Arbejdsmarkedsforvaltningen deler Revisionsdirektoratets vurdering. Det er vigtigt, at de mål, som opstilles, er operationelle, og at der i forbindelse med målfastsæt-telsen tages stilling til, om måleredskaber og -systemer er til stede eller først skal udvikles Familie- og Arbejdsmarkedsforvaltningens er opmærksom herpå i forbindelse med det arbejde, der i øjeblikket pågår med udarbejdelse af boligplan samt med udvikling af en ny model for udviklingsplaner for institutionerne, og i relation hertil konkretisering af fokusområder for de kommende udviklingsplaner.

Vedr. VII. Tværgående områder af relevans for økonomistyringen

Visitation og pladsstyring

Revisionsdirektoratet finder det tilfredsstillende, at pladskapaciteten på institutionerne udnyttes som tilsigtet af forvaltningen.

Direktoratet henstiller, at visitationsproceduren og de tilknyttede registreringssystemer bedre anvendes til at vurdere målopfyldelsesgraden. Behovet herfor understøttes også af, at visse mål ikke følges op, fx at der skal foreligge en individuel, skriftlig handleplan senest 3 måneder efter indskrivning i et midlertidigt botilbud.

Forvaltningens bemærkninger

Familie- og Arbejdsmarkedsforvaltningen deler dette synspunkt. I den forbindelse kan det oplyses, at Familie- og Arbejdsmarkedsforvaltningen i februar 2005 har etableret et registreringssystem og har tilrettelagt en procedure og en opgavefordeling, der gør det muligt at følge op på målet om, at personer, der har ophold i en hjemløseboform gives tilbud om udarbejdelse af en individuel social handleplan , således at der kan foreligge en plan inden 3 måneder efter indskrivningen.

Vederlag/indtægter

Revisionsdirektoratet har gennemgået hjemløseinstitutionernes indtægter i form af beboernes betaling for kost og logi. Taksterne, der årligt fastsættes i budgettets takstbilag, er oprindeligt fastsat på grundlag af oplysninger indhentet i 1994 i andre amter, og er herefter årligt prisreguleret. Takstniveauet er i øvrigt fastsat med henblik på, at det ikke skal være for attraktivt at benytte institutionerne på permanent basis.

Revisionsdirektoratet anmoder Familie- og Arbejdsmarkedsforvaltningen om at foretage en analyse af de takster, der vedrører betaling for kost og logi for ophold på institutionerne. Formålet er at vurdere, om de nuværende takster fortsat opfylder den formulerede hensigt.

Forvaltningens bemærkninger

VIII. Malmø Stads styring af hjemløseområdet (sammenligning)

Revisionsdirektoratet omtaler kortfattet en sammenligning mellem styringen af hjemløseområdet i Malmø Stad og Københavns Kommune.

Revisionsdirektoratet nævner, at der med hensyn til antallet af hjemløse er en række metodiske forskelle, såsom definitioner og opgørelsesmetoder, som gør sammenligningen vanskelig at konkludere på. Også en sammenligning af økonomiske nøgletal er efter Direktoratets opfattelse behæftet med stor usikkerhed.

Forvaltningens bemærkninger

Familie- og Arbejdsmarkedsforvaltningen har ikke bemærkninger hertil

MILJØVURDERING

Sagstypen er ikke omfattet af Familie- og Arbejdsmarkedsforvaltningens positivliste over sager, der skal miljøvurderes.

ØKONOMI

ANDRE KONSEK VENSER

HØRING

BILAG

· Revisionsprotokollat nr. 2/2004: Større undersøgelse til Familie- og Arbejdsmarkedsudvalget vedrørende Familie- og Arbejdsmarkedsforvaltningen – Styringen af hjemløseområdet

Grethe Munk

Sven Bjerre

Til top