Etablering af en borgerrådgiverfunktion i Københavns Kommune

 

Udvalget for Demokrati- og Serviceudvikling

 

DAGSORDEN

fra ordinært møde mandag den 15. september 2003

 

 

Åbne punkter

 

2.      Etablering af en borgerrådgiverfunktion i Københavns Kommune

 

DS  42/2003INDSTILLING

Økonomiforvaltningen indstiller til Udvalget for Demokrati- og Serviceudvikling,

at forslaget til den nærmere etablering af borgerrådgiverfunktionen tiltrædes og sendes til høring blandt de stående udvalg, Det rådgivende Integrationsudvalg, Integrationsrådet, ældrerådene og Københavns og Frederiksbergs Fællesrepræsentation inden der afgives endelig indstilling til Økonomiudvalget, idet høringsfristen fastsættes til fredag den 31. oktober 2003

 

RESUME

Forslaget til den nærmere etablering af borgerrådgiverfunktionen indebærer:

·       at der i juni 2004 etableres en borgerrådgiverfunktion, som forankres direkte under Borgerrepræsentationen efter Indenrigs- og Sundhedsministerens dis-pensation

·       at Borgerrepræsentationen ansætter og afskediger Borgerrådgiveren samt fastsætter de nærmere regler for dennes virksomhed

·       at Borgerrådgiveren ansættes i en ikke-tidsbegrænset stilling

·       at borgerrådgiverfunktionen indrettes selvstændigt og centralt beliggende på et synligt, let tilgængeligt sted i Indre By

·       at Borgerrådgiveren varetager de i sagsfremstillingen beskrevne opgaver, herunder behandling af diskriminationsklager over kommunen samt mægling i tilknytning til disse sager som foreslået af Det rådgivende Integrationsudvalg

·       at der nedsættes et særligt udvalg, kaldet Borgerrådgiverudvalget, bestående af 5 medlemmer af Borgerrepræsentationen

·       at Borgerrådgiverudvalget får til opgave at følge Borgerrådgiverens virksomhed, behandle Borgerrådgiverens årsberetning inden forelæggelse for Borgerrepræsentationen, afgive indstilling til Borgerrepræsentationen i relation til ansættelse og afskedigelse af Borgerrådgiveren samt tilrettelægge og følge op på evalueringen i 2006

·       at der i forbindelse med vedtagelsen af budget 2004 søges indarbejdet 2,9 mio. kr. til etablering af borgerrådgiverfunktionen 

·       at der i forbindelse med vedtagelsen af budget 2004 søges indarbejdet 2,5 mio. kr. til drift af borgerrådgiverfunktionen

·       at der i rammerne for 2005 og fremefter indarbejdes 5,0 mio. kr. til drift under forudsætning af, at borgerrådgiverfunktionen opretholdes efter udløbet af indeværende valgperiode

·       at der i 2006 gennemføres evaluering i form af en undersøgelse af borgernes syn på den nye borgerrådgiverfunktion

·       at der med oprettelsen af borgerrådgiverfunktionen i overensstemmelse med nærværende indstilling er gjort endeligt op med Borgerrepræsentationens hensigtserklæringer H 15 og H17 fra budgetvedtagelsen i oktober 2001

 

SAGSBESKRIVELSE

Status på sagen

I mødet den 11. august 2003 drøftede Udvalget for Demokrati- og Serviceudvikling notatet "Etablering af en borgerrådgiverfunktion i Københavns Kommune" og traf følgende beslutning:

"Sekretariatet blev pålagt at udarbejde indstilling i sagen til mødet den 15. september 2003 på følgende grundlag:

• at der i juni 2004 etableres en borgerrådgiverfunktion, som forankres direkte under Borgerrepræsentationen, idet der ansøges om dispensation hertil hos Indenrigs- og Sundhedsministeren
• at Borgerrepræsentationen ansætter og afskediger Borgerrådgiveren samt fastsætter de nærmere regler for dennes virksomhed
• at den foreslåede ændring af styrelsesvedtægten i den anledning vedtages via 2 behandlinger i Borgerrepræsentationen med mindst 6 dages mellemrum og herefter oversendes fra Borgerrepræsentationen til Indenrigs- og Sundhedsministeren med anmodning om dispensation til ændringen for den resterende del af indeværende valgperiode
• at der nedsættes et særligt udvalg, kaldet Borgerrådgiverudvalget, bestående af 5 medlemmer af Borgerrepræsentationen, som får til opgave at følge Borgerrådgiverens virksomhed, behandle Borgerrådgiverens årsberetning inden forelæggelse for Borgerrepræsentationen samt afgive indstilling til Borgerrepræsentationen i relation til ansættelse og afskedigelse af Borgerrådgiveren.

·       at der udlægges de i notatet beskrevne opgaver til Borgerrådgiveren, herunder behandling af diskriminationsklager over kommunen samt mægling i tilknytning til disse sager som foreslået af Det rådgivende Integrationsudvalg

Udvalget bemærkede, at sekretariatet nærmere skal overveje forslag til lokalisering, da udvalget ikke finder den foreslåede placering i servicecentret Indre By for hensigtsmæssig. Overslaget over midler til etablering og drift af borgerrådgiverfunktionen ønskes ligeledes revurderet.

Udvalget tilkendegav endvidere, at Borgerrådgiveren så vidt muligt skal ansættes for en længere periode end varigheden af dispensationen for indeværende valgperiode.

Den foreslåede tidsplan for sagen blev godkendt".

Efter udvalgsmødet er der indgået en aftale om budget 2004 mellem Socialdemokraterne, Socialistisk Folkeparti, Det Radikale Venstre, Centrumdemokraterne og Det Konservative Folkeparti.

Der vedlægges uddrag af den del af budgetaftalen, som vedrører etablering af en Borgerrådgiver, jf. bilag 1. Som det fremgår heraf har aftaleparterne forudsat, at der i 2006 gennemføres en undersøgelse af borgernes syn på den nye klagefunktion.

 

Baggrund

Københavns Kommunes Borgerrepræsentation vedtog i forbindelse med budgetbehandlingen i oktober 2001 en hensigtserklæring, kaldet H 15, med følgende ordlyd:

"Økonomiudvalget vurderer mulighederne for at etablere en uafhængig klagefunktion ("ombudsmand"), der uafhængigt af forvaltningerne skal varetage borgernes rettigheder og gøre det lettere at klage, hvis kommunen ikke lever op til det politisk vedtagne serviceniveau. Klageinstansen skal dermed sikre, at kommunen holder, hvad den lover. Formålet med en uafhængig klagefunktion er bl.a. at styrke dialogen mellem borgerne og kommunen og sikre, at borgernes tilbagemeldinger på kommunens service bliver hørt og brugt."

Sagen blev efterfølgende henvist til Udvalget for Demokrati- og Serviceudvikling, der skal udarbejde en indstilling til Økonomiudvalget i sagen.

 

Vision og mål

Som en start på arbejdet med sagen om etablering af en uafhængig klagefunktion vedtog Udvalget for Demokrati- og Serviceudvikling følgende vision:

"Klagefunktionen skal være borgernes uafhængige og uvildige indgang til Københavns Kommune i spørgsmål om kvaliteten af den kommunale betjening.

Klagefunktionen skal i en systematiseret form videreformidle borgernes henvendelser til det politiske niveau og kommunens forvaltninger.

Klagefunktionen skal forestå generelle undersøgelser af borgernes tilfredshed med kommunens betjening.

Klagefunktionen skal kendetegnes ved en imødekommende, tilgængelig og løsningsorienteret betjening.

Klagefunktionen skal i forhold til kommunens forvaltninger udbrede kendskabet til reglerne om god forvaltningsskik."

Udvalget vedtog også en række konkrete mål for en klagefunktion.

I forhold til udvalgets vision skal bemærkes, at nærværende forslag til etablering af en borgerrådgiverfunktion i Københavns Kommune ikke indeholder opgaver i forhold til at forestå generelle undersøgelser af borgernes tilfredshed med kommunens betjening.

Dette er begrundet i, dels at der i forvejen er iværksat en indsats på dette felt i Økonomiforvaltningens regi, dels at det vil være vanskeligt at skabe et fagligt miljø omkring en sådan opgave i borgerrådgiverfunktionen med den bemanding, som der – af hensyn til de kerneopgaver, der i øvrigt skal løses i funktionen – er lagt op til.

 

Mulige modeller for en klagefunktion

Der blev nedsat en projektgruppe bestående af repræsentanter fra samtlige forvaltninger, som har udarbejdet en række forslag til mulige modeller for en uafhængig klagefunktion i rapporten "Etablering af en uafhængig klagefunktion – muligheder og modeller", jf. bilag 2.

Det fremgik bl.a. af rapporten, at der ikke kan etableres et sekretariat for en klagefunktion, uden at dette er forankret i den kommunale administration, og at der ikke er mulighed for at anvende det eksisterende Revisionsdirektorat som ramme om en klagefunktion.

 

Udvalgets tilkendegivelse

I mødet den 18. november 2002 fik Udvalget for Demokrati- og Serviceudvikling forelagt den nævnte rapport fra projektgruppen til drøftelse (DS 48/2002).

På baggrund af drøftelsen i mødet den 18. november 2002 tilkendegav Udvalget for Demokrati- og Serviceudvikling, at grundlaget for det videre arbejde med klagefunktionen skal være, at en klagefunktion etableres efter "Borgerrådgivermodellen", eventuelt med en form for politisk forankring, idet der ikke hermed er taget endelig stilling til, hvorvidt der skal oprettes en klagefunktion.

En sådan "Borgerrådgivermodel" indebærer, at Borgerrepræsentationen ansætter en betroet person, som udadtil tegner klagefunktionen, idet der så samtidig stilles den fornødne sekretariatsbistand til rådighed for vedkommende.

Udvalget for Demokrati- og Serviceudvikling vedtog, at der snarest skulle ske en afkla ring af mulighederne for at opnå særskilt lovhjemmel – på linie med reglerne for Revisionsdirektoratet – så en given klagefunktion og dennes sekretariat kan virke uafhængigt af forvaltningerne.

 

Brev til Indenrigs- og Sundhedsministeren

Økonomiudvalget godkendte i sit møde den 28. januar 2003 (ØU 19/2003), at Udvalget for Demokrati- og Serviceudvikling kunne sende et brev til Indenrigs- og Sundhedsministeren med forespørgsel om muligheden for at opnå lovhjemmel, subsidiært en dispensation fra de gældende regler i styrelsesloven, med henblik på at oprette en selvstændig borgerrådgiverfunktion direkte under Borgerrepræsentationen og uafhængig af Økonomiudvalget og de stående udvalg, jf. bilag 3.

Brevet indeholdt et forslag fra Udvalget for Demokrati- og Serviceudvikling til formuleringen af en ny bestemmelse i Københavns Kommunes styrelsesvedtægt i tilfælde af, at ministeriet ikke vil arbejde for en lovhjemmel, men alene meddele kommunen dispensation fra de gældende regler i styrelsesloven.

 

Regeringsaftalen

Af Københavns Kommunes aftale med Regeringen om kommunens forhold i 2004 fremgår:

"Regeringen og København er enige om, at København får mulighed for at etablere en forsøgsordning med en borgerrådgivningsfunktion i Københavns Kommune:

Formålet med borgerrådgivningsfunktionen er at styrke dialogen mellem borgerne og kommunen og sikre en struktureret indsamling og behandling af borgernes tilbagemeldinger på kommunens service.

Borgerrådgiveren skal være et supplement til den bestående klagesagsbehandling, idet det forudsættes, at borgerrådgiveren ikke kan behandle klager over det materielle indhold i kommunens afgørelser, og at borgerrådgiveren ikke kan gøre indgreb i udvalgenes eller borgmestrenes kompetence. Borgerrådgiverfunktionen administreres direkte under Borgerrepræsentationen."

 

Svaret fra Indenrigs- og Sundhedsministeren

Aftalen med regeringen om etablering af en borgerrådgiverfunktion er foranlediget af kommunens henvendelse til Indenrigs- og Sundhedsministeren.

Efterfølgende har Indenrigs- og Sundhedsministeriet fulgt op på aftalen med et brev af 25. juni 2003, som er underskrevet af ministeren og stilet til Borgerrepræsentationen, jf. bilag 4.

 

I brevet kvitteres for henvendelsen fra Udvalget for Demokrati- og Serviceudvikling. Det fremgår, at Indenrigs- og Sundhedsministeriet er enig i vurderingen af, at den foreslåede borgerrådgiverfunktion ikke efter den gældende lovgivning vil kunne indplaceres i den kommunale forvaltning på en sådan måde, at der opnås uafhængighed af udvalgene og dermed af udvalgsformændene som øverste daglige ledere.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet har foretaget en vurdering af, om grundlaget for etableringen af en borgerrådgiverfunktion bør tilvejebringes ved en lovændring eller en dispensation til, at der i Københavns Kommunes styrelsesvedtægt kan fastsættes regler om den omhandlede borgerrådgiverfunktion, der afviger fra reglerne i styrelsesloven.

Det er Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at der ikke vil være behov for en lovændring, idet grundlaget for den foreslåede ordning vil kunne skabes ved en dispensation i medfør af den kommunale styrelseslovs § 65 c, stk. 2.

På denne baggrund har Indenrigs- og Sundhedsministeriet meddelt, at ministeriet vil være indstillet på at godkende, at der som ny, midlertidig bestemmelse indtil den 31. december 2005 i styrelsesvedtægten for Københavns Kommune fastsættes en bestemmelse med den af Udvalget for Demokrati- og Serviceudvikling foreslåede formulering, hvorefter der etableres en borgerrådgiverfunktion, der administreres direkte under Københavns Borgerrepræsentation.

Bestemmelsen skal ifølge ministeriet indsættes i et nyt, selvstændigt kapitel i styrelsesvedtægten betegnet "Midlertidige bestemmelser (indtil 31. december 2005)". Forslaget skal undergives 2 behandlinger i Borgerrepræsentationen med mindst 6 dages mellemrum og herefter indsendes til Indenrigs- og Sundhedsministeriet med henblik på meddelelse af dispensation.

Ministeriet har telefonisk tilkendegivet, at Borgerrepræsentationens ansøgning om dispensation vil kunne behandles i løbet af få dage. 

 

Bemærkninger til svaret fra Indenrigs- og Sundhedsministeriet

Som det fremgår, er ministeriet ikke sindet at arbejde for en lovhjemmel, men der kan meddeles Københavns Kommune dispensation til at oprette en borgerrådgiverfunktion direkte under Borgerrepræsentationen. En sådan dispensation kan kun gives for en valgperiode af gangen, dvs. i første omgang indtil den 31. december 2005.

Ministeriet kan altså ikke forlods give kommunen en dispensation også for næste valgperiode, dvs. for tiden fra d. 1. januar 2006 og til 31. december 2009. En sådan fornyet dispensation kan først meddeles ved udløbet af indeværende valgperiode.

Ministeriet har på forespørgsel bekræftet, at dette i praksis dog kan løses ved, at den siddende Borgerrepræsentation i rimelig tid inden udløbet af indeværende valgperiode ansøger Indenrigs- og Sundhedsministeren om fornyet dispensation med henblik på, at en sådan fornyelse kan meddeles med virkning pr. 1. januar 2006.

En anden mulighed er, at den nyvalgte Borgerrepræsentation straks efter sin tiltræden 1. januar 2006 beslutter, hvorvidt der skal ansøges om fornyet dispensation med henblik på fortsat forankring af Borgerrådgiverfunktionen direkte under Borgerrepræsentationen, eller om denne alternativt skal henlægges under Økonomiudvalget.

Økonomiudvalget har i medfør af § 18, stk. 2 i lov om kommunernes styrelse indseende med de almindelige administrative forhold indenfor samtlige kommunens administrationsområder.

Det følger endvidere af Københavns Kommunes styrelsesvedtægt § 12, stk. 6, at Økonomiudvalget varetager den umiddelbare forvaltning af sager, der vedrører kommunen i almindelighed, samt almindelige anliggender, som ikke er henlagt til noget stående udvalg.

Den anden nævnte løsning indebærer, at Borgerrådgiverfunktionen i den mellemliggende periode, dvs. fra udløbet af indeværende valgperiode og indtil afklaring af spørgsmålet om eventuel fornyelse af dispensationen, midlertidigt må administreres under Økonomiudvalget.

Proceduren omkring eventuel fornyelse af dispensation fra den ene valgperiode til den næste valgperiode, såfremt Borgerrådgiverfunktionen fortsat skal være forankret direkte under Borgerrepræsentationen, kan tale for stadig at stile mod tilvejebringelse af særskilt lovhjemmel.

Det foreliggende svar fra ministeriet taget i betragtning må en fornyet argumentation fra Borgerrepræsentationens side for at opnå lovhjemmel dog antages at bero på, at der kan fremlægges veldokumenterede, gode erfaringer med borgerrådgiverfunktionen. Dette kræver et vist erfaringsgrundlag og dermed et vist tidsrum. Hertil kommer, at også selve det lovforberedende arbejde i givet fald vil være tidskrævende.

Da borgerrådgiverfunktionen i henhold til den foreslåede tidsplan nedenfor tidligst kan sættes i drift i juni måned 2004 anses det ikke for sandsynligt, at der kan opnås en lovhjemmel inden starten af næste valgperiode, hvorfor fornyet dispensation eller indplacering under Økonomiudvalget, som ovenfor beskrevet, synes at være eneste mulighed for forlængelse af borgerrådgiverfunktionen udover den 31. december 2005.

Det er under alle omstændigheder væsentligt, at borgerne oplever borgerrådgiverfunktionen som et fast og kontinuerligt tilbud.

 

Forslag til ændring af styrelsesvedtægten

Det foreslås, at der indsættes et nyt kapitel 11 i styrelsesvedtægten med følgende formulering:

 

 

I konsekvens heraf skal det nuværende ka pitel 11 om "Ændringer i vedtægten" omdøbes til kapitel 12, ligesom § 26 samtidig skal omdøbes til § 27.

Der indsættes samtidig et nyt stk. 6 i § 27, hvori fastsættes følgende bestemmelse om ikrafttrædelse af det nye kapitel 11:

 

 

Forhandlinger med Det rådgivende Integrationsudvalg

Det rådgivende Integrationsudvalg – som har behandlet spørgsmålet om et etnisk klageorgan, jf. Borgerrepræsentationens hensigtserklæring H 17 fra budgetvedtagelsen i 2001 – har efter skriftlige forhandlinger tilkendegivet overfor Udvalget for Demokrati- og Serviceudvikling, at der ønskes "en enstrenget klagefunktion, hvor det sikres, at der er faglig kompetence til at behandle diskriminationssager".

Det rådgivende Integrationsudvalg har desuden tilkendegivet, at man mener, at det vil være muligt inden for den nuværende lovgivning at arbejde videre med indførelsen af en mæglingsfunktion i Københavns Kommune.

På denne baggrund har Det rådgivende Integrationsudvalg - på opfordring fra Udvalget for Demokrati- og Serviceudvikling - klarlagt diskriminationsbegrebet samt indholdet af en eventuel mæglingsfunktion nærmere, jf. bilag 5.

 

Borgerrådgiverens kompetence og opgaver

I rapporten "Etablering af en uafhængig klagefunktion" er de præcise grænser for en Borgerrådgivers kompetence nærmere beskrevet.

Der sondres mellem den såkaldt "interne afgrænsning", som er relationen til de politiske udvalg, borgmestrene og forvaltningerne, og den såkaldt "eksterne afgrænsning", som er relationen til andre myndigheder.

Med hensyn til den interne afgrænsning er selve ansvaret for myndighedsudøvelsen, dvs. retten til at fastlægge ret og pligt for borgerne, placeret i udvalgene. Udvalgene handler på vegne af Borgerrepræsentationen, som er den øverste myndighed i kommunen. Det ville kræve lovhjemmel, hvis Borgerrådgiveren skulle kunne efterprøve de afgørelser, som udvalgene og deres respektive forvaltninger træffer. Det er således udelukket, at Borgerrådgiveren kan tage stilling til indholdet i afgørelserne.

På samme måde kan Borgerrådgiveren heller ikke tillægges opgaver, der kolliderer med borgmestrenes lovbestemte varetagelse af den administrative ledelse af de enkelte forvaltninger. Borgmestrene har ansvaret for de formelle forhold omkring sagsbehandlingen, hvorfor Borgerrådgiveren, når den modtager en klage fra en borger, vil være forpligtet til at høre vedkommende borgmester/forvaltning over klagen, der så kan vælge at vurdere sagen på ny.

For så vidt angår den eksterne afgrænsning, vil Borgerrådgiveren ikke kunne gå ind i en sag, hvis der foreligger lovhjemlet klageadgang til en anden myndighed, såkaldt administrativ rekurs. Borgeren må i så fald henvises til vedkommende rette myndighed. På samme måde må Borgerrådgiveren afstå fra at behandle en sag, hvis denne er indbragt for kommunaltilsynet, ombudsmanden eller domstolene.

Borgerrådgiveren vil dog i sager med mulighed for administrativ rekurs kunne følge op på en eventuelt manglende klagevejledning eller supplere den allerede givne klagevejledning samt hjælpe borgeren med at udnytte klageadgangen ved at yde let praktisk bistand.

Endelig kan Borgerrådgiveren tillægges en række rådgivende funktioner i forhold til borgerne, f.eks. hvis afgørelser fra andre myndigheder ikke efterleves af forvaltningerne inden for en rimelig tid.

Sammenfattende indebærer afgrænsningen af Borgerrådgiverens kompetence, at klagefunktionen primært vil kunne tillægges opgaver, der kan være med til at støtte Borgerrepræsentationen i dennes almindelige tilsynspligt over for udvalgene og borgmestrene.

Borgerrådgiveren kan først og fremmest fremstå som et supplement i forhold til det etablerede system i forhold til klager over sagsbehandlingen, personalets optræden og den faktiske forvaltningsvirksomhed.

Herudover kan klagefunktionen varetage følgende opgaver:

·       Tværgående opgaver såsom oplysnings-, vejvisnings- og konsulentfunktioner

·       Statistik over antal og typer af borgerhenvendelser med henblik på at etablere et egentligt tilbagemeldingssystem i relation til forvaltningerne og det politiske niveau

Disse opgaver er nærmere beskrevet nedenfor.

 

Opgaven "Klagesagsbehandling"

Opgaven "klagesagsbehandling" omfatter 3 kategorier af klager, som en Borgerrådgiver kan tage sig af.

Den første kategori er klager over sagsbehandlingen, hvormed forstås klager over, at kommunen ved behandlingen af en konkret sag ikke har fulgt enten de ulovbestemte regler om god forvaltningsskik, de skrevne regler i offentlighedsloven og forvaltningsloven eller de af Borgerrepræsentationen, udvalgene eller forvaltningerne udstukne retningslinier for sagsbehandlingen.

Den anden kategori er klager over personalets optræden, hvormed forstås klager over, at kommunens ansatte i mødet med borgeren ikke har optrådt passende ud fra gængse normer. Her vil ikke alene reglerne om god forvaltningsskik, men også kommunens værdigrundlag og vedtagne politikker kunne være målestok ved Borgerrådgiverens bedømmelse af forholdet. Også klager over diskrimination henhører til denne kategori af klager.

Det rådgivende Integrationsudvalg har anbefalet, at diskrimination i forhold til borgerrådgiverfunktionen defineres som "det forhold, at én eller flere personer behandles ringere end andre personer i sammenlignelige situationer, eller hvis én eller flere personer stilles særligt ufordelagtigt på grund af race, hudfarve, religion, politisk anskuelse, seksuel orientering, alder, køn, handicap eller national, social eller etnisk oprindelse", idet dog samtidig påpeges, at definitionen ikke kan anses for udtømmende.

Det rådgivende Integrationsudvalg anfører ydermere, at en eventuel mæglingsfunktion, som oprettes i tilknytning til borgerrådgiveren "kan opfyldes derved, at nogle af de ansatte i klagefunktionen udover deres almindelige klagesagsbehandling tillige kan mægle i de sager, hvor det er hensigtsmæssigt, og hvor parterne ønsker dette". Med udtrykket "parter" må i denne sammenhæng forstås den borger, som har indgivet klagen, og så vedkommende kommunale forvaltning, som der klages over. Der lægges op til, at mægling kun skal finde sted, hvor begge parter måtte ønske det.

Den tredje kategori er klager over kommunens faktiske forvaltningsvirksomhed, hvormed forstås al den servicebetonede virksomhed, som ikke går ud på at fastlægge ret og pligt for borgerne, dvs. træffe afgørelser, men derimod går ud på at levere en bestemt ydelse, f.eks. dagpasning, undervisning mv.

Klager, som alene omhandler utilfredshed med det politisk vedtagne serviceniveau på et givent område, kan ikke behandles af Borgerrådgiveren, da kompetencen til fastlæggelse af serviceniveauet suverænt er udvalgenes og Borgerrepræsentationens.

Hvis der i forbindelse med klagesagsbehandlingen konstateres, hvad Borgerrådgiveren måtte opfatte som fejl eller forsømmelser, består Borgerrådgiverens vigtigste "sanktion" i retten til at tilkendegive sin opfattelse overfor vedkommende forvaltning, herunder kritisere eller henstille.

Et andet reaktionsmiddel er muligheden for – i kraft af en årsberetning – at påpege mere generelle problemstillinger i forhold til de administrative procedurer.

 

Opgaven "Vejvisning"

Opgaven "vejvisning" består primært i at vejlede og hjælpe borgerne til at finde rundt i det kommunale klagesystems indretning samt evt. supplere eller uddybe den lovpligtige klagevejledning.

Vejvisning kan også være at hjælpe borgerne ved at yde let praktisk bistand ved indgivelse af klager samt i øvrigt hjælpe med at forstå kommunens myndighedsafgørelser.

 

Opgaven "Interne konsulentfunktioner"

Opgaven "interne konsulentfunktioner" går ud på, at Borgerrådgiveren skal videndele med forvaltningerne, herunder medvirke til at udbrede god forvaltningsskik og bedre sprogbrug samt hjælpe til at forbedre og omlægge uhensigtsmæssige sagsgange.

 

Opgaven "Tilbagemeldingssystem"

Opgaven "tilbagemeldingssystem" handler kort sagt om, at Borgerrådgiveren skal sørge for at formidle til såvel det politiske som det administrative niveau, hvor mange klager, der modtages, samt hvad disse giver anledning til af eventuelle forbedringsforslag i forhold til sagsbehandlingens tilrettelæggelse.

I relation til forvaltningerne er en af hovedhjørnestenene i et velfungerende tilbagemeldingssystem, at der er en løbende dialog og udveksling af erfaringer i relation til konkrete sager, bl.a. ved afholdelse af jævnlige møder med forvaltningernes øverste ledelse.

I relation til Borgerrepræsentationen vurderes tilbagemeldingen primært at skulle have form af en fast tilbagevendende årsberetning fra Borgerrådgiveren, som forelægges til særskilt politisk behandling. Borgerrådgiveren fremkommer her med eventuelle forbedringsforslag med henblik på konkret og målrettet opfølgning.

Forelæggelse af årsberetningen for Borgerrepræsentationen kan forberedes via et særligt udvalg, jf. nærmere nedenfor.

 

Nedsættelse af et særligt politisk udvalg

Borgerrådgiverfunktionen kan suppleres af Borgerrepræsentationen med en særlig politisk forankring á la Revisionsudvalget, dvs. et politisk udvalg oprettet direkte under Borgerrepræsentationen i henhold til styrelseslovens § 17, stk. 4.

Et sådant særligt Borgerrådgiverudvalg, f.eks. bestående af 5 medlemmer valgt af og blandt Borgerrepræsentationens medlemmer, kan få til opgave at følge Borgerrådgiverens virksomhed, behandle Borgerrådgiverens årsberetning inden forelæggelse for Borgerrepræsentationen samt afgive indstilling til Borgerrepræsentationen i relation til ansættelse og afskedigelse af Borgerrådgiveren.

Det vil endvidere være relevant, at det særlige Borgerrådgiverudvalg deltager i tilrettelæggelsen af og opfølgningen på den påtænkte evaluering af funktionen i 2006.

 

Lokalisering

I den tidligere rapport om "Etablering af en uafhængig klagefunktion" blev det anbefalet, at en Borgerrådgivers sekretariat fysisk set placeres centralt, da dette er den mest optimale løsning ud fra en samlet afvejning af en lang række parametre, herunder de økonomiske konsekvenser. Ved vurderingen blev lagt vægt på, at et centralt placeret sekretariat vil sikre en høj kvalitet i klagesagsbehandlingen, bedre videndeling på tværs af forvaltningerne samt et velfungerende tilbagemeldingssystem i forhold til det øverste politiske niveau.

Som nævnt har Udvalget for Demokrati- og Serviceudvikling i sit møde den 11. august 2003 bemærket, at forslag til lokalisering skal overvejes nærmere, da udvalget ikke finder placering i servicecentret Indre By for hensigtsmæssig.

Det er vigtigt, at lokaliseringen signalerer borgerrådgiverfunktionens uafhængighed af de kommunale forvaltninger.

Derfor anbefales det hermed, at borgerrådgiverfunktionen indrettes selvstændigt og centralt beliggende på et synligt, let tilgængeligt sted i Indre By.

 

Forventet sagsantal og ressourcetræk

Økonomiforvaltningen har tidligere redegjort for det forventede årlige sagsantal i en klagefunktion. Københavns Kommune modtager ca. 8000 klager årligt og det vurderes skønsmæssigt, at ca. 800 af disse klager årligt skal realitetsbehandles i Borgerrådgivningsfunktionen. Tallene skal tages med forbehold.

På baggrund af kommunens erfaringer med ressourcetræk i forbindelse med klagesagsbehandling, må det forventes, at der gennemsnitligt betragtet kan behandles mellem 160 og 200 juridiske klagesager pr. anvendt årsværk.

Til løsning af det nævnte sagsantal inden for ét årsværk medgår f.eks. 0,75 årsværk, som man kan kalde den egentlige juridiske "klagesagsbehandling" og 0,25 årsværk, som man kan kalde "diverse administrative støttefunktioner" såsom sekretæropgaver, journalisering, arkivering, sagsstyring o.lign. Årsværk knyttet til rene ledelsesfunktioner er ikke medregnet og skal således lægges oveni.

I den tidligere rapport om en klagefunktion anbefales, at et antal på 800 klagesager årligt bør lægges til grund ved dimensioneringen af en given klagefunktion, men således at der ved normering, lokalisering og fysisk indretning bedst muligt tages højde for, at sagsantallet kan vise sig at være ganske anderledes end forudsat.

 

Personale

Borgerrådgiveren bør være en jurist, som har erfaring fra tilsvarende opgaver, med henblik på at sikre, at funktionens opgavevaretagelse og vejledning er i overensstemmelse med de gældende styrelsesregler og ikke kolliderer med de stående udvalgs og borgmestrenes kompetence.

Hertil kommer, at de udtalelser, som Borgerrådgiveren skal afgive, baseres på retlige betragtninger, hvilket også taler for, at vedkommende skal have en juridisk baggrund.

Da borgerrådgiverfunktionens realitetsbehandling af klagesager efter sin art vil være ganske kompleks, bør der til behandlingen af disse sager ansættes et antal rutinerede sagsbehandlere, gerne med kommunal erfaring og solid juridisk baggrund.

Idet klagesagsbehandling er funktionens primære opgave – og da der som nævnt må påregnes at skulle behandles ca. 800 klagesager årligt – er et realistisk udgangspunkt for sammensætningen af medarbejderteamet, at der er behov for 5 jurister samt et par medarbejdere, som kan varetage diverse administrative støttefunktioner, f.eks. 1½ årsværk i form af en kontorfunktionær og en student.

Der er ved denne bemanding lagt vægt på, at teamet af jurister og administrativt personale sideløbende med klagesagsbehandlingen også skal føre statistik over antallet og arten af henvendelser på klageområdet, være ansvarlig for et velfungerende tilbagemeldingssystem samt forestå diverse interne konsulentfunktioner i forhold til udbredelse af kendskabet til reglerne om god forvaltningsskik, hjælpe til forbedret sprogbrug etc.

Borgerrådgiverfunktionen skal tilstræbe en hurtig og effektiv sagsbehandling med henblik på at sikre en god service i forhold til borgerne.

Sammenfattende vurderes, at der er behov for et medarbejderteam på i alt ca. 6½ årsværk, hvortil kommer selve Borgerrådgiveren.

Det er vigtigt, at de juridiske medarbejdere i Borgerrådgiverens stab skiftes til at betjene de borgere, der henvender sig personligt, så juristerne, der skal forestå den egentlige klagesagsbehandling, opnår fast borgerkontakt, herunder erfaring i dialog og konflikthåndtering.

Det bør endvidere enten ved ansættelsen eller via efteruddannelse af de nævnte medarbejdere i Borgerrådgiverfunktionen tilstræbes, at der er den tilstrækkelige faglige ballast til at tilgodese Det rådgivende Integrationsudvalgs udtrykte ønske om "at der er faglig kompetence til at behandle diskriminationssager".

Ønsket om mægling, kan i øvrigt tale for, at der alternativt overvejes at supplere juristerne med en helt anden faglig profil til at varetage denne opgave, f.eks. en socialrådgiver. Under alle omstændigheder er det en fordel, hvis samtlige akademiske medarbejdere hos Borgerrådgiveren tilbydes et mæglingskursus.

 

Ansættelsesvilkår

Borgerrepræsentationen ansætter og afskediger borgerrådgiveren samt fastsætter de nærmere regler for dennes virksomhed. Det vil umiddelbart være mest nærliggende at ansættelse og afskedigelse sker efter indstilling fra Borgerrådgiverudvalget, jf. nærmere ovenfor om nedsættelsen af et særligt udvalg.

Borgerrådgiveren refererer enten direkte til Borgerrepræsentationen eller det særlige udvalg nedsat under Borgerrepræsentationen, så længe dispensationen er i kraft, dvs. foreløbig indtil den 31. december 2005.

Henlægges funktionen midlertidigt til Økonomiudvalget referer Borgerrådgiveren hertil – eller til et særligt Borgerrådgiverudvalg under Økonomiudvalget, såfremt et sådant oprettes.

Muligheden for i en overgangsperiode - fra en dispensations udløb til meddelelse af ny dispensation - at lade borgerrådgiverfunktionen administrere under Økonomiudvalget muliggør ansættelse af Borgerrådgiveren i en ikke-tidsbegrænset stilling.

Sekretariatets medarbejdere er underlagt Borgerrådgiverens daglige ledelse indenfor de regler, som Borgerrepræsentationen fastsætter. Disse medarbejdere ansættes på almindelige overenskomstvilkår med hele kommunen som ansættelsesområde.

 

Den videre proces

Udvalget for Demokrati- og Serviceudvikling godkendte i sit møde den 11. august 2003 følgende tidsplan for sagen om etablering af en borgerrådgiverfunktion:

11. august 2003	Udvalget for Demokrati- og Serviceudvikling fastlægger grundlaget for udarbejdelse af indstilling om en borgerrådgiverfunktion
15. september 2003	Udvalget for Demokrati- og Serviceudvikling drøfter forslag til indstilling og sender den til høring
17. november 2003	Udvalget for Demokrati- og Serviceudvikling drøfter høringssvarene og afgiver sin endelige indstilling til Økonomiudvalget
25. november 2003	Økonomiudvalget behandler sagen og indstiller til Borgerrepræsentationen
11. december 2003	Borgerrepræsentationen træffer principbeslutning og 1. behandler ændring af styrelsesvedtægten
15. januar 2004	Borgerrepræsentationen 2. behandler ændring af styrelsesvedtægten og oversender denne til Indenrigs- og Sundhedsministeren med henblik på dispensation
Juni 2004	Borgerrådgiverfunktionen sættes i drift

 

Som det fremgår, forudsættes det, at Udvalget for Demokrati- og Serviceudvikling i sit møde den 15. september 2003 sender nærværende forslag om etablering af en borgerrådgiverfunktion til høring med henblik på, at udvalget i sit møde den 17. november 2003 kan afgive sin endelige indstilling til Økonomiudvalget.

Herefter kan Økonomiudvalget i sit møde den 25. november 2003 behandle indstillingen fra Udvalget for Demokrati- og Serviceudvikling med henblik på anbefaling til Borgerrepræsentationen.

Borgerrepræsentationen kan så i mødet den 11. december 2003 træffe principbeslutning om etablering af en borgerrådgiverfunktion i Københavns Kommune, herunder 1. behandling af den fornødne ændring af styrelsesvedtægten. Dermed vil Borgerrepræsentationen i mødet den 15. januar 2004 kunne 2. behandle styrelsesvedtægten samt anmode om Indenrigs- og Sundhedsministerens dispensation til ændringen.

Det forudsættes, at Økonomiforvaltningen i perioden fra principbeslutningen d. 11. december 2003 arbejder med selve implementeringen af Borgerrådgiverfunktionen, så denne kan sættes i drift i juni 2004.

 

ØKONOMI

Etableringsudgifter

Det vurderes, at etableringsudgiften til en borgerrådgiverfunktion udgør 2,9 mio. kr. opgjort som følger (p/l 2003):

Indretning af lokaler                                                                            1,500 mio. kr.

Branding og kampagne                                                                        0,800 mio. kr.

Rekruttering  og opslag                                                                        0,300 mio. kr.

Løn i opstartsperiode                                                                          0,100 mio. kr.

Uddannelse i mægling mv.                                                                   0,200 mio. kr.

I alt                                                                                                      2,900 mio. kr.

Med "Indretning af lokaler" forstås i denne sammenhæng dels indretning af arbejdspladser, dvs. indkøb af skrivebord, stol, lampe, PC mv. til hver medarbejder i sekretariatet og etablering af hjemmeopkoblinger, dels istandsættelse og indretning af lokaler i øvrigt, herunder tomgangsleje i en istandsættelsesperiode forud for opstart.

Med "Branding og kampagne" menes bl.a. kommunikationsstrategi, PR-rådgivning, visuel identitet, udvikling af hjemmeside og annoncering.

"Rekruttering og opslag" omfatter dels anvendelse af rekrutteringsbureau i forbindelse med ansættelse af Borgerrådgiveren, dels udgifter til øvrige stillingsopslag.

"Løn i opstartsperiode" er aflønning til Borgerrådgiveren i en indkøringsfase, hvor medarbejderstaben skal starte og praktiske ting bringes på plads.

 

Driftsudgifter

Det vurderes, at den årlige driftsudgift til en borgerrådgiverfunktion udgør 5,0 mio. kr. opgjort som følger (p/l 2003):

Løn inkl. overhead                                                                              3,550 mio. kr.

Husleje                                                                                                0,950 mio. kr.

Information                                                                                         0,500 mio. kr.

Driftsudgifter i alt                                                                                5,000 mio. kr.

Lønudgiften er beregnet på grundlag af skønnet over, at der skal anvendes sammenlagt 6½ årsværk fordelt på 5 akademiske medarbejdere (5 jurister) samt 1½ årsværk til administrative funktioner (1 kontorfunktionær og 1 student). Hertil kommer lønudgiften til selve Borgerrådgiveren.

Det forudsættes, at borgerrådgiverfunktionen med hensyn til IT-support og andre almindelige administrative funktioner kan trække på de eksisterende løsninger i Økonomiforvaltningens regi. Det vil være en fordel, at borgerrådgiverfunktionen i et vist omfang kobles på ESDH, så der kan ske elektronisk udveksling af dokumenter med kommunens forvaltni nger. Dette kræver afklaring i implementeringsfasen.

Udgiften til husleje er fastsat ud fra et skøn over den maksimale markedsleje inkl. forbrug i et centralt beliggende kontorlejemål af passende størrelse på et synligt, let tilgængeligt sted i Indre By. Da der skal være plads til frontbetjening, møderum, kontorpladser, toilet mv. skal arealet være mindst 300 m².

Der afsættes midler til løbende information, idet samtidig forudsættes, at der også i denne henseende kan samarbejdes med Økonomiforvaltningen.

 

HØRING

Det anbefales, at Udvalget for Demokrati- og Serviceudvikling, forinden sin afgivelse af endelig indstilling i sagen, sender nærværende forslag til etablering af en Borgerrådgiverfunktion i høring blandt de stående udvalg, Det rådgivende Integrationsudvalg, Integrationsrådet, ældrerådene og Københavns og Frederiksbergs Fællesrepræsentation med frist for besvarelse d. 31. oktober 2003.

 

BILAG

Bilag 1:         Uddrag af aftalen om budget 2004.

Bilag 2:         Rapporten "Etablering af en uafhængig klagefunktion – muligheder og modeller" (er tidligere udsendt til Udvalget for Demokrati- og Serviceudvikling, hvorfor denne ikke vedlægges hér, men alene udsendes til Økonomiudvalget og Borgerrepræsentationens senere behandling af sagen))

Bilag 3:         Brev af 3. februar 2003 fra Udvalget for Demokrati- og Serviceudvikling til Indenrigs- og Sundhedsministeren.

Bilag 4:         Brev af 25. juni 2003 fra Indenrigs- og Sundhedsministeren til Borgerrepræsentationen.

Bilag 5:         Brev af 3. marts 2003 fra Det rådgivende Integrationsudvalg til Udvalget for Demokrati- og Serviceudvikling

 

Erik Jacobsen

/ Paul Sax Møller