Koncept for dialog med borgerne om byens fysiske planlægning

DAGSORDEN

for ordinært møde onsdag den 21. februar 2001

8. Koncept for dialog med borgerne om byens fysiske planlægning

BTU 73/2001 J.nr. 0419.0001/01

Bygge- og Teknikforvaltningen og Økonomiforvaltningen indstiller, at Bygge- og Teknikudvalget og Økonomiudvalget overfor Borgerrepræsentationen anbefaler,

Borgerrepræsentationen traf den 15. juni 2000 beslutning om, at dialogen med borgerne om byens udvikling skal styrkes. Endvidere har Enhedslisten stillet forslag om, at der afholdes borgermøder med deltagelse af politikere fra Bygge- og Teknikudvalget i forbindelse med alle forslag til ny lokalplan.

På den baggrund fremlægges i nærværende indstilling et forslag til koncept for en styrket dialog med borgerne om Københavns fysiske planlægning i relation til følgende plantyper:

• Kommuneplanlægningen, herunder mål for bydelsplanlægningen
• Lokalplanlægningen
• Byfornyelsesplanlægningen
• Ikke lovbundne fysiske planer, idéoplæg m.v.

Konceptet indebærer, at hver gang der igangsættes et nyt planforløb, skal der udarbejdes et forslag til en dialogstrategi ud fra en konkret vurdering i den enkelte plansituation. Forslaget til dialogstrategi skal danne grundlag for en politisk beslutning om, hvilke dialog- og informationsaktiviteter, der skal gennemføres i det konkrete planforløb. Som obligatoriske aktiviteter i dialogstrategien foreslås det:

• at der etableres en planens hjemmeside ved hvert planforløbs igangsættelse, hvor borgerne har mulighed for at hente information og inviteres til at deltage i dialog på Internettet
• at der gennemføres udstillingsaktiviteter i de berørte lokalområder, der understøtter grundlaget for dialog

Dialogstrategien kan herudover indeholde flere dialog- og informationsaktiviteter såfremt det vurderes, at planemnet giver behov for en udbygget indsats – eksempelvis afholdelse af borgermøde. Konceptforslaget indeholder et idékatalog med skitser til dialog- og informationsværktøjer, der kan bruges som inspiration ved udarbejdelse af de konkrete dialogstrategier.

Samlet forventes udviklings- og implementeringsomkostningerne at udgøre 0,9 mio. kr. i år 2001. Driftsomkostningerne forventes at udgøre ca. 1,0 mio. kr. pr. år til gennemførelse af konceptets obligatoriske aktiviteter samt 0,7 mio. kr. til yderligere dialog- og informationsaktiviteter udover de obligatoriske aktiviteter. Endvidere forudsætter en realisering af de obligatoriske aktiviteter, at der anvendes 3 årsværk. Det foreslås, at 0,7 mio. kr. af merudgifterne i 2001 finansieres af Økonomiudvalgets konto til uforudsete udgifter, medens resten kan afholdes inden for udvalgenes økonomiske rammer.

Borgerrepræsentationen har som en del af Københavns Kommunes værdigrundlag vedtaget, at borgerne skal mødes med dialog, og endvidere traf Borgerrepræsentationen den 15. juni 2000 beslutning om, at dialogen med borgerne om byens udvikling skal styrkes. Samtidig blev det besluttet at oprette servicecentre i alle bydele (BR 302/2000). Beslutningen blev truffet i forbindelse med drøftelse af principbeslutning om bydelsråd.

Endvidere har Enhedslisten stillet forslag om, at der afholdes borgermøder med deltagelse af politikere fra Bygge- og Teknikudvalget i forbindelse med alle forslag til ny lokalplan (BR 125/2000).

På den baggrund nedsatte Bygge- og Teknikforvaltningen og Økonomiforvaltningen i efteråret 2000 en projektgruppe, der har haft som opdrag at udarbejde et koncept for udvikling og styrkelse af dialogen om byens fysiske planlægning. Gruppens rapport er vedlagt som bilag.

Udgangspunktet for det foreslåede koncept er en målsætning om, at en udvikling og styrkelse af dialogen om byens fysiske planlægning skal bidrage til:

• et bedre grundlag for de politiske beslutninger i udvalg og Borgerrepræsentationen gennem øget inddragelse af borgerne og direkte dialog med borgerne
• en synliggørelse af de prioriteringer, der ligger til grund for den fysiske planlægning i København

Initiativerne til en styrket dialog er fokuseret på følgende plantyper:

• Kommuneplanlægningen, herunder mål for bydelsplanlægningen
• Lokalplanlægningen
• Byfornyelsesplanlægningen
• Ikke lovbunde fysiske planer, ideoplæg m.v.

Forslaget til koncept kan imidlertid også være til inspiration ved planlægning af dialog- og informationsaktiviteter i forbindelse med udarbejdelse af planer inden for andre af Københavns Kommunes serviceområder, eksempelvis sundhedsplaner og skoleudbygningsplaner.

Kommuneplanen er hidtil blevet revideret hvert 4. år. En planlovsændring giver dog nu mulighed for, at kommuneplanen fremover ikke revideres fuldt ud hver gang, men kan forlænges eller kun revideres for enkelte temaer.

Planloven kræver offentliggørelse af en kommuneplanstrategi (tidligere beretning) i første halvdel af hver valgperiode. Strategien skal i såkaldt forudgående høring, inden et egentligt planforslag udarbejdes og sendes i fornyet høring. Kommuneplanstrategien er egnet til en fremadrettet debat om de store linier og problemer i kommunens fysiske udvikling.

Selve kommuneplanen er helhedsorienteret og går på tværs af sektorer og bydele. Kommuneplanen indeholder de juridisk bindende retningslinier for kommunens hovedstruktur og rammer for efterfølgende lokalplanlægning. Kommuneplanen er et nødvendigt formelt grundlag for politiske beslutninger og administration og kan som sådan af borgerne opleves abstrakt. Planen er søgt gjort vedkommende ved at supplere med en særlig del om bydelsplanlægning, der illustrerer planmuligheder i de enkelte bydele.

Der er til stadighed 12 - 15 igangværende lokalplanforløb af ca. et års varighed. Ca. 1/3 er forholdsvis komplekse planer, der ofte afføder bred opmærksomhed. Fælles for disse planer er, at de indikerer nye hierarkier i bybilledet og også får mere end almindelig betydning – direkte eller indirekte – uden for det aktuelle lokalplanområde. Resten af lokalplanerne omhandler eksisterende bebyggelse og/eller begrænset nybyggeri.

Der udarbejdes for tiden gennemsnitligt 2 byfornyelsesplaner for hele karreer om året, og processen varer 1 - 1½ år. Typisk udarbejdes samtidig en lokalplan, og de to planprocesser forløber som en integreret proces.

Det er et bærende princip, at byfornyelsen i vidt omfang skal planlægges og gennemføres i et samarbejde med ejere, lejere og erhvervsdrivende. Kommunen antager en "forretningsfører" i form af et af byfornyelsesselskaberne til planlægningen og til en vis grad også gennemførelsen af byfornyelsesbeslutningerne.

Den formelle offentlighedsfase løber over minimum 8 uger, men inden da kører et længere forløb med information til de involverede parter og dialog mellem interessenter, byfornyelsesselskabet og kommunens embedsmænd. Formålet er at udarbejde et "fælles" forslag til byfornyelsesplan. I forbindelse med offentlighedsfasen udsendes forslaget til ejere, lejere og brugere m.fl. og der afholdes et karrémøde samt efter behov møde med de enkelte ejendomme.

Temaplaner, idéoplæg, kvarterplaner m.v. er eksempler på "frivillige" planer, der udarbejdes uafhængigt af planlovgivningens regelsæt. Eksempler på sådanne planer er Boliger for alle, Havnepromenader og Trafikplan Amager. Formålet med sådanne planer er ofte at få klarlagt interesser eller at etablere et fælles aftalegrundlag mellem vigtige interessenter på et tidligt tidspunkt i planprocessen.

Disse planer kan ofte gøres mere debatorienterede, fordi de er mindre komplekse og mere overskuelige, og fordi de kan diskuteres, inden de eventuelt bliver formelt bindende gennem udarbejdelse af et kommuneplantillæg eller en lokalplan. Samtidig er planforløbene typisk ikke underlagt tidsbegrænsninger af hensyn til grundejere og investorer. De frivillige planer kan trods deres mere uformelle karakter godt være et politisk bindende beslutningsgrundlag. Planerne kan i høj grad virke debatskabende blandt borgerne, fordi de giver information og mulighed for reaktioner på et tidligt tidspunkt, inden tingene er afgjort.

Konceptet er tænkt som et samlet forslag til, hvordan såvel politikeres som borgeres ønske om en tættere og udbygget dialog kan imødekommes ved at tilrettelægge nye dialogprocesser og anvende forskellige dialog- og informationsværktøjer.

Jf. Borgerrepræsentationens aftale om dialog med borgerne er der særligt sat fokus på konkrete initiativer, der kan bidrage til en styrket information, dialog ved brug af Internettet samt den direkte dialog mellem borgere og politikere. Endvidere er der sat fokus på at styrke informationen blandt andet i form af visualiseringsaktiviteter, som kan bidrage til en god og ligeværdig dialog.

Baggrunden for konceptet er på den ene side ønsket om at styrke dialogen med borgerne og på den anden side, at nogle planer appellerer mere til dialog end andre. En styrket dialog kræver samtidig brug af dialogparternes ressourcer – særligt i form af tid – og forudsætter derfor, at parterne er engagerede i planemnet.

Erfaringerne tyder på, at det i vid udstrækning er den proces, der gennemføres i forbindelse med planens udarbejdelse, der er bestemmende for parternes engagement. Engagementet forstærkes af, hvor nærværende og konkret planens emne opleves samt i hvilken grad borgerne oplever, at politikerne lytter til deres meninger og ønsker. Endvidere kan der være nogle historiske årsager til, at borgerne særligt engagerer sig i planen, men også graden af lokal organisering og netværksdannelse kan have betydning. Samtidig er det erfaringen, at stor pressedækning bidrager til at skabe engagement.

Det foreslås, at der implementeres et generelt gældende koncept for dialog og information, der retter sig mod alle planforløb. Konceptet skal iværksættes, hver gang et nyt planforløb startes op.

Konceptet indebærer, at hver gang, der igangsættes et nyt planforløb, skal der udarbejdes et forslag til en dialogstrategi ud fra en konkret vurdering i den enkelte plansituation.

Forslaget til dialogstrategi skal danne grundlag for en politisk beslutning om, hvilke dialog- og informationsaktiviteter der ønskes gennemført i det konkrete planforløb. Som obligatoriske elementer i dialogstrategien foreslås det:

• at der etableres en planens hjemmeside ved hvert planforløbs igangsættelse, hvor borgerne har mulighed for at hente information og inviteres til at deltage i dialog på Internettet
• at der gennemføres udstillingsaktiviteter i de berørte lokalområder, der understøtter grundlaget for dialog

Dialogstrategien kan herudover indeholde flere dialog- og informationsaktiviteter såfremt det vurderes, at planemnet giver behov for en udbygget indsats. Konceptforslaget er ledsaget af et idékatalog med skitser til dialog- og informationsværktøjer, der kan bruges som inspiration ved udarbejdelse af de konkrete dialogstrategier.

I de efterfølgende fire afsnit er konceptets hovedelementer kort beskrevet.

Det foreslås, at det for fremtiden er en obligatorisk del af den politiske behandling, at der besluttes en strategi for dialog om planen. Den politiske vedtagelse af dialogstrategi sker på baggrund af forslag fra de respektive forvaltninger.

Generelt peger erfaringer på, at borgere så vidt muligt bør inviteres til dialog tidligt i planforløbene for at undgå, at borgerne oplever, at "beslutningerne er truffet på forhånd". Med det formål at de respektive udvalg eventuelt kan træffe beslutning om tidlig inddragelse af borgerne, bør det derfor tilstræbes, at den første politiske drøftelse af planemnet og tilhørende forslag til dialogstrategi sker på et tidligt tidspunkt i planprocessen.

For at indhente erfaringer med en tidlig inddragelse af borgerne i forbindelse med de større og mere komplekse, lovbundne planforløb foreslås det, at en tidlig politisk beslutning om dialogstrategi for en sådan type plan afprøves snarest. Det kan for eksempel være en kommende, større lokalplan med kommuneplantillæg.

Tilrettelæggelse af processen og valget af konkrete dialog- og informationsaktiviteter bør som beskrevet afhænge af det konkrete planemne og sammenhængen. Udgangspunktet for udarbejdelse af dialogstrategier kan derfor være at beskrive planens formål og status, bindinger i form af lovgivning, tidligere politiske beslutninger, andre planrammer m.v.

Derefter bør der foretages en række indledende overvejelser som har betydning for valg af værktøjer og tilrettelæggelse af processen. Disse overvejelser bør blandt andet lede til en afklaring af, hvad der er kommunens formål med at invitere til dialogen samt afdække, hvad borgerne finder væsentligt.

Samtidig er det afgørende, at værktøjerne er målrettet mod de borgere, som kommunen særligt vil søge at komme i dialog med. For eksempel ved at bruge såkaldte "ambassadørstrategier", hvor dialogen indledes med allerede organiserede parter i lokalområdet i form af foreninger, råd, bestyrelser m.v. Ved hjælp af disse parter kan dialogen efterfølgende bredes ud til et større antal borgere.

For at kvalificere ovenstående overvejelser kan det – især ved udarbejdelse af dialogstrategier for større plankomplekser – være en idé at foretage en nærmere kortlægning af mulige dialogparter/interessenter samt disses forventninger og interesser.

Herefter udarbejdes et forslag til dialogstrategi for den enkelte plan, der beskriver:

• Formål med dialogen: Beskrivelse af hvad det forventes, at dialogstrategien skal bidrage til
• Aktiviteter: Beskrivelse af hvilke dialog- og/eller informationsaktiviteter der gennemføres i løbet af planprocessen, herunder hvem der er målgruppen
• Organisering: Beskrivelse af hvordan forløbet organiseres
• Tidsplan: Beskrivelse af hvornår i planprocessen de enkelte aktiviteter afholdes, politiske behandlinger m.v. samt hvordan aktiviteterne påvirker planforløbets varighed
• Ressourcer: Vurdering af de eventuelle budgetmæssige konsekvenser ved realisering af strategien

Brugen af Internettet er hastigt voksende, og mange borgere vil gerne anvende denne mulighed. I gennemsnit har 76% af københavnerne adgang til Internettet fra hjem, job eller uddannelsessted. Adgangen varierer fra 60 til 85% mellem bydelene – og kun 20% af københavnerne over 60 år har adgang. Dog har alle borgere fri adgang til Internettet på kommunens biblioteker og generelt er tendensen, at flere og flere borgere får adgang ad anden vej. Det er derfor oplagt, at Københavns Kommune udnytter de nye muligheder for at styrke dialogen mellem borgere og kommunen ved aktivt at bruge Internettet. Fordelene er blandt andet, at Internettet:

• kan give et informationsløft i forhold til den hidtidige informationsindsats omkring planerne
• giver borgere og politikere mulighed for en mere fleksibel adgang til at deltage i dialog og hente informationer
• åbner mulighed for kontakt til nye målgrupper, der ikke deltager i de mere traditionelle dialogformer
• via sine dialogmuligheder kan tjene som en "lyttepost" for kommunen

Det foreslås derfor, at der som en obligatorisk aktivitet i konceptet etableres en selvstændig hjemmeside for hver enkelt plan. Hjemmesiden skal etableres så tidligt som muligt i planprocessen og fungere som et dynamisk dialog- og informationsværktøj, der løbende opdateres og udvikles.

De enkelte hjemmesider skal "bindes sammen" af en fælles internetindgang i form af én fælles hjemmeside for Københavns Kommunes fysiske planer. Her introduceres borgerne på en inspirerende måde til den fysiske planlægning og borgerne inviteres til at søge mere information om de enkelte planer, deltage i dialogen samt komme med ideer og forslag. Fra den fælles hjemmeside ledes borgeren videre til hjemmesiderne for de enkelte planer.

Det foreslås, at når konceptet er implementeret gennemføres der en markedsføringskampagne af den fælles internetadgang for at give borgerne kendskab til de nye dialog- og informationsmuligheder på nettet.

Den fælles hjemmeside og de enkelte planhjemmesider skal indeholde elementer, der inviterer borgerne til dialog samt giver en god information og visualisering af udfordringer i planområdet, visioner, konkrete ideer m.v. I nedenstående afsnit er indholdet af de enkelte elementer på planernes hjemmesider kort beskrevet.

Hjemmesiden skal give en kort og inspirerende introduktion til planen og planforløbet i ord og billeder. Det på det givne tidspunkt udarbejdede planmateriale skal kunne "hentes ned" elektronisk og en tidsplan for forløbet skal fremgå.

På hjemmesiden skal det også være muligt for borgerne at tilmelde sig et elektronisk nyhedsabonnement via e-mail. Borgeren vil herefter løbende modtage plannyheder i form af information om afholdelse af offentlige arrangementer, udstillinger, debatoplæg, planforslag, politiske behandlinger m.v.

Det skal være muligt at se relevante pressemeddelelser o.lign., og de politiske partier vil også have mulighed for at formidle deres holdninger til planerne ved, at borgeren kan klikke sig ind på oplæg fra partierne.

Navn, e-mailadresse og telefonnummer til en fast kontaktperson i kommunen skal fremgå på siden – oplagt den ansvarlige planlægger – og borgeren skal opfordres til at bruge muligheden for at deltage i dialog. En af mulighederne skal være at sende elektroniske forslag/kommentarer til kommunen. På planens hjemmeside etableres også et elektronisk debatforum i hele planforløbet, hvor borgere og politikere kan debattere med hinanden.

På Internettet er der gode og spændende muligheder for at visualisere status og ideer i byen i form af kort, tegninger og billeder. Det er forskelligt fra plan til plan, hvilke virkemidler der er egnet. Endvidere varierer omkostningerne ved opsætning af de forskellige virkemidler, hvorfor brugen bør ske ud fra en konkret vurdering. De forskellige muligheder er for eksempel:

• GIS-kort hvor man kan klikke på planområdet og hente yderligere informationer i form af tekst og billeder
• digitale billeder, der kan visualisere status som for eksempel panoramabilleder, hvor brugeren har mulighed for at navigere 360° rundt i "byrummet"
• billedserier med stregtegninger som illustrerer "før og efter"

For at gøre hjemmesiden dynamisk er det vigtigt, at siden informationsmæssigt følger planlægningsprocessen og er løbende opdateret i forhold til den fase, planen på et givent tidspunkt befinder sig i. Samtidig er det vigtigt, at plansiderne opbygges inden for samme redaktionelle og layoutmæssige rammer, samt at forvaltningernes deltagelse i dialogen koordineres. Derfor nedsættes en tværgående web-redaktionsgruppe, der får til opgave at fastlægge og udvikle designlinier samt principper for den redaktionelle linie. Det faglige indhold påhviler den respektive forvaltning.

Som den anden obligatoriske aktivitet i konceptet foreslås det, at der gennemføres udstillingsaktiviteter i det berørte lokalområde i forbindelse med hvert planforløb. Formålet er at henlede borgernes opmærksomhed på planen generelt og som et tilbud til de grupper, der ikke anvender IT. Som udgangspunkt bør udstillinger om lokale spørgsmål afholdes der, hvor københavnerne allerede kommer: I de kommende servicecentre, ved supermarkeder, biblioteker og medborgerhuse.

Udstillinger afholdes i stigende grad i Københavns Kommune, hvor borgerne kan se, hvordan området er i dag og/eller kan få ideer til, hvordan området kunne se ud. Udstillinger kan bidrage til, at nye typer af borgere deltager i dialogen om byens udvikling samt til at give de ikke planfagligt uddannede borgere en bedre mulighed for at sætte sig ind i områdets problemer og/eller muligheder.

Udstillingen bør i videst muligt omfang være visuel og illustrerende og bestå af for eksempel modeller, faste og digitale billeder samt bannere og plancher. Borgerne kan komme med forslag og kommentarer som på hjemmesiden. Det foreslås endvidere, at udstillingen på bestemte tidspunkter gøres aktiv ved at være bemandet. Bemandingen kan være politikere og/eller embedsmænd, som på annoncerede tidspunkter stiller op til en snak med de besøgende og herved kan udstillingerne også fungere som dialogfora.

I forbindelse med udviklingen af det foreslåede koncept er fem af Borgerrepræsentationens medlemmer blevet interviewet, og der har været afholdt idéworkshops med repræsentanter fra forskellige interne og eksterne parter. I interviewene og på workshop´ene blev der særligt efterlyst en højere grad af direkte dialog mellem borgere og politikere, herunder en nytænkning af dialogformerne og de traditionelle borgermøder samt en styrket information og visualisering.

Resultatet af disse aktiviteter har blandt andet været udarbejdelse af et katalog, der angiver en række ideer til mulige dialog- og informationsaktiviteter, som kan anvendes som inspiration i forbindelse med udarbejdelse af dialogstrategier for kommende planforløb. Idékataloget er indeholdt i vedlagte rapport.

Såfremt det besluttes at implementere det foreslåede koncept, nedsættes en tværgående arbejdsgruppe, der får til opgave at sikre implementering af konceptet, herunder etablering af fælles hjemmeside samt planlægning af kursus- og seminaraktiviteter, jf. nedenstående økonomiafsnit. Konceptet forventes at kunne implementeres fuldt ud inden for ½ år og herefter nedlægges arbejdsgruppen.

Det foreslås, at når der om 2 år kan indsamles erfaringer fra brug af konceptet, evalueres indsatsen. Evalueringen kan danne grundlag for en eventuel videreudvikling af konceptet.

Der skelnes mellem udviklings- og implementeringsomkostninger og løbende driftsudgifter.

Omkostningerne vedrører éngangsudgifter til færdigudvikling af konceptet og implementering i form af kurser og markedsføring af den fælles hjemmeside for fysiske planer anslås til 0,9 mio. kr. i 2001.

Udviklingen af planens hjemmeside vil ske i tilknytning til en planlagt fornyelse af Københavns Kommunes hjemmeside.

Kurser og seminarer målrettes Københavns Kommunes planlægnings- og informationsmedarbejdere. Midler til kurser og seminarer afsættes til kompetenceudviklingen inden for:

• brug af Internettet som dialog-, informations- og visualiseringsværktøj
• borgervenlige skrive- og formidlingsteknikker, herunder også udarbejdelse af pressemateriale
• forberedelse og afholdelse af direkte dialogaktiviteter

Endvidere tilbydes Borgerrepræsentations medlemmer en introduktion i deltagelse i dialog på Internettet.

Udgifterne til udvikling og implementering kan afholdes inden for Økonomiforvaltningens økonomiske ramme for 2001.

Driftsomkostningerne til konceptets obligatoriske aktiviteter i form af planens hjemmeside og udstillingsaktiviteter vil variere fra plan til plan, men i gennemsnit forventes omkostningerne at udgøre ca. kr. 50.000 pr. plan. Det antages, at der udarbejdes ca. 20 planer om året svarende til en årlig merudgift på 1 mio. kr. Hertil kommer merudgifter på skønsmæssigt 0,7 mio. kr. til dialog- og informationsaktiviteter, der ønskes iværksat udover konceptets obligatoriske aktiviteter. De nye og udvidede aktiviteter vil endvidere kræve en ekstra personaleindsats i størrelsesordenen 3 årsværk fordelt med to årsværk i Bygge- og Teknikforvaltningen og et årsværk i Økonomiforvaltningen.

For Bygge- og Teknikforvaltningen anslås de årlige merudgifter til 1,2 mio. kr., idet det ekstra personalebehov på to årsværk kan dækkes ved anvendelse af medarbejdere, der overføres til Bygge- og Teknikforvaltningen i forbindelse med afviklingen af bydelsrådene. Det foreslås, at 0,7 mio. kr. af merudgifterne i 2001 afholdes af Økonomiudvalgets konto til uforudsete udgifter, medens 0,5 mio. kr. dækkes indenfor Bygge- og Teknikudvalgets økonomiske ramme.

For Økonomiforvaltningen anslås de årlige merudgifter til 0,5 mio. kr. idet det ekstra personalebehov på ét årsværk kan dækkes af en medarbejder, der overføres til Økonomiforvaltningen i forbindelse med afviklingen af bydelsrådene. Merudgifterne kan afholdes indenfor Økonomiforvaltningens økonomiske ramme.

Vurdering af ressourcebehovet er funderet på et skøn over det fremtidige aktivitetsniveau både hvad angår antallet af planer samt afholdte dialog- og informationsaktiviteter. Når der om 2 år er indhøstet erfaringer med den styrkede borgerdialog, herunder niveauet for dialog- og informationsaktiviteter ud over konceptets obligatoriske elementer, bør konceptet og ressourcebehovet derfor vurderes på ny.

Erik Jacobsen Jens Jacobsen