Villalokalplaner
Villalokalplaner
Bygge- og Teknikudvalget
DAGSORDEN
for ordinært møde onsdag den 10. marts 2004
Sager til drøftelse
21. Villalokalplaner
BTU 584/2003 J.nr. 619.0012/03
INDSTILLING
Bygge- og Teknikforvaltningen indstiller til Bygge- og Teknikudvalgets drøftelse, hvorvidt forvaltningen skal iværksætte udarbejdelse af lokalplaner for samtlige kommunens villaområder, med henblik på at tilvejebringe et forenklet, ensartet og fuldt retsgyldigt administrationsgrundlag for plan- og byggesagsbehandlingen af haveboligområderne i Københavns Kommune.
Bygge- og
Teknikudvalgets beslutning i mødet den 3. december 2003
Sagen blev udsat
RESUME
På baggrund af Bygge- og Teknikudvalgets drøftelse den 25. august 1999 om reguleringen af kommunens servitutbelagte villaområder efter to konkrete afgørelser i Højesteret og Naturklagenævnet, har Bygge- og Teknikforvaltningen gennemført en analyse af disse områder, med henblik på at vurdere behovet og formen for en eventuel ændring af det nuværende grundlag for en regulering af villaområdernes bebyggelse mv.
Resultatet af dette arbejde viser, at der kun gennem udarbejdelse af egentlige lokalplaner for haveboligområderne, vil kunne opnås et ensartet, tidssvarende og alment forståeligt grundlag for plan- og byggesagsadministrationen af disse områder. På den baggrund er der opst illet en løsningsmodel, herunder udarbejdet en modellokalplan for villaområderne. På baggrund af modellokalpanen er udarbejdet et eksempel på en sådan lokalplan for villaområdet omkring Søndervangs Allé i Valby.
For at skabe et sådant ensartet, tidssvarende og alment forståeligt grundlag for plan- og byggesagsadministrationen af villaområderne, vil der skulle udarbejdes 70-100 lokalplaner. Ved omfordeling eller tilførsel af fornødne ressourcer vurderes dette at kunne ske i løbet af en 3 års periode ved udarbejdelse af op til en halv snes "lokalplanpakker", hver omfattende 5-10 lokalplaner.
Sagen var på dagsordenen for Bygge- og Teknikudvalgets
møde den 3. december 2003, hvor den blev udsat.
SAGSBESKRIVELSE
På den baggrund iværksatte Plan & Arkitektur og Byggeri
& Bolig, et projektarbejde med henblik på en afklaring af hvilke problemer,
der er i byggesagsadministrationen af villaområderne, herunder en vurdering af
i hvilket omfang, der kan skabes en hjemmel, der kan opretholde den
administrative praksis, der er underkendt dels ved Højesterets afgørelse
U1998.590 om erhvervsanvendelse, dels ved Naturklagenævnets afgørelse af 16.
februar 1996 om håndhævelse af servitutterne.
Analyserapporten er vedlagt som bilag B og eksempelplanen som bilag
C.
Uddybning af indstilling
Målet
De københavnske villaområder, der stort set alle er
beliggende i kommunens ydre bydele og overvejende opført i mellemkrigsårene,
omfatter et areal på ca. 1.100 ha og rummer ca. 16.600 ejendomme, med et samlet
etageareal på ca. 2,9 mio. m2, hvoraf boligetagearealet udgør ca.
2,5 mio. m2.
Det årlige antal af byggesager i disse områder er svingende.
Byggeri & Bolig skønner, at der gennem de seneste år er behandlet ca.
12-1500 byggesager om året i villaområderne. Den overvejende del af disse
omhandler nybyggeri, tilbygninger til den eksisterende bebyggelse samt
opførelse garager/carporte mv.
Villaområderne er for hovedpartens vedkommende omfattet af
privatretlige villaservitutter, udarbejdet og tinglyst på områderne i
forbindelse med udstykninger og udbygninger af områderne. Formålet hermed har
været at sikre områderne som havebolig-/villaområder og friholdt for egentlig
erhvervsbebyggelse. Servitutterne har gennem årene været anvendt som det
planmæssige grundlag for kommunens byggesagsadministration af villaområderne.
Servitutterne indeholder en række bebyggelsesregulerende
rettigheder og restriktioner vedrørende bebyggelsens art, form, placering og
udstrækning, der adskiller sig fra bestemmelser om samme forhold i både
byggelovgivningen (lov og reglementer) og planlovgivningen, herunder i gældende
kommuneplan.
Servitutterne er ikke ens for alle villaområderne, men
varierer indbyrdes med hensyn til indhold og omfang.
Servitutternes afgrænsninger svarer ikke til de afgrænsninger,
der i dag opleves som naturligt sammenhængende villaområder. Der er således
sammenhængende villaområder omfattet af flere forskellige servitutter, og
dermed i et vist omfang også forskellige bestemmelser, og der er områder
omfattet af én servitut, der opleves som flere selvstændige villaområder.
Endelig skal det fremhæves, at de i servitutterne anvendte
begreber ikke er tidssvarende, adskiller sig fra de i dag normale reguleringer
og giver anledning til forståelseskonflikter. Som eksempler herpå kan nævnes
det beregningsmæssige grundareal (netto-/bruttoareal), etagearealregulering
alene i en kombination af bebygget areal og "beboelseslag", "vinduesafstand"
til regulering af afstand til skel og sti, sekundære bygninger reguleret som
"mindre udhuse til beboernes behov" og lignende.
Administrationen af villaområderne er med disse forhold
kompliceret. De færreste grundejere kan gennemskue indholdet og rækkevidden af
servitutterne. Administrativt har det gennem årene givet anledning til praksis
og "tommelfingerregler", der ikke er umiddelbart forståelig for grundejere og
bygherrer.
Med de ovenfor to nævnte afgørelser i hhv. Højesteret og
Naturklagenævnet om henholdsvis erhvervsanvendelse og håndhævelse af
servitutterne, kan den nuværende regulering af erhvervsanvendelsen i områderne
og muligheden for at meddele tilladelse til fravigelse af servitutterne på
betingelser, ikke i fuldt omfang opretholdes.
Derudover skal nævnes problematikken med en fortætning af
villaområderne ved opførelse af dobbelthuse i områder med overvejende
én-familiehuse og efterfølgende udstykninger i meget små parceller.
Det vil derfor være ønskeligt at skabe et ensartet, mere
tidsvarende og mere alment forståeligt grundlag for byggesagsadministrationen
af villaområderne, herunder et grundlag der kan sikre den hidtidige
administrative praksis i områderne opretholdt.
Den enkleste løsning ville være at ophæve servitutterne og alene bruge byggelovgivningen og Kommuneplanen som grundlag for regulering. Der ville herved opnås en forenkling af administrationen, idet der ville gælde samme regler for alle villaområderne, herunder en ligestilling af områder omfattet af servitutter med områder, der ikke er omfattet af servitutter.
Analysen af villaområderne
Gennem analysearbejdet er det imidlertid konstateret, at
servitutterne kun vil kunne ophæves gennem lokalplanlægning, da servitutterne
giver grundejere rettigheder, der vurderes kun at kunne ændres og ophæves med hjemmel i planloven.
Muligheden for at udarbejde en "temalokalplan" for hele
kommunen, der alene ophæver villaservitutterne, har været undersøgt og
vurderet. Konsekvensen af en sådan "temalokalplan" er imidlertid, at muligheden
for at nedlægge forbud i henhold til planlovens § 12, stk. 3 (forbud på
grundlag af Kommuneplanens rammer), mod eksempelvis en erhvervsanvendelse ikke
kan påregnes opretholdt. Dette skyldes, at det vurderes overvejende
sandsynligt, at der ikke er hjemmel til at nedlægge et såd
ant forbud på en
ejendom, der er omfattet af en lokalplan, uanset at lokalplanen ikke regulerer
dette forhold. Det ville herefter kun være muligt at hindre eller stille krav
til ønsker om indretning af erhverv på ejendommene gennem nedlæggelse af § 14
forbud med efterfølgende udarbejdelse af lokalplan. Lokalplaner til ophævelse
af servitutterne ville således som minimum skulle indeholde bestemmelser om de
i Kommuneplanens rammer fastsatte forhold for områderne, eksempelvis anvendelsen.
Analysearbejdet har endvidere vist, at der for en række
ejendomme vil ske ændringer i bebyggelsesmulighederne, såfremt grundejernes
rettigheder efter servitutterne erstattes af en regulering alene med hjemmel i
byggelovgivningen. Der er tale om både forøgelser af byggemulighederne for
nogle ejendomme og indskrænkninger for andre ejendomme. Ændringerne vurderes
dog ikke at være så væsentlige, at der vil kunne rejses erstatningssag for tab
af rettigheder.
Da der imidlertid ikke med ophævelsen af servitutterne
sigtes mod en ændring af områdernes karakter, vil der således være behov for,
at en række af servitutternes regulering af bebyggelsen mv. opretholdes.
Lokalplaner der ophæver servitutterne skal derfor også indeholde
bebyggelsesregulerende bestemmelser, der er mere i overensstemmelse med
servitutternes bestemmelser end byggelovgivningens generelle regler.
Konklusionen er derfor, at der vil være behov for at udarbejde fuldt dækkende lokalplaner for villaområderne, såfremt servitutterne skal erstattes.
Modellokalplan
Forvaltningen har på baggrund af analysen, udarbejdet en
modellokalplan for villaområder til erstatning af de gældende villaservitutter,
der vil kunne bruges på traditionelle villaområder.
Lokalplanen indeholder bestemmelser om anvendelse,
bebyggelsens omfang og placering, bebyggelsens ydre fremtræden og
grundstørrelser og vil, på nær de konstruktions-, brand- og andre
sikkerhedsmæssige områder, erstatte BR-S 98 ("Småhusreglementet").
Der er i modellokalplanen kun i begrænset omfang og alene
med generelle formuleringer medtaget bestemmelser om bebyggelsens ydre
fremtræden, idet det ikke er hensigten at regulere bebyggelsernes udseende mere
restriktivt end under den gældende regulering med servitutterne.
Modellokalplanen er med bemærkninger til de enkelte
bestemmelser gengivet i analyserapporten.
Det er herved forudsat, at der udarbejdes særskilte
lokalplaner for hvert sammenhængende villaområde, da én lokalplan for alle
villaområderne under et, ikke vil kunne tage højde for eventuelt særlige
forhold, der måtte gælde for enkelte villaområder. Derudover vurderes
lokalplaner for de enkelte områder at være mere hensigtsmæssige end én samlet
lokalplan eller lokalplaner for større usammenhængende områder i relation til
den fremtidige administration af lokalplanerne, ligesom en sådan opdeling af
villaområderne skønnes mere overskuelig og forståelig for den enkelte
grundejer, der omfattes af lokalplanen.
Fastlæggelsen af "sammenhængende områder" tager udgangspunkt i Kommuneplanens afgrænsede B1-områder, idet lokalplaner for meget små områder i videst muligt omfang søges undgået. Der vil herved skulle udarbejdes mellem 70 og 100 lokalplaner.
Grundejerforeninger
De eksisterende grundejerforeninger i villaområderne dækker
ikke alle villaområder, ligesom der inden for en række sammenhængende
villaområder opererer flere selvstændige grundejerforeninger. Af hensyn til en
ensartet administration af områderne forekommer det derfor ikke hensigtsmæssigt
at tildele grundejerforeningerne kompetencer, i form af høringsrettigheder
eller dispensationskompetencer, uanset bestræbelserne på at etablere et ensartet
plangrundlag.
Da der ikke er tale om etablering af nye haveboligområder,
åbner planloven ikke mulighed for at kræve nye medlemspligtige
grundejerforeninger etableret, der vil kunne gives sådanne kompetencer.
Forvaltningen forventer på den baggrund, at der i forbindelse med udarbejdelse af villalokalplaner skal iværksættes særlige initiativer over for de eksisterende grundejerforeninger og sammenslutninger af grundejerforeninger, herunder afholdelse af informations- og orienteringsmøder med foreningerne og fremsendelse af uddybende materiale til samtlige grundejerforeninger i forbindelse med lokalplanforslagenes udarbejdelse og offentliggørelse.
Eksempel på lokalplan for et villaområde
For at belyse og afprøve modellokalplanen konkret, har
forvaltningen udarbejdet det vedlagte forslag til lokalplan for et villaområde
ved Søndervangs Allé i Valby.
Lokalplanområdet udgør et sammenhængende B1-område, men
omfattes af to forskellige servitutter for større områder, med forskellige
bebyggelsesregulerende bestemmelser. Området består af ca. 260 ejendomme, der
næsten udelukkende er bebygget med én-familiehuse i 1-1½ etage.
Forvaltningen vurderer på baggrund af arbejdet, at modellokalplanen vil være egnet som grundlag for
udarbejdelse af lokalplaner for villaområderne i Københavns Kommune. Det
forventes imidlertid, at konkrete erfaringer med arbejdets omfang først vil
kunne foreligge, når et antal lokalplaner har gennemløbet hele planprocessen.
Konsekvenser og økonomi
Plan & Arkitektur udarbejder løbende 15-20 lokalplaner
om året, til gennemførelse af Kommuneplanen, udvikling og konvertering af
byområder og opførelse af ny bebyggelse. Udarbejdelse af 70-100
villalokalplaner indenfor en kortere årrække vil indebære behov for overførsel
af ressourcer fra anden lokalplanlægning eller ved nedtrapning af andre opgaver
eller tilførsel af ekstra ressourcer. En kombination af disse muligheder kan
også komme på tale.
Under hensyn til, at lokalplanernes enkelte bestemmelser i
det store og hele er enslydende, vil lokalplanerne kunne forelægges og
offentliggøres i "pakker" for bydele eller kvarterer, efter samme principper
som "10 lokalplaner Indre By" fra 1999. Den ovenfor nævnte lokalplan for
området omkring Søndervangs Allé, vil således udgøre én af 7 lokalplaner i en
"lokalplanpakke" for det sydlige Valby.
Det skønnes, ved etablering af en særlig sektion i Plan
& Arkitektur bemandet med to erfarne medarbejdere fra henholdsvis Plan
& Arkitektur og Byggeri & Bolig og suppleret med 3-4 medarbejdere,
muligt at gennemføre en beslutning om udarbejdelse af villalokalplaner i 6-10
pakker over en periode på ca. 3 år. Samtidig vil der være behov for, at Plan
& Arkitektur i denne periode tilføres yderligere i størrelsesordenen 1 mio.
kr. årligt til direkte udgifter, som trykning, annoncering, porto og andre
pligtige og nødvendige informationstiltag.
Forvaltningen vurderer, at en beslutning om udarbejdelse af
lokalplaner for villaområderne i givet fald bør gennemføres
over en kor
t årrække, såfremt målet om et ensartet, mere tidssvarende og mere
alment forståeligt grundlag for byggesagsadministrationen af villaområderne
skal nås. Det forventes, at de udarbejdede villalokalplaner vil indebære en
efterfølgende administrativ lettelse. Omfanget heraf lader sig imidlertid ikke
umiddelbart skønne, idet det dels vil være afhængigt af det fremtidige
investeringsomfang i områderne, dels af lokalplanernes endelige indhold.
BILAG VEDLAGT
A.
Bygge- og Teknikforvaltningens redegørelse i
B.
Analyserapport "Villalokalplaner" af november 2003
C.
Lokalplanforslag for eksempelområdet "Søndervangs Alle"
i Valby
Udsendt med dagsordenen for