Forsøg med miljøzoner i Københavns Kommune i en 3-årig periode

11. Forsøg med miljøzoner i Københavns Kommune i en 3-årig periode

BTU 262/2003 J.nr. 79.0001/03

Bygge- og Teknikforvaltningen og Miljø- og Forsyningsforvaltningen indstiller, at Bygge- og Teknikudvalget og Miljø- og Forsyningsudvalget godkender,

Borgerrepræsentationen vedtog den 10. oktober 2002, at kommunen skal søge Justitsministeriet om tilladelse til at etablere forsøg med miljøzoner for at begrænse især den sundhedsskadelige partikelforurening fra trafikken. Bygge- og Teknikforvaltningen og Miljø- og Forsyningsforvaltningen har efterfølgende udarbejdet et forslag til en miljøzoneordning, der kan danne grundlag for at lave en ansøgning. Efter Justitsministeriets godkendelse, sendes forslaget i høring, før der tages endelig stilling til forsøgets udformning og omfang. Ordningen gennemføres i en treårig forsøgsperiode fra den 1. oktober 2004 til den 30. september 2007. I det halve år op til starttidspunktet gennemføres en informationskampagne. Nogle transportører kan have behov for længere tid til at tilpasse sig ordningen, hvorfor de mod dokumentation kan søge om dispensation for kravene i ordningens første halvår.

Formålet med miljøzoneordningen er at vurdere, om det er et effektivt virkemiddel til at begrænse forureningen med ultrafine partikler. Miljøzoneordningen foreslås at omfatte det område af København, der ligger mellem Ring 2 og Vejlands Allé.

Dieselkøretøjer over 3½ tons totalvægt er omfattet af ordningen. Kravet til disse køretøjer er, at de skal være forsynet med et effektivt partikelfilter, for at kunne køre inden for miljøzonen. For øvrige køretøjer over 3½ tons er der kørsels- og standsningsforbud inden for zonen, med mindre de anvender el, gas e.l. eller der er tale om specialkøretøjer.

Miljøzoneordningen skønnes at medføre en række positive sundhedsmæssige effekter (sparede menneskeliv, færre hospitalsindlæggelser mv.). De samfundsmæssige gevinster heraf er løseligt opgjort til mellem 350 mio. kr. og 1½ mia. kr. årligt. Dette giver 1 – 4½ mia. kr. for hele forsøgsperioden.

Prisen for partikelfiltre er anslået til gennemsnitligt ca. 40.000 kr. pr. stk. Den samlede udgift for ejerne af køretøjerne vil så blive mellem 600 og 800 mio. kr. for hele forsøgsperioden.

For kommunen vil ordningen medføre udgifter til udskiftning af en række ældre køretøjer, hvorpå det ikke er muligt at montere effektive partikelfiltre.

Udgifterne til etablering og gennemførelse af forsøget er opgjort til i alt 7½ mio. kr. i perioden 2004 – 2007. Udgifterne er ikke finansieret, hvorfor de foreslås at indgå i forhandlingerne om budget for 2004.

I forbindelse med EU´s 6. rammeprogram påtænkes at etablere et samarbejde mellem europæiske byer om miljøzoner. Det foreslås, at kommunen søger deltagelse i samarbejdet. Udgifterne hertil indgår i de foreslåede midler til projektledelsen for miljøzoneordningen.

Holdende biler med motoren kørende i tomgang støjer og forurener unødigt til gene for beboere og andre i lokalområdet. Det er politiets opgave at håndhæve tomgangsregulativet, men de prioriterer ikke opgaven. For at opnå en mere effektiv kontrol foreslås, at kommunen ansøger Justitsministeriet om, at kommunen får denne kompetence i et treårigt forsøg parallelt med miljøzoneordningen.

Borgerrepræsentationen vedtog den 10. oktober 2002 følgende:

Anledningen er, at luftforureningen og især partikelforureningen belaster befolkningens sundhed. Luftforureningen findes specielt i storbyområder som følge af intens trafik, og hvor mange bliver påvirket af luftforureningen.

Bygge- og Teknikudvalget og Miljø- og Forsyningsudvalget har på møder henholdsvis den 4. og 9. december 2002 godkendt en indstilling om sagen. Af indstillingen fremgår, at der skal foreligge et forslag til forsøg med miljøzoner i maj 2003. Til at gennemføre arbejdet er der nedsat en projektgruppe med deltagelse af Bygge- og Teknikforvaltningen (formand) og Miljø- og Forsyningsforvaltningen.

Hjemlen til at gennemføre forsøg med miljøzoner ligger i Færdselslovens § 92d. I henhold til denne paragraf kan kommuner og amter gennemføre tidsbegrænset og geografisk afgrænsede forsøg med færdselsregulerende foranstaltninger alene begrundet i miljømæssige hensyn.

Formålet med projektet er at vurdere, om miljøzoner er et effektivt virkemiddel til at begrænse luftforureningen, herunder især partikelforureningen, som trafikken giver anledning til.

Miljøzonen foreslås at dække den del af Københavns Kommune, der ligger mellem Ring 2 og Vejlands Allé. Afgrænsningen ses på bilag 1. Området udgør ca. halvdelen af kommunens areal.

Der bor ca. 325.000 mennesker og er ca. 290.000 arbejdspladser inden for zonen. Dette svarer til 65% af kommunens borgere og 85% af kommunens arbejdspladser. Herudover er der en stor koncentration af kultur- og fritidstilbud, der benyttes af et stort antal mennesker.

Områdeafgrænsningen er søgt gjort så logisk som muligt for trafikanterne. Desuden tages der med afgrænsningen højde for, at ingen nabokommuner "spærres inde." Al skiltning om ordningen kan foretages ind en for kommunen.

En miljøzone omfattende hele kommunen vil have en større miljømæssig effekt end den foreslåede. Og det vil også være praktisk muligt at etablere den. Men et meget stort antal køretøjer med ærinde andetsteds, vil blive tvunget til at opfylde miljøzonekravene, når de passerer kommunen. Det drejer sig blandt andet om transittrafik fra de øvrige nordiske lande til Europa og omvendt. Trafik til og fra Frederiksberg, Tårnby og Dragør Kommuner ville også i praksis skulle overholde kravene.

Færdselslovens § 92d indeholder ikke angivelse af, hvor længe det er muligt at gennemføre forsøg. Forvaltningerne vurderer, at forsøget skal vare nogle år, før det reelt vil være muligt at vurdere, om miljøzoner er et effektivt virkemiddel til begrænsning af partikelforureningen, samt om ordningen har øvrige effekter, positive som negative. Endvidere skal ordningen have en vis længde af hensyn til investeringerne for ejerne af køretøjerne.

Derfor foreslås forsøget fastsat til tre år til gennemførelse i perioden 1. oktober 2004 – 30. september 2007.

Der planlægges gennemført en omfattende information til offentligheden og berørte brancher inden ordningen træder i kraft. På trods af en sådan informationsindsats vurderes, at nogle transportører fortsat vil have behov for tid til at tilpasse sig de nye krav.

Derfor foreslås, at køretøjer - efter ansøgning - kan undgå at opfylde kravene i forsøgets første halve år.

Trafikken er den væsentligste kilde til partikelforurening i gaderummene. Køretøjer over 3½ tons står for halvdelen af den trafikskabte partikelforurening (lastbiler: 39%, busser 11%), varebiler for 28% og personbiler for 22%. I dag findes der dokumentation for, at man ved at montere effektive partikelfiltre på dieselkøretøjer over 3½ tons kan begrænse partikeludslippet fra disse køretøjer med 80%. Teknologien er endnu ikke til rådighed for person- og varebiler i det fornødne omfang.

Det foreslås, at dieselkøretøjer over 3½ tons totalvægt skal have monteret et effektivt partikelfilter i henhold til Færdselsstyrelsens kravspecifikation for at kunne køre inden for miljøzonen eller være godkendt efter Færdselsstyrelsens principgodkendelsesordning for partikelfiltre.

Kommunen besluttede i 1999, at der skal være partikelfiltre på alle kommunens dieselkøretøjer og på de dieselkøretøjer, der anvendes ved transport for kommunen, hvor det er miljømæssigt fornuftigt. Dette betyder, at en række køretøjer har fået sat filter på eller vil få det inden den 1. april 2004 (for kommunens køretøjer) og inden den 1. juli 2004 (for entreprenørernes køretøjer).

Men der vil fortsat være en række hovedsageligt ældre køretøjer, hvor det ikke er miljømæssigt fornuftigt at sætte filter på, da de ikke vil kunne opfylde Færdselsstyrelsens kravspecifikation. Disse køretøjer bliver omfattet af miljøzoneordningen, og vil således ikke længere kunne køre inden for zonen.

Sættes der filtre på gamle og slidte køretøjer, vil det kræve en del service for at sikre en tilfredsstillende effektivitet og holdbarhed. Det koster tid og penge, og der er derfor risiko for, at filtrene ikke vedligeholdes i fornødent omfang. Der er også eksempler på, at man med ældre køretøjer kører længere ture blot for at få udstødningstemperaturen op og få renset filteret.

Umiddelbart skønnet er en tredjedel af kommunens køretøjer over 3½ tons ikke egnet til filter.

Især transporten med varebiler har været stigende i en årrække og forventes også at stige fremover. Endvidere er der sket en stigning i antal personbiler, der kører på diesel. Det foreslås, at der i forbindelse med en midtvejsevaluering af miljøzoneordningen vurderes, om der er mulighed for og af hensyn til luftforureningen behov for også at søge person- og varebiler omfattet af ordningen.

Alt andet lige forurener en bilmotor mindre jo yngre den er, dels på grund af mindre slitage på motoren, og dels på grund af løbende skærpede EU-krav til køretøjernes udledning af udstødningsgasser.

Euro 2-køretøjer udleder 30-60% færre partikler (PM) end Euro 1-køretøjer.

Umiddelbart ville der være fornuft i at stille krav til bilens Euro-norm. Men et alderskrav er mere overskueligt (Euro-normerne indføres med forskellige tidsintervaller). For at sikre, at kun de reneste biler kører i byen, kunne det overvejes, at kun køretøjer med en motor, der maksimalt er 7 år, må køre i zonen.

Det kunne gennemføres som et "rullende" krav, således at hver gang, der ansøges om at køre i zonen, må motoren højst være 7 år gammel. Derefter kan køretøjet køre i zonen i resten af forsøgsperioden. Dette svarer til, at alle køretøjer, der får et miljøzonecertifikat, opfylder Euro 2-normen før påmontering af partikelfilter. Hermed undgås desuden at køretøjer med Euro 1-norm, der er blevet solgt fra importørernes restlager efter oktober 1996 kan indgå i ordningen. Endvidere er partikelfiltrenes funktionalitet generelt bedre på yngre køretøjer.

Københavns Kommunes egne køretøjer over 3,5 tons er hovedsageligt placeret i Københavns Energi og Kommune Teknik København. Af de to virksomheders ca. 150 køretøjer vil ca. halvdelen være over 7 år gamle, når miljøzoneordningen starter, og de skal således udskiftes.

Set i forhold til de køretøjer, der er indregistreret i Københavns Kommune, vil ca. 1/3 af det samlede antal køretøjer være ældre end 7 år. Antages det, at der er den samme andel af køretøjer registreret udenfor kommunen, der er over 7 år, svarer det til op mod 6.000 køretøjer, der ikke længere ville kunne køre inden for zonen.

Den transport, der i dag udføres af disse køretøjer, vil ved indførelse af miljøzonen skulle udføres af andre køretøjer. Dette vil enten ske ved, at ejeren anskaffer sig et køretøj der opfylder kravene, hvilket vil være forbundet med udgifter, eller at køretøjer, der kan opfylde kravene, bliver udnyttet bedre.

Sammenfattende vurderes, at et alderskrav på 7 år på nuværende tidspunkt vil være for økonomisk omfattende for såvel kommunen som berørte virksomheder. I forbindelse med midtvejsevalueringen vurderes, om et alderskrav skal søges at indgå som krav i ordningen.

Indenfor miljøzonen indføres et kørsels- og standsningsforbud for biler over 3,5 tons totalvægt. Undtaget er biler med miljøzonecertifikat. Certifikatet kan i hele forsøgsperioden efter ansøgning erhverves gratis hos Københavns Kommune, hvis dieselkøretøjet er forsynet med et effektivt partikelfilter fra ansøgningstidspunktet. Køretøjer, der anvender miljøvenlige brændstoffer som el og gas samt specialkøretøjer, kan også efter ansøgning erhverve et gratis certifikat. Certifikatet gælder for hele forsøgsperioden.

I forsøgsperiodens første halvår fra den 1. oktober 2004 til den 31. marts 2005 kan transportører, der har behov for tid til at tilpasse sig de nye krav - mod dokumentation - ansøge om at erhverve et certifikat. Årsagen til denne "amnesti" er at minimere risikoen for, at nogle transportører får væsentlige økonomiske problemer med at eksistere. Endvidere kan der på denne måde tages højde for eventuelle kapacitetsproblemer med hensyn til eftermontering af partikelfiltre.

Miljøzonen skiltes ved alle indfaldsveje til området og ved udkørsel fra området. Det kommunale P-korps har den fornødne lovhjemmel og ekspertise til at håndhæve det foreslåede standsningsforbud. Kørselsforbudet kan i forholdet til den nuværende lovgivning kun håndhæves af politiet. I begge tilfælde pålægges en afgift/bøde på 510 kr. til de køretøjer, der ikke overholder ordningens regler.

Der er pr. 1. januar 2002 indregistreret ca. 147.000 køretøjer i Københavns Kommune, heraf har 6% (ca. 9.000 køretøjer) en totalvægt på over 3½ tons. En del af disse køretøjer er indregistreret af store danske og internationale virksomheder samt leasing virksomheder og indgår ikke i løsning af transportopgaver i København. Omvendt er der køretøjer, som er indregistreret andre steder, der indgår i det københavnske transportsystem.

Ved kun at lade miljøzoneordningen omfatte køretøjer over 3½ tons, berøres kun en lille andel af det samlede antal køretøjer i byen, men den miljømæssige effekt er forholdsvis stor. De tunge køretøjer står i dag for ca. 9% af det samlede antal kørte kilometre i København. I miljøzoneområdet er trafikarbejdet med disse køretøjer dagligt ca. 240.000 km og på årsplan ca. 87 mio. km.

Det vurderes at i alt mellem 15.000 og 20.000 køretøjer i løbet af et år vil være påvirket af miljøzonens regler.

Montering af et partikelfilter på et køretøj er forbundet med udgifter for ejeren. Priserne på partikelfiltre varierer en del, alt efter fabrikat, størrelse, etc. Prisen for partikelfiltre er svingende, men generelt faldende. I en nylig rapport fra Institut for miljøvurdering, skønnes priserne på partikelfiltre at stabilisere sig på 12.000.-15.000 kr., når der er skabt en efterspørgsel. Filtrene har typisk en levetid på 6 år og en anslået gennemsnitspris på 40.000 kr. Hvis alle køretøjer, der i dag kommer ind i det område, der er dækket af zonen, skal have monteret et filter, vil det betyde en samlet udgift for ejerne af køretøjerne på mellem 600 og 800 mio. kr.

Gennemførelsen af forsøget med miljøzoner organiseres som et projekt med deltagelse af Bygge- og Teknikforvaltningen (projektleder) og Miljø- og Forsyningsforvaltningen. Administrationen af projektet foreslås placeret i Parkering København, hvorfra udstedelsen af miljøzonecertifikater og kontrol af køretøjerne samt dataindsamling foretages.

I forbindelse med etablering af miljøzoneordningen vil der blive opstillet et program for evaluering af ordningen. Evalueringen forventes at omfatte følgende forhold: teknologi, trafikmønster, luftkvalitet, økonomi samt borgernes og transportørernes oplevelser mv.

Ultimo 2006 forelægges Borgerrepræsentationen en midtvejsevaluering, der dels skal give et bud på ordningens effekter, dels skal danne grundlag for stillingtagen til, om kommunen skal ansøge Justitsministeriet om at gøre ordningen permanent. I forbindelse med evalueringen skal der også foretages en vurdering af, om der er mulighed og behov for også at søge dieseldrevne person- og varebiler omfattet af ordningen.

Kravet om montering af partikelfilter på dieselbiler over 3,5 tons totalvægt i miljøzonen, må forventes at skabe en efterspørgsel efter partikelfiltre. Der findes i dag en lang række producenter af partikelfiltre på markedet. De laver flere typer partikelfiltre, der passer til forskellige kørselsmønstre. Forvaltningerne vurderer, at producenterne vil kunne dække efterspørgslen som følge af miljøzoneordningen.

Maj 2003 Beslutning i MFU og BTU

Juni Ansøgning til Justitsministeriet

November Svar fra Justitsministeriet

December Beslutning i MFU, BTU og BR

Jan. – feb. 2004 Offentlig høring

April Endelig politisk beslutning

Maj – sep. Informationskampagne

1. oktober Forsøgsordningen starter

Dec. 2006 Evaluering af forsøget

30. sep. 2007 Forsøget slutter

Derefter Eventuel permanentgørelse

Et usikkert element i den viste skitse til tidsplan er, hvor lang tid Justitsministeriet er om at behandle ansøgningen fra Københavns Kommune. Fra kommunen har et svar går der ca. et år, inden en miljøzoneordning vil kunne træde i kraft.

For at indhente erfaringer om miljøzoner har Københavns Kommune etableret et tæt samarbejde med Malmø og Gøteborg, som har haft miljøzoner i flere år.

I forbindelse med EU's 6. rammeprogram påtænkes det, at etablere et samarbejde mellem europæiske byer der har indført "miljøzoner" - Low Emission Zones.

London, Stockholm, Rom, Lugano, Malmø og formentlig Amsterdam menes at ville deltage i samarbejdet, der drejer sig om erfaringsudveksling om forskellige former for miljøzoner, implementering og styring af zoner, udvikling af et monitoreringssystem og undersøgelse af de afledte effekter af zonerne. Byerne er tiltænkt en rolle som rådgivende organ, der bidrager med praktiske erfaringer, informationer og giver feed-back på forskningen.

Der arbejdes på at indlevere et forslag om samarbejdet til EU i december 2003 under det såkaldte CIVITAS 2 – program. Under forudsætning af, at der etableres et samarbejde foreslås det, at Københavns Kommune, med miljøzoneordningen, søger deltagelse i samarbejdet. Deltagelse i det europæiske samarbejde afholdes af de midler, der er afsat til projektledelsen for miljøzoneordningen.

Når en bilmotor kører i tomgang skaber den unødvendig forurening. Det er spild af brændstof, og beboere og forbipasserende udsættes for luft-, lugt- og støjgener. Det var årsagen til, at Københavns Kommune i 1990 vedtog tomgangsregulativet ("Regulativ vedrørende adgangen til at lade motoren i holdende motordrevne køretøjer være i gang"). Regulativet er udstedt i medfør af Miljøbeskyttelsesloven. Regulativet gælder for alle typer køretøjer.

I følge regulativet må motoren i et holdende køretøj ikke være i gang længere end højst nødvendigt og højst 1 minut. Overtrædelser straffes med bøde, og sagerne behandles som politisager.

Miljøkontrollen har gennemført en række informationskampagner med tomgangskørsel i fokus. Endvidere behandler Miljøkontrollen løbende klager fra borgere om overtrædelser af reglen. Kampagnerne har bidraget til, at der blandt borgere og chauffører er generelt kendskab til og forståelse for reglen. Det må dog også konstateres, at der fortsat er mange både privatbilister og erhvervschauffører, der overtræder reglen til gene i lokalområdet.

En reel nedgang i antal overtrædelser af tomgangsregulativet afhænger især af, om bilisterne reelt risikerer at få en mærkbar bøde. Denne risiko er ikke tilstede i dag, hvor politiet skønsmæssigt udskriver under ti bøder om året. Som regel udstedes kun bødeforelæg i forbindelse med andre lovovertrædelser (ulovlig parkering, nøglen sidder i bilen o.l.). Bøder for "rene" overtrædelser af regulativet er meget sjældne. Miljøkontrollen har været i dialog med politiet om at forstærke deres indsats, men de oplyser, at de har en række andre sagstyper med højere prioritet.

Hvis kommunen får overdraget kompetencen til at håndhæve tomgangsregulativet, vil kontrollen kunne blive mere effektiv end i dag. Opgaven kan hensigtsmæssigt varetages af det kommunale p-korps, der er på gaden hver dag.

Det foreslås, at kommunen ansøger Justitsministeriet om, at kommunen får denne kompetence i form af et tre-årigt forsøg i henhold til Færdselslovens § 92d parallelt med miljøzoneordningen.

De samfundsøkonomiske gevinster af de nævnte sundhedsmæssige fordele er løseligt vurderet til at ligge mellem 350 mio. kr. og 1½ mia. kr. årligt.

Hvis miljøzoneordningen medfører, at der køres færre kilometre i byen i nyere og mindre forurenende køretøjer, vil der også være sideeffekter i form af mindre støj, bedre fremkommelighed mv.

Det kan ikke udelukkes, at etableringen af en miljøzone vil medføre, at en del biler, der ikke kan eller vil opfylde kravene til at færdes i zonen, er rede til at køre store omveje for at undgå miljøzonen. Dette vil medføre flere transportkilometer og derved ekstra forurening.

Foreløbig vurdering af projektets samlede udgifter til gennemførelse af forsøget med miljøzoner (skønsmæssigt baseret på behandling af 30.000 ansøgninger om miljøzonecertifikat):

Informationskampagne, høring, m.m. 1.100.000 kr.

Projektomkostninger i alt 7.500.000 kr.

Udgifterne fordeler sig med ca. 3½ mio. kr. i 2004 og ca. 2 mio. kr. i hvert af de to efterfølgende år. De store udgifter i startåret skyldes hovedsagelig opsætning af skilte og afholdelse af en informationskampagne. Posterne projektledelse og administration indeholder hver udgifter svarende til 1 årsværk. Håndhævelse af ordningen gennemføres indenfor eksisterende ressourcer.

Idet der ikke på nuværende tidspunkt er fundet finansiering til forsøget, foreslås det, at afholdelse af udgifterne indgår i forhandlingerne om kommunens budget for 2004. Spørgsmålet om finansieringen vil til sin tid blive indarbejdet i indstillingen om iværksættelse af forsøget.

Miljøzoneordningen vil medføre udgifter til udskiftning af ældre køretøjer for kommunen og transportvirksomheder samt til montering af partikelfiltre for transportvirksomheder.

Der er også samfundsmæssige økonomiske gevinster ved ordningen i form af færre dødsfald og sygdomstilfælde.

-

Denne indstilling har ikke været i høring. Det endelige forslag til forsøg med Miljøzone i Københavns Kommune vil blive sendt i offentlig høring, inden der træffes beslutning om at gennemføre forsøget.

Bilag 1: Miljøzoneordningens afgrænsning

Mette Lis Andersen Peter Elsman