Maksimalpriser i Københavns Kommunes byggeri

Indstilling

Indstilling om,

1. at vedlagte forslag til maksimalpriser for ny- og tilbygningsprojekter jf. bilag 1, godkendes,

2. at vedlagte forslag til maksimalpriser for skolerenoveringsprojekter indtil ny strategi for vedligehold implementeres i 2018 jf. bilag 2, godkendes,

3. at maksimalpriserne fra og med budget 2017 anvendes til bevilling af anlægsprojekter for de angivne områder, jf. procesbeskrivelsen nedenfor,

4. at beslutningsoplæg til fagudvalg, Økonomiudvalget og Borgerrepræsentationen, som har indflydelse på maksimalpriserne fremover skal indeholde et bilag, som udarbejdes i samarbejde med Økonomiforvaltningen, der belyser de økonomiske konsekvenser for maksimalpriserne i kommunens byggeri,

5. at relevante fagforvaltninger inddrages i en kvalificering af, at de fulde funktionsprogrammer indgår i maksimalpriserne frem mod budget 2017,

6. at relevante fagforvaltninger inddrages i en udvikling og kvalificering af maksimalpriser i forbindelse med udbygninger frem mod budget 2018.

(Økonomiudvalget)

Baggrund

Der er siden sommeren 2015 sat skarpt fokus på at forbedre økonomi- og processtyring af Københavns Kommunes (KK) byggeprojekter. Med politisk vedtagelse af optimeringer af anlægsområdet (BR 20/8 2015), styrket styring af anlægsøkonomien (BR 8/10 2015) og indsatser for at reducere byggeomkostninger (ØU 1/3 2016) er der allerede søsat en lang række tiltag, der skal styrke økonomi- og projektstyringen af kommunens byggeprojekter.

Borgerrepræsentationen (BR) har bl.a. vedtaget, at der skal sikres større transparens i, hvem og hvornår beslutninger med betydning for bygningernes arkitektoniske niveau træffes (BR 20/8 2015, pkt. 8, bilag 1). Med denne indstilling foreslås det, at indføre maksimalpriser for en række byggerityper for derved at sende et stærkt signal til markedet om, at KK ønsker byggeprojekter med den bedste kvalitet inden for en fastsat økonomisk ramme. Priserne fastsættes ud fra en prisanalyse, der tager højde for de af Borgerrepræsentationen vedtagne krav til byggerierne. Denne ramme er specialudviklet til at indeholde både lovgivningsmæssige og BR’s krav til kommunale byggerier og til at klikke naturligt ind i det eksisterende styringssystem.

Problemstilling

En analyse af KK’s nybyggerier har vist, at kommunens kvadratmeterpriser på eksempelvis skoler og daginstitutioner er op mod 60 pct. højere end for tilsvarende typer af byggeri i andre kommuner (jf. Rambølls kapitaliseringsrapport, BR 28. april 2016, pkt. 37, bilag 4). Det er selvom der sammenlignes byggepriser eksklusiv udgifter til grundkøb og byggemodning.

Siden analysen blev fremlagt på Økonomiudvalgets (ØU) budgetseminar i januar 2016 er der allerede vedtaget en række udgiftsreducerende tiltag, herunder reviderede funktionsprogrammer på Socialforvaltningens (SOF) og Børne- og Ungdomsforvaltningens (BUF) områder samt indført strategiske partnerskaber som ny udbudsform og oprettet interne partnerskabsaftaler mellem Byggeri København (ByK) og fagforvaltningerne. Derudover er kravene i Miljø i Byggeri og Anlæg (MBA) gjort mere enkle.

Nærværende indstilling adresserer den del af analysen, der påpeger, at KK bygger mere avancerede byggerier med arkitektonisk eksperimenterende karakter sammenlignet med andre kommuner. Det medfører højere risiko i byggeriet, mindre mulighed for genbrug af bygningsløsninger og øgede udgifter til rådgivning. Endvidere er det ofte dyrere at drifte efterfølgende.

KK har i de seneste 10 år afsat ca. 2,36 mia. kr. til helhedsrenovering af i alt 40 folkeskoler. Siden Københavns Ejendomme og Indkøb (KEID) er begyndt at lægge gennemførte forundersøgelser til grund for budgetteringen af skolerenoveringer, er kvadratmeterprisen for en skolerenovering steget til i gennemsnit 10.500 kr./m2. Såfremt de resterende 23 skoler helhedsrenoveres for samme gennemsnitlige kvadratmeterpris udestår et restfinansieringsbehov på 2,65 mia. kr.

Udbygningsbehov

Ifm. arbejdet med kommunens langsigtede anlægsplan, anslår ØKF på nuværende tidspunkt, at der i de kommende 10 år bliver behov for at bygge ca. 17 nye skolespor, 374 nye daginstitutionsgrupper, op mod 50 nye boliger til udsatte borgergrupper, og op mod 200 midlertidige botilbud til rehabilitering. 23 folkeskoler er vurderet at have behov for en hel eller delvis renovering.

Med det store udbygningsbehov er der et stort økonomisk potentiale i at bringe byggebudgetterne ned på niveau med andre kommuners. Samtidig er der er eksternt pres fra regeringen for yderligere at nedbringe kommunernes anlægsudgifter i årene fremover. Regeringen har således tilkendegivet, at de i 2017 ønsker at sænke kommunernes anlægsramme med 1,5 mia. kr. ift. niveauet for 2016. Såfremt kommunernes anlægsramme for 2017 sænkes med 1,5 mia. kr., vil KK skulle nedjustere sit nuværende forventede anlægsniveau i 2017 med ca. 300 mio. kr.

Løsning

Statens regulering af byggeøkonomien for almene boliger

Når der opføres almene boliger planlægges og projekteres disse ud fra lovbestemte maksimalpriser. Statens kvadratmeterpris varierer fra hovedstadsområdet til mindre provinskommuner og dækker over alle byggeriets udgifter, inklusiv grundkøb og oprensning af grund.

På linje med statens økonomistyring af almenboligbyggeri foreslås det, at KK i tilknytning til den eksisterende bevillingsmodel indfører maksimalpriser for derved at fastlåse den økonomiske ramme for projektet og derigennem fremme gennemprøvede bygningsløsninger med lavere risici. Det er helt centralt, at rammen fastsættes ud fra en forudsætning om, at byggeriet fortsat leveres med fuld funktionalitet, herunder opfylder alle BR-krav til byggeri.

Til forskel fra statens maksimalprismodel med én samlet kvadratmeterpris foreslås det at opsplitte anlægsudgiften i to dele (jf. bilag 1):

• en bevilling pba. maksimalpris, der finansierer alle standardudgifter til byggeriet, og som angiver kommunens serviceniveau.

• en bevilling, der finansierer projekt-/ stedspecifikke udgifter, som varierer fra byggesag til byggesag.

Stedspecifikke udgifter prissættes ifm. gennemførelse af planlægningsfase og beregnes ud fra en faglig vurdering af de tekniske forhold omkring byggegrund, planforhold, eksisterende byggeri og forhøjet risikovurdering. Evt. flytteomkostninger, ekstraordinær forurening, kystsikring mm. prissættes ligeledes her.

Ved at opsplitte maksimalpris og stedspecifikke udgifter fra hinanden undgås det, at byggeriet bliver opført med ringere kvalitet, såfremt der viser sig eksempelvis ekstraordinær forurening i byggegrunden. Samtidig indeholdes KEID’s driftsspecifikation i maksimalprisen for at fremme totaløkonomisk rentable løsninger, så besparelser på anlæg sfa. høje stedspecifikke udgifter ikke medfører højere udgifter i den efterfølgende drift. Samtidig synliggøres det, hvor stor en del af anlægsudgiften, der stammer fra vanskeligt forudsigelige og ufravigelige udgifter såsom ekstraordinært forurenet jord, vanskelige forsyningsforhold, nedrivningsarbejder mm.

ByK har foretaget en analyse af variationen i omfanget af stedspecifikke udgifter, der viser, at i fire færdiggjorte byggeprojekter udgjorde stedspecifikke udgifter mellem 11 % og 52 % (udgifter til eksempelvis forurening og forsyningsforhold mv.).

Til forskel fra alment boligbyggeri, som i princippet kan placeres hvor som helst, skal skoler, daginstitutioner og idrætsfaciliteter være tilgængelige i alle bydele. Derfor kan vanskeligt bygbare grunde ikke altid fravælges, hvorfor stedspecifikke udgifter i nogle byggeprojekter vil udgøre en stor del af det samlede anlægsbudget.

Data og metode for beregning af maksimalpriser

Rambøll Management Consulting (herefter: Rambøll) har beregnet maksimalpriserne til et niveau, der sikrer, at bygningerne lever op til lov- og BR-bestemte krav. Maksimalprisen er blevet til ud fra analyse af interne og eksterne benchmarks af byggeprojekter.

Maksimalprisen er beregnet som et gennemsnit mellem (1) KK’s erfaringstal så vidt muligt renset for stedspecifikke udgifter, (2) Rambølls egen priskalkulation, (3) byggebranchens prisbøger (V&S), og (4) sammenlignelige byggerier fra andre kommuner. Da det kun har været muligt at indhente KK-data for tre ud af de i alt otte hovedtakster, er gennemsnittet uden KK-erfaringstal også vist.

Det indstilles, at det er maksimalpriserne i bilag 1, der vedtages uden inddragelse af KK-data, da det ikke har været muligt at rense disse fuldstændigt for stedspecifikke udgifter, og da byggerierne er opført under de tidligere funktionsprogrammer/MBA og endeligt fordi der er usikkerhed omkring kategoriseringen af ByK’s byggeprojekter. Eksempelvis er Skolen på Islands Brygge kategoriseret som en nybygget skole, mens den nye bygning kun indeholder indskolingsklasser, dvs. prisen ikke afspejler eksempelvis etablering af faglokaler mm.

I bilag 3 er den samlede rapport, som beskriver analysens datagrundlag og metodevalg. Rapporten viser hver maksimalpris opdelt på entreprise-, rådgiver-, administrationsudgifter og udgifter til BR-besluttede krav.

SOF bygger boliger til meget specialiserede målgrupper, hvorfor det ikke er muligt at udvikle én maksimalpris, der favner alle specialtilpassede bygningsbehov. Takstkataloget (bilag 1) indeholder derfor en lang række tilvalgsmuligheder, som relevansvurderes af SOF i den konkrete byggesag. Det bemærkes, at evt. finansiering af velfærdsteknologi ikke er indeholdt i maksimalprisen, da udgiften varierer meget fra byggeprojekt til byggeprojekt afhængig af målgruppe.

KFF/BUF arbejder på at udvikle et fælles koncept for kultur- og læringshuse i folkeskoler. Når dette arbejde er færdigt, vil en nyberegnet maksimalpris for dette afløse det nuværende tilvalg ”Kombineret skole- og folkebibliotek”.

Bevillingsmodel

Alle byggerier omfattet af takstkataloget (bilag 1) skal følge maksimalprismodellen (se tabel 1). Såfremt BR ønsker et byggeri af arkitektonisk eksperimenterende karakter, træffer BR selvstændigt beslutning herom og anlægssummen vil dermed alene blive fastsat på baggrund af en planlægningsfase.

Der ændres ikke på den eksisterende bevillingsmodel for byggeprojekter. Maksimalprisen indgår som et budgetteringsværktøj for ByK ifm. projekteringen af byggeriet i planlægningsfasen frem mod politisk behandling af anlægsbevillingen.

Tabel 1. Bevillingsforløbet for ny- og tilbygninger omfattet af maksimalpriser

Planlægningsfasen afdækker projektets risici, jordforhold, planforhold og sikrer retvisende budgetter og tidsplaner. Jo færre mulige scenarier, der skal afdækkes i planlægningsfasen, jo mindre finansieringsbehov er der til at gennemføre planlægningsfasen.

Ifm. tilbygninger vil planlægningsfasen ligeledes afdække, hvilke arbejder der evt. skal laves i eksisterende bygning for at håndtere udvidelsen. Såfremt der vurderes at være mulighed for bygningsmæssige synergier ved dobbeltudnyttelse af arealer, kan budgettet nedjusteres, mens budgettet omvendt opjusteres, såfremt der er behov for ombygning og tilpasning af eksisterende byggeri sfa. øget antal brugere.

Særligt ift. store skolerenoveringsprojekter

Maksimalpriser for skolerenoveringer udgør en ny budgetstyringsmodel, hvor det overlades til faglig vurdering i KEID at planlægge og prioritere renoveringsarbejderne inden for den afsatte maksimalpris. I de tilfælde, hvor ikke alle renoveringsarbejder kan finansieres inden for den afsatte ramme, overgår de mindst akutte arbejder til løbende vedligehold.

I 2018 træder KEID’s ny strategi for løbende vedligehold af kommunens bygninger i kraft (BR 8/10 2015). Indtil den ny model for vedligehold implementeres, foreslås det, at skolerenoveringer omfattes af maksimalpriser.

Modellen for maksimalpriser for skolerenoveringsprojekter adskiller sig fra maksimalpriser for ny- og tilbygninger ved at renoveringsarbejdernes omfang i høj grad afhænger af bygningstilstanden for den eksisterende ejendom.

Det foreslås derfor, at der indføres tre maksimalpriser til skolerenoveringer afhængig af nedslidningsgrad. Nedslidningsgraden bestemmes pba. en indledende screening af skolebygningerne. Rambøll har leveret et screeningsværktøj, der oplister alle relevante bygningsarbejder ifm. en skolerenovering. Ved et bygningssyn, hvor både KEID, BUF, brugere og rådgiver deltager, vurderes alle arbejder ud fra, om de skal udbedres, og i givet fald hvor gennemgribende genopretningen vurderes at være.

En samlet pointgivning placerer skolen i kategori 1, 2 eller 3 (jf. bilag 2 og 3). Pointfordelingen er vægtet efter udgiftsstørrelse, samt hvorvidt arbejdet vurderes nødvendigt for at undgå genhusning de efterfølgende 10 år.

Historisk har BUF’s moderniseringsbehov udgjort 9 pct. af budgetterne til helhedsrenoveringer af folkeskoler. De tre kvadratmeterpriser til finansiering af KEID’s skolerenoveringer er derfor opjusteret med 9 pct. for at indeholde den del af finansieringen, der reserveres til BUF’s moderniseringsarbejder.

BUF gennemfører ligeledes en screening af skolerne med henblik på at fordele de afsatte midler til modernisering mellem skoler og mellem moderniseringsarbejder ud fra gældende funktionsprogram. Midler afsat til moderniseringer kan således prioriteres mellem skoler, mens de afsatte midler til bygningsrenovering reserveres til hver enkelt skole.

KEID og BUF finansierer inden for egne rammer gennemførelse af bygningsscreeninger.

Der er beregnet en særskilt maksimalpris for udearealer, som dækker over renoveringsarbejder ifm. kloak, skybrudssikring, dræn mv., dabygninger kan være meget nedslidte uden udearealer nødvendigvis er det og vice versa.

Tabel 2 viser bevillingsforløbet for skolerenoveringer, hvor der ikke afsættes en særskilt planlægningsbevilling. Såfremt der under planlægningsfasen identificeres ekstraordinær forurening i bygningen eller andre stærkt fordyrende renoveringsarbejder, som ikke blev afdækket i screeningen, finansieres disse udgifter af en centralt afsat bygherrereserve på 15 pct. af maksimalprisen. Dvs. 15 pct. af hvert skolerenoveringsbudget samles i en centralt placeret pulje. Ligesom i budget 2015 kan bygherrereserver prioriteres mellem skolerenoveringsprojekter finansieret i samme politiske aftale.

Tabel 2. Bevillingsforløb for skolerenoveringer

Bygherrereserven administreres af ØKF og kan udmøntes både til KEID og BUF på baggrund af konkrete behovsvurderinger.

For øvrige renoveringsprojekter gælder det fortsat, at der afsættes en planlægningsbevilling, som fastlægger det samlede anlægsbudget for renoveringen forud for at anlægsbevillingen gives.

Maksimalpriser som styringsmodel

Maksimalpriserne er øverst i målhierarkiet, hvilket betyder, at de skal være styrende for projekteringen af byggeriet. Maksimalpriserne er fastsat ud fra en forudsætning om, at de har en volumen, der kan finansiere opfyldelse af alle BR-krav, herunder forvaltningernes funktionsprogrammer.

Ifm. projektering af et konkret byggeprojekt skal der træffes en lang række valg med økonomisk betydning for projektet. I overensstemmelse med de vedtagne partnerskabsaftaler mellem ByK og fagforvaltningerne, skal disse valg trækkes i dialog mellem ByK, bestiller og brugergrupper under vejledning fra byggerådgiver.

På linje med kommunens øvrige økonomistyringsprincipper, hvor alle forvaltningsenheder arbejder under årligt fastlagte økonomiske rammer, skal kommunens byggerier således også kunne opføres med fuld funktionalitet inden for et på forhånd fastlagt budget.

Skulle det i sjældne tilfælde under planlægningsfasen vise sig umuligt at indfri alle krav, skal ByK i samarbejde med relevant fagforvaltning ifm. anlægsudmøntningen redegøre for, hvilke krav der i det konkrete projekt ikke kan tilgodeses inden for den afsatte økonomiske ramme. På den baggrund tager BR stilling til, om der ekstraordinært skal gives dispensation til at fravige disse krav, eller om projektet skal tilføres ekstra midler.

Ekstraordinære udgifter i anlægsfasen (uforudsete myndighedskrav, entreprenørkonkurser mv.) håndteres ligesom i dag gennem ByK’s overskuds-/underskudsmodel og afsatte risikopuljer. Løbende projektspecifikke udfordringer og tilpasninger i anlægsfasen håndteres af ByK i dialog med bestillerforvaltningen, jf. partnerskabsaftalerne.

Maksimalpriser forhindrer ikke ByK i at opnå endnu lavere priser, fx gennem udbud og projektoptimering.

Såfremt der i planlægningsfasen skal belyses scenarier for byggeprojekter med samlokalisering af flere kommunale funktioner i én bygning, kan der være økonomiske gevinster via dobbeltudnyttelse af arealer og besparelser i selve byggeriet, som muliggør en reduktion i maksimalpriserne for de to byggekategorier – eksempelvis opførelse af en skole i samme byggeri som en daginstitution. ByK vil ifm. planlægningsfasen kunne prisestimere dette i den konkrete byggesag. 

Forvaltningshøring

Indstillingen har været sendt i skriftlig forvaltningshøring hos alle forvaltninger. Høringssvarene er generelt præget af en meget teknisk karakter. Bilag 4 samler de principielle bemærkninger til indstillingen og ØKF’s svar herpå.  Alle høringssvar er vedlagt i fuld længde i bilag 5. 

Økonomi

Maksimalpriserne vedtages årligt som takstbilag til budgetaftalen og prisfremskrives i overensstemmelse med udviklingen i byggeprisindekset. Se bilag 1 og 2 for forslag til takstkatalog i budget 2017.

Det bemærkes, at der er tale om førstegenerations takster, som ØKF er ansvarlig for at opdatere sfa. ny lovgivning eller nye BR-beslutninger (se nedenfor). Hvis det mod forventning viser sig, at maksimalpriserne initialt er beregnet urealistisk lavt vil ØKF ifm. budgetvedtagelse tage stilling til, hvordan maksimalpriserne kan justeres.

Det foreslås i den forbindelse, at ByK udvikler en konteringspraksis for byggeprojekter, der sikrer valide økonomidata til brug for opdatering og vedligehold af maksimalpriserne fremadrettet, herunder skabe mulighed for integration med kommunens ny økonomisystem Kvantum.

Tabel 3. Eksempelberegning på baggrund af historiske data

*Data for skolebyggeri: Skolen i Sydhavnen, Øster Farigmagsgade Skole, Skolen på Islands Brygge, Kirkebjerg Skole. Data for daginstitutioner: Rørsangervej, Nyborggade, Saxtorphsvej, Bavnehøj Allé, Snorresgade, Nokken. Data for idrætshal: Hal C.

**Maksimalpris beregnet pba. Rambøll-kalkulation, V&S og eksterne benchmarks, dvs. eksklusiv KK-data

Reduktion af maksimalpris for skolerenoveringer

Datagrundlaget for Rambølls beregninger af maksimalpriser for skolerenoveringer er i modsætning til maksimalpriserne for nybyggeri og tilbygninger baseret på budgettal for 10 forundersøgelser, hvor m2-prisen sammenlignet med tidligere skolerenoveringer er meget høj. ØKF anbefaler derfor at bringe budgettet for skolerenoveringer ned til et normalt leje ved at reducere maksimalpriserne med 25 pct. Herved vil skoler i kategori 1 (mindst nedslidt) få tildelt 4.600 kr./m2, kategori 2 tildeles 6.900 kr./m2 og kategori 3 vil få tildelt 9.800 kr/m2 (jf. bilag 2). Det vil skærpe prioriteringen af nødvendige renoveringsarbejder, så der ikke opstår en situation, hvor bygningselementer, der fortsat har flere års restlevetid automatisk renoveres.

Nye tiltag med fordyrende konsekvenser for byggeri

KK har vedtaget en lang række tværgående politikker, som kan have en fordyrende betydning for det enkelte byggeprojekt, fx Miljø og Byggeri i Anlæg og fagforvaltningernes funktionsprogrammer. Det indstilles, at beslutningsoplæg til fagudvalg, ØU og BR, som har indflydelse på maksimalpriserne fremover skal indeholde et bilag udarbejdet i samarbejde med ØKF, som belyser de økonomiske konsekvenser for maksimalpriserne i kommunens byggeri.

Videre proces

Med godkendelse af takstkatalog for hhv. maksimalpriser ved ny- og tilbygninger (bilag 1) og for skolerenoveringer (bilag 2), vil byggeprojekter fra og med budget 2017 følge ovennævnte bevillingsmodel.

Mikkel Hemmingsen

                                                       /Søren Tegen Pedersen