Opfølgning på medlemsforslag om at indføre en turismeafgift i København

På baggrund af medlemsforslag stillet af Enhedslisten, SF og Alternativet den 30. november 2023 om at indføre en turismeafgift i København har Økonomiforvaltningen opstillet en række modeller for, hvordan en turismeafgift kan indrettes.

Indstilling om,

På Borgerrepræsentationens møde den 30. november 2023 blev Økonomiforvaltningen pålagt at forberede en sag, hvor der indgår flere forskellige modeller for, hvordan en turismeafgift eller et turismegebyr kan indrettes administrativt, og hvordan indtægterne (inkl. øgede måltal) kan øremærkes til fx vedligehold og udvikling af byens offentlige arealer – med inddragelse af erfaringer fra andre europæiske storbyer – med henblik på, at overborgmesteren kan sende et brev til regeringen, med de modeller valgt af Borgerrepræsentationen, og på vegne af Københavns Kommune bede om lovhjemmel til at kunne implementere de valgte modeller for en turismeafgift eller turismegebyr (se bilag 1).

Turismen i tal i København

I 2023 var der 9,5 mio. overnatninger i landsdelen Byen København[1].  

En gennemsnitlig storbyturist i København bruger 2.100 kr. om dagen, hvoraf størstedelen bruges på spisesteder og overnatning. Hvis der ses på den turismeskabte værditilvækst i København for 2021, som var præget af Covid-19-pandemi, var der et samlet turismeforbrug på 18,3 mia. kr. Turismen i København har en bred værdiskabelse for borgere og erhvervsliv i kommunen, men også i resten af landet. I 2019 beskæftigede turismebranchen ca. 37.500 fuldtidsstillinger i Københavns Kommune (8,3 pct. af alle beskæftigede). Turismen bidrager også til at understøtte et større udbud af restauranter og kulturtilbud end hjemmemarkedet tilsiger.

Ultimo 2022 er der ca. 23.600 værelser på hoteller og vandrehjem i Københavns Kommune. Hotelkapaciteten er koncentreret i bydelene Indre By og Vesterbro/Kgs. Enghave, hvor ca. 75 pct. af værelserne er placeret. På Vesterbro er hotellerne især placeret omkring Hovedbanegården samt Kalvebod Brygge. Udenlandske turister har gennem 2010’erne stået for ca. 2/3 af overnatningerne på hoteller og vandrehjem.

Epinion har i efteråret 2021, på vegne af VisitDenmark, foretaget en analyse af befolkningens holdning til turismen. Analysen viser, at 65 pct. af de adspurgte københavnere vurderer, at turismen i deres lokalområde skaber flere positive end negative konsekvenser.

Økonomiforvaltningen bemærker, at der i Københavns Kommunes nye erhvervsstrategi 2024-2027 indgår et initiativ om at understøtte en turisme i balance med byen. I implementeringen af dette initiativ vil der bl.a. blive set på at sprede turismen både mellem sæsoner og bydele.

Juridiske rammer

Økonomiforvaltningen bemærker, at en turismeafgift kræver lovhjemmel. Det følger af grundlovens § 43, at ingen skat kan pålægges eller opkræves uden lovhjemmel.

Derudover bemærkes det, at afhængig af hvem turismeafgiften pålægges, kan der være behov for at afdække, om det er i overensstemmelse med EU-retten, herunder princippet om ikke-diskrimination på grund af nationalitet og principperne om fri bevægelighed for personer og tjenesteydelser.

Økonomiske rammer

Med de årlige økonomiaftaler mellem regeringen og KL fastsættes kommunernes rammer for service- og anlægsudgifter samt målsætninger for kommunernes skatteudskrivning og finansiering. En eventuel model for turismeafgift skal som udgangspunkt forholde sig til, hvordan den vil spille sammen med disse indtægts- og udgiftsrammer.

Som udgangspunkt vil en ekstra skatteindtægt fx blive modregnet i det kommunale balanceskud, der sikrer, at der for kommunerne samlet er balance mellem de årligt aftalte indtægts- og udgiftsrammer. Hvis kommunernes skatteindtægter fx stiger og udgiftsrammerne fastholdes, vil balancetilskuddet blive sænket for alle kommuner på baggrund af indbyggertal. En ekstra skatteindtægt giver derfor kun mere finansiering, men hvis kommunerne skal kunne anvende den ekstra finansiering, skal udgiftsrammerne også øges tilsvarende.

Serviceudgifter dækker over alle kommunens udgifter til den daglige drift af kommunens serviceproduktion. Servicerammen udmøntes vanligvis i nettobevillinger. Det indebærer, at hvis kommunerne får hjemmel til at opkræve en turismeafgift som en indtægt under servicerammen, så vil kommunerne få mulighed for at afholde ekstra udgifter svarende de ekstra indtægter. Et eksempel på en indtægt, der opkræves som en serviceindtægt er fx betalingsparkering. Her gælder dog, at indtægter over ét bestemt niveau pr. indbygger bliver modregnet i den enkelte kommunes statstilskud et år efter budgetåret. Statstilskuddet er en finanspost, og modregningen vil derfor kun begrænse den finansielle effekt af en ekstra indtægt, mens kommunen kan beholde det det fulde servicemåltal, som indtægten har tilvejebragt.

Mulige modeller

Økonomiforvaltningen har skitseret fire mulige modeller for en turismeafgift. For alle fire modeller gælder, at Folketinget skal give kommunerne hjemmel til at opkræve en turismeafgift. Økonomiforvaltningen bemærker, at beregningerne er grove skøn, der alene tjener et illustrativt formål.

Model 1

I model 1 opkræves turismeafgiften som en ’skat’ svarende til 1 € pr. overnatning. Tilsvarende kommunens øvrige skatteindtægter tilfalder provenuet kommunen som en finanspost, og giver derfor kommunen ekstra finansiering, men ikke mere måltal. Niveauet for turismeafgift vil blive modregnet i balancetilskuddet for kommunerne under ét. Antaget at der årligt er 7,6 mio. hotelovernatninger i Københavns Kommune (2022-niveauet) anslås nettoprovenuet fra en turismeafgift i model 1 at udgøre i størrelsesorden 51 mio. kr. årligt inkl. Københavns andel af et lavere balancetilskud. Hvis kommunen skal kunne anvende disse midler, vil det kræve, at der prioriteres måltal hertil.

Model 2

Turismeafgiften opkræves i model 2 som en serviceindtægt svarende til 1 € pr. overnatning, og indgår dermed i den kommunale serviceramme. Ved 7,6 mio. årlige hotelovernatninger (2022-niveau) anslås nettoprovenuet fra en turismeafgift i model 2 at udgøre 57 mio. kr. Som udgangspunkt vil en indtægt på 57 mio. kr. under servicerammen muliggøre, at der afholdes en tilsvarende serviceudgift. Hvis der gives hjemmel til en turismeafgift svarende modellen for kommunale parkeringsindtægter, vil indtægter over et bestemt niveau pr. indbygger dog kunne blive modregnet i kommunens statstilskud. Det specifikke niveau vil skulle afklares med staten.

Model 3

I denne model pålægges alene krydstogtturister en afgift på fx 1 € pr. overnatning. Med 717.000 krydstogtbesøgende i 2023, vil dette svare til 5,3 mio. kr. i 2023. Hvis indtægten tilgår kommunen som en serviceindtægt vil det som udgangspunkt give kommunen mulighed for at afholde en tilsvarende serviceudgift. Gives der hjemmel til en turismeafgift svarende modellen for kommunale parkeringsindtægter, vil indtægter over et bestemt niveau pr. indbygger kunne blive modregnet i kommunens statstilskud. Det specifikke niveau vil skulle afklares med staten. Det bemærkes, at krydstogtskibe allerede i dag betaler en havneafgift pr. anløb til Copenhagen Malmø Port (CMP). CMP’s overskud deles mellem ejerne, herunder bl.a. Malmø by og By & Havn.

Model 4

I model 4 opkræves turismeafgiften ligesom i model 2 som en serviceindtægt pba. af antallet af hotelovernatninger, men med differentierede takster på tværs af bydele. Der er således parallelitet til betalingsparkering, hvor der betales mest i de bydele med størst trængsel og mindst i bydele med lavest trængsel. I tabellen nedenfor er der opstillet et eksempel på en mulig takststruktur. Antaget at de 7,6 mio. hotelovernatninger (2022-niveau) fordeler sig proportionelt med antallet af værelser anslås nettoprovenuet fra en turismeafgift i model 3 at udgøre 91 mio. kr. Hvis der gives hjemmel til en turismeafgift svarende modellen for kommunale parkeringsindtægter, vil indtægter over et bestemt niveau pr. indbygger dog kunne blive modregnet i kommunens statstilskud, hvilket vil skulle afklares med staten.       

*Antal værelser er et estimat baseret på ”Analyse af udviklingen i hotelkapaciteten i Københavns Kommune”, Københavns Kommune, december 2022

For alle fire modeller gælder, at Folketinget skal give kommunerne konkret hjemmel til at opkræve og beholde evt. finansiering og måltal fra turismeafgiften. Hvis Københavns Kommune ønsker at beholde midlerne, kan det derfor kun ske efter aftale med staten.

Det bemærkes desuden, at en turismeafgift potentielt kan påvirke turisternes valg af destination. De skønnede provenuer ovenfor tager ikke højde for dette.

Administrativt set-up

Økonomiforvaltningen har været i dialog med både Innovation Norway og Amsterdam Kommune om deres modeller for turismeafgift.

Den norske regering har i februar 2024 igangsat et forsøgsprojekt om et ’besøgsbidrag’, ved udvalgte turismemagneter. Hensigten er, at bidraget skal finansiere turismerelaterede fællesgoder som vedligeholdelse af stier og renhold. Modellen er således ikke implementeret endnu.

I Amsterdam har der i flere årtier været national hjemmel til at opkræve en turismeafgift, som opkræves pr. overnatning – via hotellerne og AirBnb-værterne. Konkret betales afgiften årligt, hvor hotellerne halvårligt får en forskudsopgørelse, som estimerer indbetalingen. Administrativt opkræves skatten i dag digitalt, hvormed der i Amsterdam ikke er nogen store administrative omkostninger forbundet med opkrævningen.

For Københavns Kommune forventes der, at der vil være omkostninger forbundet med implementeringen af en ny afgift, særligt til indkøb af nyt it-system som forventeligt skal etableres for at opkræve afgiften. En nærmere model for implementering vil dog kræve nærmere overvejelser og beregninger, herunder for at afklare om omkostningerne til implementering - for både Københavns Kommune og erhvervet – kan stå i et rimeligt forhold til den potentielle afgiftsindtægt.

Fsva. brev til regeringen vedr. mulighed for lovhjemmel

Jf. medlemsforslaget pålægges Overborgmesteren at sende et brev til erhvervsministeren vedr. hjemmelsspørgsmålet. Erhvervsminister Morten Bødskov har ifm. medlemsforslaget afvist muligheden for en turismeafgift i pressen.  Økonomiforvaltningen har udarbejdet vedlagte brevudkast, hvori der lægges vægt på at turismen skal være i balance med byen, og beder derfor om en statslig lovhjemmel for en turismeafgift.  

----------------------------------------------------------

[1] Landsdelen Byen København dækker over København, Frederiksberg, Tårnby og Dragør.

En turismeafgift vil have en række økonomiske konsekvenser afhængigt af model, der gives hjemmel til og som vælges.  

Hvis sagen godkendes, vil Økonomiforvaltningen gå i dialog med Erhvervsministeriet om i fællesskab at understøtte en turisme i balance.

Søren Hartmann Hede / Nanna Westerby Jensen

Økonomiforvaltningen indstiller, at Økonomiudvalget over for Borgerrepræsentationen anbefaler,

Økonomiudvalgets beslutning i mødet den 4. juni 2024

Indstillingens 1. og 3. at-punkt blev anbefalet over for Borgerrepræsentationen med 9 stemmer mod 2. Ingen medlemmer undlod at stemme.

For stemte: A, Ø, B og F.

Imod stemte: C og I.

Indstillingens 2. at-punkt blev anbefalet over for Borgerrepræsentationen med 7 stemmer mod 4. Ingen medlemmer undlod at stemme.

For stemte: A, Ø og F.

Imod stemte: C, B og I.

Det Konservative Folkeparti og Radikale Venstre afgav følgende protokolbemærkning:

”Vi er glade for at modtage turister, idet de lægger over 18 mia. kr. i omsætning og bidrager til beskæftigelsen med 37.500 jobs, som til en vis grad besættes af ufaglærte, der ellers ville kunne have svært ved at finde anden beskæftigelse. Turisterne bidrager med andre ord til jobs og velstand for københavnerne.”

Borgerrepræsentationens beslutning i mødet den 20. juni 2024

Et forslag fra Alternativet om at sende sagen tilbage til Økonomiforvaltningen med henblik på at få udført en grundig undersøgelse af en mulig model for gebyr blev forkastet med 52 stemmer imod 3. Ingen medlemmer undlod at stemme.

For stemte: Å.

Imod stemte: Ø, A, C, F, B, V, I og O.

SF fremsatte følgende ændringsforslag som tilføjelse til indstillingens 2. at-punkt:

”dog således, at de i indstillingen fire skitserede modeller for turismeafgift vedlægges brevet til erhvervsministeren”.

Det af SF fremsatte ændringsforslag blev godkendt med 38 stemmer imod 16. Ingen medlemmer undlod at stemme.

For stemte: Ø, A, F, B og Å.

Imod stemte: C, V, I og O.

Indstillingens 1. at-punkt blev herefter godkendt med 39 stemmer imod 16. Ingen medlemmer undlod at stemme.

For stemte: Ø, A, F, B og Å.

Imod stemte: C, V, I og O.

Indstillingens ændrede 2. at-punkt blev godkendt med 34 stemmer imod 21. Ingen medlemmer undlod at stemme.

For stemte: Ø, A, F og Å.

Imod stemte: C, B, V, I og O.

Indstillingens 3. at-punkt blev godkendt med 36 stemmer imod 19. Ingen medlemmer undlod at stemme.

For stemte: Ø, A, F og B.

Imod stemte: C, V, Å, I og O.

Det Konservative Folkeparti og Radikale Venstre videreførte følgende protokolbemærkning, som Venstre tilsluttede sig:

”Vi er glade for at modtage turister, idet de lægger over 18 mia. kr. i omsætning og bidrager til beskæftigelsen med 37.500 jobs, som til en vis grad besættes af ufaglærte, der ellers ville kunne have svært ved at finde anden beskæftigelse. Turisterne bidrager med andre ord til jobs og velstand for københavnerne.”

Alternativet afgav følgende protokolbemærkning:

“Alternativet ønsker at udtrykke vores utilfredshed med den foreliggende indstilling vedrørende medlemsforslaget om at indføre turismeafgift eller gebyr. Det oprindelige forslag havde til hensigt at undersøge både muligheden for en afgift og et gebyr, men vi bemærker, at indstillingen ikke har inkluderet en undersøgelse af gebyrmodellen. Vi finder det afgørende, at begge modeller bliver nøje vurderet for at træffe en velinformeret beslutning. Gebyrmodellen kan have potentielle fordele, som vi mener bør belyses og overvejes. Derfor ønsker Alternativet, at sagen sendes tilbage til Økonomiforvaltningen med henblik på at få udført en grundig undersøgelse af en mulig model for gebyr. Dette vil sikre, at alle aspekter af forslaget bliver behandlet, og at vi kan træffe en beslutning på et solidt grundlag.”