Procedure for behandling af klager over Borgerrådgiveren

Borgerrepræsentationen

DAGSORDEN

for Ordinært møde torsdag den 17. marts 2005

BR 175/05

Procedure for behandling af klager over Borgerrådgiveren

Procedure for behandling af klager over Borgerrådgiveren

Indstilling om, at klager over Borgerrådgiveren som institution eller personligt altid skal forelægges Borgerrepræsentationen med en indstilling fra Borgerrådgiverudvalget vedrørende besvarelsen, medmindre udvalget vurderer, at klagen er åbenbart grundløs.

(Borgerrådgiverudvalget)

INDSTILLING

Borgerrådgiveren indstiller til Borgerrådgiverudvalget,

at det anbefales Borgerrepræsentationen at godkende den hermed foreslåede procedure for behandling af klager over Bo rgerrådgiveren som institution eller borgerrådgiveren personligt, hvorefter sådanne klager skal forelægges for Borgerrådgiverudvalget med henblik på, at udvalget drøfter klagen og tager stilling til, hvad der videre skal foretages, jf. sagsfremstillingen.

Borgerrådgiverudvalgets beslutning i mødet den 28. januar 2005

Det blev besluttet at anbefale Borgerrepræsentationen, at klager over Borgerrådgiveren som institution eller personligt altid skal forelægges Borgerrepræsentationen med en indstilling fra Borgerrådgiverudvalget vedrørende besvarelsen, medmindre udvalget vurderer, at klagen er åbenbart grundløs.

RESUME

Borgerrådgiveren har som led i sin løbende status til udvalget mundtligt redegjort for en klage over en juridisk medarbejder hos Borgerrådgiveren.

Klagen er oversendt fra Folketingets Ombudsmand og vil blive besvaret direkte af borgerrådgiveren selv i kraft af ledelsesretten, da den vedrører påstået forsømmelse fra en navngiven medarbejder undergivet borgerrådgiverens instruktionsbeføjelse.

Den modtagne klage giver imidlertid anledning til fremadrettet og mere principielt at overveje, hvordan klager over Borgerrådgiveren formelt skal behandles.

Der må i den forbindelse sondres mellem henholdsvis klager over medarbejdere og klager over Borgerrådgiveren som institution eller borgerrådgiveren som person.

Ved klager over Borgerrådgiverens medarbejdere følger det af det ledelsesretten, at sådanne klager i første omgang må behandles af ledelsen af Borgerrådgiveren.

Ved klager over Borgerrådgiveren som institution eller borgerrådgiveren personligt opstår vanskeligere problemstillinger, som hovedsageligt omfatter spørgsmålet om, hvilken myndighed der har kompetence til at behandle klagerne og hvilken procedure der skal følges.

Der er ikke i forbindelse med etableringen af Borgerrådgiveren taget stilling hertil.

På grund af Borgerrådgiverens særlige organisatoriske uafhængighed, samt opgaven med at bistå Borgerrepræsentationen med dennes tilsyn og kontrolfunktioner i forhold til udvalg, borgmestre og forvaltninger som udtrykt i styrelsesvedtægten, vil klager over Borgerrådgiveren - som institution eller borgerrådgiveren personligt - ikke kunne behandles af Økonomiudvalget eller af de 6 stående udvalg og således heller ikke af de respektive forvaltninger og borgmestre.

I mangel af andre bestemmelser eller angivelser må det derfor anses for korrekt, at klager over Borgerrådgiveren – som institution eller borgerrådgiveren personligt – skal behandles af Borgerrepræsentationen, medmindre der træffes anden beslutning herom.

Dette indebærer imidlertid i realiteten, at eventuelle klagere skal henvises til at rette henvendelse til Økonomiforvaltningen, som i medfør af ressortfordelingen varetager sekretariatsbetjeningen af Borgerrepræsentationen.

Dette giver efter borgerrådgiverens opfattelse anledning til betænkeligheder, jf. det ovenfor anførte om Borgerrådgiverens uafhængige status i kommunen.

Sammenfattende er det på denne baggrund borgerrådgiverens opfattelse, at stillingtagen til klager over Borgerrådgiveren som institution eller borgerrådgiveren personligt bedst kan forestås af Borgerrådgiverudvalget.

Det foreslås, at sådanne klager over Borgerrådgiveren skal forelægges for udvalget som disse er indkommet og blot med en indstilling om, at udvalget drøfter klagen med henblik på, hvad der videre skal foretages. Såfremt borgerrådgiveren mener, at der foreligger mulighed for, at borgerrådgiveren er inhabil, skal dette oplyses for udvalget inden sagens behandling, så udvalgets drøftelse og beslutning i sagen kan ske uden borgerrådgiverens tilstedeværelse.

Udvalget har som udgangspunkt tre muligheder for, hvad der videre skal foretages:

Den første mulighed er, at det overlades til borgerrådgiveren selv at besvare klagen og udvalget får kopi af besvarelsen. Denne mulighed foreligger dog ikke, såfremt borgerrådgiveren er inhabil.

Den anden mulighed er, at udvalget selv besvarer klagen. Dette forudsætter dog en generel bemyndigelse fra Borgerrepræsentationen til, at udvalget kan foretage sådanne skridt. Vælges denne løsning må borgerrådgiveren ikke overvære behandlingen af sagen, men modtager udvalgets besvarelse af klagen som part i sagen og kan også høres som part i sagen, hvis udvalget skønner det nødvendigt. Det anbefales i de nævnte situationer, at udvalget som vanligt lader sig sekretariatsbetjene af borgerrådgiverens souschef, idet der ikke synes mulighed for såkaldt substitution, dvs. midlertidig indsættelse af en anden sekretær fra en af de øvrige forvaltninger i Københavns Kommune, uden at det vil kompromittere Borgerrådgiverens uafhængighed.

Dertil kommer, at souschefen alene medvirker ved sagens behandling ved at udfærdige udkast til udvalgets besvarelse i sagen - eventuelt efter diktat fra udvalget eller formandskabet - samt i øvrigt protokollerer beslutning i sagen og forestår det videre fornødne i relation til sagens ekspedition.

Sekretærens medvirken er således af administrativ karakter og underordnet i forhold til udvalgsmedlemmernes beslutning.

Den tredje mulighed er, at udvalget forelægger klagen for Borgerrepræsentationen til besvarelse. Dette sker via en indstilling fra udvalget med et udkast til besvarelse udarbejdet af enten formandskabet eller af udvalgets sekretær.

Borgerrådgiveren indstiller til Borgerrådgiverudvalget, at det anbefales Borgerrepræsentationen, at godkende den hermed foreslåede procedure for behandling af klager over Borgerrådgiveren som institution eller borgerrådgiveren personligt, hvorefter sådanne klager skal forelægges for Borgerrådgiverudvalget med henblik på, at udvalget drøfter klagen og tager stilling til, hvad der videre skal foretages.

SAGSBESKRIVELSE

Baggrund

Borgerrådgiveren har som led i sin løbende status til udvalget, jf. forrige punkt på dagsordenen til nærværende møde (BOR 3/2005), mundtligt redegjort for en klage over en juridisk medarbejder hos Borgerrådgiveren.

Den modtagne klage giver imidlertid anledning til fremadrettet og mere principielt at overveje, hvordan klager over Borgerrådgiveren formelt skal behandles i kommunen, hvad enten der er tale om klager modtaget direkte fra borgere, brugere eller erhvervsdrivende eller klager oversendt fra Folketingets Ombudsmand, Statsamtet København eller andre lignende myndigheder med lovmæssige beføjelser og tilsynsforpligtelser overfor kommunen.

Der må i den forbindelse sondres mellem henholdsvis klager over medarbejdere og klager over Borgerrådgiveren som institution eller borgerrådgiveren som person.

Klager over Borgerrådgiverens medarbejdere

Ved klager over Borgerrådgiverens medarbejdere forstås klager, som angår personalets konkrete optræden eller andre handlinger eller undladelser. Hvis de nævnte handlinger eller undladelser må anses for at være en naturlig del af den pågældende medarbejders udøvelse af den myndighed, som de varetager for Borgerrådgiveren, kan det efter omstændighederne være mest korrekt at behandle sådanne klager som klager over institutionen.

For så vidt angår klager over Borgerrådgiverens medarbejdere følger det af det almindelige ledelsesretlige princip, at sådanne klager i første omgang må behandles af ledelsen af Borgerrådgiveren.

Der synes ikke at være umiddelbare habilitetsspørgsmål forbundet med behandlingen af sådanne spørgsmål. Dog skal det naturligvis sikres, at den pågældende medarbejder ikke medvirker ved behandlingen af sådanne klager ud over eventuelt at bidrage med en udtalelse, partshøringssvar eller lignende.

Behandlingen bør i øvrigt forestås af borgerrådgiveren personligt for ikke at sætte kollegaer i en unødig vanskelig situation.

Klager over Borgerrådgiveren som institution eller borgerrådgiveren personligt

De fleste fornyede henvendelser fra borgere, som ikke er tilfredse med Borgerrådgiverens indsats i deres sager, må forventes at have karakter af anmodninger om, at sagen genoptages ved Borgerrådgiveren. Sådanne henvendelser betragtes ikke som egentlige klager over Borgerrådgiveren og indgår derfor ikke i følgende overvejelser.

Ved egentlige klager over Borgerrådgiveren som institution eller borgerrådgiveren som person opstår særlige problemstillinger. Der må anses at være et sådant sammenfald mellem Borgerrådgiveren som institution og borgerrådgiveren som person, at sådanne sager i denne sammenhæng kan betragtes under ét.

Problemstillingerne omfatter hovedsageligt spørgsmålet om, hvilken myndighed der har kompetence til at behandle en sådan klage samt spørgsmålet om efter hvilken procedure dette skal ske.

Der er ikke i forbindelse med etableringen af Borgerrådgiveren taget stilling til procedure eller kompetence i forbindelse med klager over Borgerrådgiveren.

I Borgerrepræsentationens beslutning om etableringen af 15. januar 2004 er angivet, at Borgerrepræsentationen ansætter og afskediger borgerrådgiveren samt fastsætter de nærmere regler for dennes virksomhed.

I det nye kapitel 11 i styrelsesvedtægten, der blev ændret som konsekvens af etableringen af Borgerrådgiveren, er derfor bestemt følgende i § 26:

"§ 26. Der etableres en borgerrådgiverfunktion, som administreres direkte under Borgerrepræsentationen.

Stk. 2. Borgerrådgiverfunktionen skal bistå Borgerrepræsentationen med dennes tilsyn og kontrolfunktioner i forhold til udvalg, borgmestre og forvaltninger samt varetage nærmere af Borgerrepræsentationen fastsatte opgaver om borgerrådgivning og borgervejledning.

Stk. 3. Borgerrepræsentationen ansætter og afskediger borgerrådgiveren samt fastsætter nærmere regler for dennes virksomhed."

Borgerrådgiverudvalget varetager det løbende tilsyn med Borgerrådgiverens virksomhed. Borgerrådgiverudvalgets kompetence er afgrænset til at følge Borgerrådgiverens virksomhed, behandle Borgerrådgiverens årsberetning, afgive indstilling i relation til ansættelse og afskedigelse af borgerrådgiveren samt tilrettelægge og følge op på evalueringen i 2006, jf. kommissoriet udstukket af Borgerrepræsentationen.

Reglen om behandling af klager over kommunalt ansatte

Af Hans B. Thomsen m.fl.: "Lov om kommunernes styrelse med kommentarer", 3. udgave, 2004, fremgår i kommentaren til § 31, stk. 3 side 188, blandt andet følgende om klager over personalet:

"Klager over kommunens personale bør i første omgang rettes til borgmesteren. Selv om der ikke er noget til hinder for, at kommunalbestyrelsen behandler spørgsmål vedrørende den enkelte ansattes varetagelse af sit hverv, vil det være naturligt, at borgmesteren som den umiddelbart ansvarlige får lejlighed til først at tage stilling til klagen. Kommunalbestyrelse n vil kunne drøfte og eventuelt ændre borgmesterens afgørelse af klagen.

Ved modtagelse af klager over ansattes optræden eller formelle forhold vedrørende sagsbehandlingen har borgmesteren pligt til at sørge for, at der sker den fornødne undersøgelse af forholdene. Undersøgelsen kan overlades til en relevant chef."

Organisatoriske og habilitetsmæssige problemstillinger

På grund af Borgerrådgiverens særlige organisatoriske uafhængighed, samt opgaven med at bistå Borgerrepræsentationen med dennes tilsyn og kontrolfunktioner i forhold til udvalg, borgmestre og forvaltninger som udtrykt i styrelsesvedtægten, vil klager over Borgerrådgiveren som institution eller borgerrådgiveren som person ikke kunne behandles af Økonomiudvalget eller af de 6 stående udvalg og således heller ikke af de respektive forvaltninger og borgmestre.

I mangel af andre bestemmelser eller angivelser må det derfor anses for korrekt at klager over Borgerrådgiveren som institution eller borgerrådgiveren som person skal behandles af Borgerrepræsentationen, medmindre Borgerrepræsentationen træffer anden beslutning herom.

I praksis medfører det, at indstillinger til Borgerrepræsentationen om besvarelse af sådanne klager skal udfærdiges af Økonomiforvaltningen.

Dette giver efter borgerrådgiverens opfattelse anledning til betænkeligheder.

For det første fordi Borgerrådgiverens generelle uafhængighed anfægtes af, at en forvaltning, som er underlagt Borgerrådgiverens tilsyn, skal afgive indstilling om klager over Borgerrådgiveren.

For det andet kan Økonomiforvaltningens habilitet i den henseende af samme grund bringes i tvivl, hvilket ikke er fuldt ud retssikkerhedsmæssigt betryggende, hverken for klageren eller for borgerrådgiveren, som der klages over. Dertil kommer, at Økonomiforvaltningen sættes i en prekær situation.

Borgerrådgiverens forslag til procedure

Sammenfattende er det på baggrund af ovennævnte betragtninger borgerrådgiverens opfattelse, at stillingtagen til klager over Borgerrådgiveren som institution eller borgerrådgiveren som person, herunder hvad der videre skal foretages i den anledning, bedst kan forestås af Borgerrådgiverudvalget.

Procedure ved forelæggelse af klager for udvalget

Det foreslås, at klager over Borgerrådgiveren som institution eller borgerrådgiveren personligt skal forelægges udvalget som disse er indkommet og blot med en indstilling om, at udvalget drøfter klagen med henblik på, hvad der videre skal foretages, jf. nedenfor om udvalgets muligheder.

Såfremt borgerrådgiveren mener, at der foreligger mulighed for, at borgerrådgiveren er inhabil, skal dette oplyses for udvalget inden sagens behandling, så udvalgets drøftelse og beslutning i sagen kan ske uden borgerrådgiverens tilstedeværelse.

Udvalgets muligheder

Udvalget har som udgangspunkt tre muligheder for, hvad der videre skal foretages:

1. Det overlades til borgerrådgiveren selv at besvare klagen og udvalget får kopi af besvarelsen.

Denne mulighed foreligger ikke såfremt borgerrådgiveren er inhabil. Det betyder, at såfremt borgerråd giveren anser sig for utvivlsomt inhabil, må udvalget vælge en af nedenstående sagsgange (2 eller 3).

2. Udvalget besvarer selv klagen.

Udvalget kan vælge selv at besvare klagen, hvilket dog forudsætter en generel bemyndigelse fra Borgerrepræsentationen til, at udvalget kan foretage sådanne skridt.

Dette beror på, at en sådan adgang til at besvare klager over Borgerrådgiveren ikke er udtrykkeligt hjemlet i udvalgets nuværende kommissorium, men ikke desto mindre falder godt i tråd med, at udvalget skal "følge Borgerrådgiverens virksomhed".

Vælges denne løsning må borgerrådgiveren ikke overvære behandlingen af sagen, men modtager udvalgets besvarelse af klagen som part i sagen.

Borgerrådgiveren kan naturligvis også afgive udtalelse som part i anledning af klagen, hvis udvalget skønner dette nødvendigt.

Spørgsmålet om sekretariatsbetjeningen af udvalget rejser i sådanne tilfælde nogle særlige problemstillinger.

Af kommissoriet fremgår, at udvalgets møder forberedes af borgerrådgiveren i samråd med formanden. Det fremgår videre, at borgerrådgiveren udarbejder indstillinger til udvalget og sørger for fornøden sekretariatsbistand.

Borgerrådgiverens souschef har siden udvalgets konstituerende møde den 16. januar 2004 med udvalgets godkendelse fungeret som udvalgssekretær.

I kraft af sit ansættelsesforhold under borgerrådgiveren vil souschefen imidlertid som udgangspunkt også være inhabil såfremt borgerrådgiveren er det.

Der foreligger såkaldt myndighedsinhabilitet, idet ingen af borgerrådgiverens medarbejdere normalt vil kunne behandle sagen.

Udvalget kan i stedet vælge at lade formandskabet udarbejde udkast til besvarelse med henblik på, at udvalget træffer afgørelse i sagen uden at involvere borgerrådgiveren eller dennes medarbejdere.

Dette er imidlertid ikke sædvanlig praksis og modellen er kun brugt rent undtagelsesvist i Københavns Kommune, f.eks. i relation til borgerrådgiverens ansættelse og afskedigelse, hvor det i medfør af kommissoriet er udvalgets formand, der i samråd med næstformanden udarbejder indstilling til udvalget.

Det anbefales, at udvalget lader sig sekretariatsbetjene af borgerrådgiverens souschef i kraft af nedenstående fortolkning af forvaltningslovens habilitetsbestemmelser (§§ 3-4).

Udgangspunktet er, at udvalgssekretæren er inhabil, jf. ovenfor. Der vil derfor skulle ske substitution, dvs. at en anden udpeges til i den konkrete sag at fungere som udvalgssekretær.

Hvis det imidlertid er umuligt eller forbundet med væsentlige vanskeligheder eller betænkelighed at lade en anden træde i den pågældendes sted under sagens behandling, giver forvaltningslovens § 4, stk. 1, imidlertid mulighed for at undlade substitution. Bestemmelsen er tiltænkt et relativt snævert anvendelsesområde, først og fremmest i tilfælde hvor det – på grund af korte tidsfrister eller nødretslignende situationer – er nødvendigt at træffe afgørelse hurtigt, uden at det er muligt at nå at foretage substitution, samt i tilfælde hvor den fornødne sagkundskab ikke vil kunne opnås ved substitution.

Der ses ikke at foreligge umiddelbare muligheder for substitution af medarbejdere i Københavns Kommune, som ikke vil kompromittere Borgerrådgiverens uafhængighed.

Undtagelsesbestemmelsen vil derfor efter borgerrådgiverens opfattelse kunne anvendes i et tilfælde som det nævnte ud fra betragtningen om, at det er forbundet med væsentlige betænkeligheder at foretage substitution henset til Borgerrådgiverens særegne placering i den kommunale organisation.

Dertil kommer, at souschefen alene vil medvirke ved sagens behandling ved at udfærdige udkast til udvalgets besvarelse i sagen - eventuelt efter direkte diktat fra udvalget eller formandskabet - samt i øvrigt protokollere beslutning i sagen og forestå det videre fornødne i relation til sagens videre ekspedition.

Sekretærens medvirken er således – også i denne henseende – af administrativ karakter og underordnet i forhold til udvalgsmedlemmernes beslutning, jf. hertil princippet i forvaltningslovens § 3, stk. 2, hvorefter inhabilitet ikke foreligger, hvis der som følge af interessens karakter eller styrke, sagens karakter eller den pågældendes funktioner i forbindelse med sagsbehandlingen ikke kan antages at være fare for, at afgørelsen i sagen vil kunne blive påvirket af uvedkommende hensyn.

3. Udvalget forelægger klagen for Borgerrepræsentationen til besvarelse.

Udvalget kan vælge at forelægge klagen for Borgerrepræsentationen til besvarelse. Dette sker med en indstilling fra udvalget. Udkast til indstillingen udarbejdes enten af formandskabet eller af udvalgets sekretær i overensstemmelse med de overvejelser, der fremgår ovenfor under pkt. 2.

Borgerrådgiveren indstiller til Borgerrådgiverudvalget, at det anbefales Borgerrepræsentationen at godkende den hermed foreslåede procedure for behandling af klager over Borgerrådgiveren som institution eller borgerrådgiveren som person, hvorefter sådanne klager skal forelægges Borgerrådgiverudvalget med henblik på, at udvalget drøfter klagen og tager stilling til, hvad der videre skal foretages, jf. sagsfremstillingen.

ØKONOMISKE KONSEKVENSER

HØRING

MILJØMÆSSIGE KONSEKVENSER

ANDRE KONSEKVENSER

BILAG

Johan Busse

/Thomas Lund Tækker

Til top