Borgerrepræsentationen

 

DAGSORDEN

for Ordinært møde torsdag den 13. januar 2005

 

 

BR 15/05

Aktivitetsbaseret budgetfordelingsmodel på døgninstitutionsområdet

Aktivitetsbaseret budgetfordelingsmodel på døgninstitutionsområdet

 

 

Indstilling om, at der på døgninstitutionsområdet funktion 5.23 bevillingsområdet for børnefamilier med særlige behov indføres overførselsmuligheder for døgninstitutionerne mellem budgetårene fra 1. januar 2005.

Overførsler mellem budgetårene foretages efter Borgerrepræsentationens konkrete stillingtagen i lyset af udvalgenes og kommunens samlede økonomi efter regnskabsårets afslutning.

Det forudsættes, at eventuelle afledte udgifter afholdes inden for Familie- og Arbejdsmarkedsudvalgets ramme.

                                            (Familie- og Arbejdsmarkedsudvalget)

 

 

 

 

 

INDSTILLING

Familie- og Arbejdsmarkedsforvaltningen indstiller,

at Familie- og Arbejdsmarkedsudvalget tiltræder, at der indføres en aktivitetsbaseret budgetfordelingsmodel på døgninstitutionsområdet for børnefamilier med særlige behov fra 1. januar 2005.

at Familie- og Arbejdsmarkedsudvalget overfor ØU og BR anbefaler, at der på døgninstitutionsområdet funktion 5.23 bevillingsområdet for børnefamilier med særlige behov indføres overførselsmuligheder for døgninstitutionerne mellem budgetårene fra 1. januar 2005.

 

Familie- og Arbejdsmarkedsudvalgets beslutning i mødet den 10. november 2004

Socialistisk Folkeparti, Venstre, Socialdemokraterne og Det Konservative Folkeparti stillede følgende ændringsforslag:

"Det forslås, at følgende ekstra at'er tiltrædes:

at Familie- og Arbejdsmarkedsudvalget i en forsøgsperiode på et år en gang om måneden får fremlagt døgninstitutionernes belægningsstatistikker suppleret med forvaltningens bemærkninger til, om der er institutioner, der er i særlige vanskeligheder og i givet fald komme med forslag til tiltag/initiativer

at forvaltningen fremlægger en redegørelse, hvor målene i sektorplanen sammenholdes med udbuddet af pladser."

Ændringsforslaget blev tiltrådt.

Indstillingen blev med denne ændring tiltrådt.

Dansk Folkeparti og Enhedslisten tilsluttede sig ændringsforslaget, men tog forbehold for indstillingen.

Enhedslisten ønskede følgende protokolleret: "Enhedslisten tager forbehold for modellen, fordi vi ikke føler os overbeviste om, at tiltaget sikrer en tilstrækkelig kvalitativ udvikling, og fleksibiliteten for de lokale centre er stadig ikke tilstrækkelig. Vi er bekymrede for, at dette her mest bliver til mere centralt bureaukrati."

 

Økonomiforvaltningen indstiller,

at Økonomiudvalget oversender sagen til Borgerrepræsentationen med følgende erklæring:

"Økonomiudvalget har ingen bemærkninger til, at der indføres overførselsmuligheder for døgninstitutionerne mellem budgetårene fra 1. januar 2005. Økonomiudvalget skal dog fastslå, at overførsler mellem budgetårene foretages efter Borgerrepræsentationens konkrete stillingtagen i lyset af udvalgenes og kommunens samlede økonomi efter regnskabsårets afslutning.

Det forudsættes, at eventuelle afledte udgifter afholdes inden for Familie- og Arbejdsmarkedsudvalgets ramme."

 

Økonomiudvalgets beslutning i mødet den 30. november 2004

Anbefalet.

Ø videreførte sit forbehold og protokolbemærkning fra Familie- og Arbejdsmarkedsudvalgets møde.

 

 

 

RESUME

I forbindelse med "Undersøgelse af forventet merforbrug i 2003 i Familie- og Arbejdsmarkedsforvaltningen og muligheder for bedre styring og prognoser" (FAU 657/2003), er det besluttet at indføre en bestiller –udfører relation på døgninstitutionsområdet.

På døgninstitutionsområdet for børnefamilier med særlige behov i Københavns Kommune vil indførelse af en bestiller –udfører relation betyde, at det bliver lokalcentrenes børnefamilieteam, der bestiller opgaven, mens de enkelte døgninstitutioner udfører opgaven  i konkurrence med andre operatører (socialpædagogiske opholdssteder og andre initiativer). Børnefamilieteamene vil, som bestiller, have det budgetmæssige ansvar, og døgninstitutionerne vil, som udfører, modtage betaling for det enkelte barn. Den enkelte døgninstitutions samlede budget vil således være afhængig af det løbende antal børn på institutionen og dermed lokalcentrenes efterspørgsel efter institutionens pladser.

Det foreslås, at der indføres en aktivitetsbaseret budgetmodel fra 1. januar 2005.

Formålet er at skabe bedre styring, kontrol og opfølgning på døgninstitutionsområdet, samt at give døgninstitutionerne et større incitament til at tilpasse tilbuddene til den konkrete efterspørgsel fra lokalcentrene.

Principperne i modellen er, at døgninstitutionerne ikke længere vil få udmeldt et budget fra årets start, men i stedet vil få direkte betaling fra de lokale centre i form af en takst for hvert enkelt barn på institutionen. Bevillingen på området flyttes således fra døgninstitutionerne til de lokale centre, som gennem købet af pladserne sikrer det økonomiske grundlag for døgninstitutionerne.

Der indføres mulighed for, at døgninstitutionerne kan overføre årets resultat mellem budgetårene, dog højest 5 pct. af deres udgiftsbudget. En overførselsordning vil gøre institutionerne mindre sårbare overfor midlertidige udsving i efterspørgslen, idet institutionerne vil have mulighed fo r at spare op i perioder med høj efterspørgsel.

Det bemærkes, at udgangspunktet for modellen er et uændret udgiftsniveau i de enkelte døgninstitutionstilbud og at fagligheden skal fastholdes og udvikles i dialog mellem døgninstitutionerne, lokalcentrene og centralforvaltningen. Der vil blive etableret faste rammer for denne dialog bl.a. med henblik på hurtigt at kunne vurdere eventuelle behov for justeringer i aktiviteterne.

 

SAGSBESKRIVELSE

I forbindelse med "Undersøgelse af forventet merforbrug i 2003 i Familie- og Arbejdsmarkedsforvaltningen og muligheder for bedre styring og prognoser" (FAU 657/2003), gennemføres i løbet af 2004 og 2005 en række tiltag rettet mod at styrke og forbedre økonomistyringen på området for børnefamilier med særlige behov. Et af de tiltag, der blev besluttet, var at indføre en slags bestiller –udfører relation på døgninstitutionsområdet.

 

1.1 Formål

Formålet med indførelse af en bestiller –udfører relation på døgninstitutionsområdet er at skabe bedre muligheder for styring, kontrol og opfølgning på døgninstitutionsområdet. Den øgede rammefleksibilitet, der indføres på bevillingsområdet for børnefamilier med særlige behov i 2005 (FAU 657/2003), betyder for centrene, at deres valg af anbringelsessted fremover alene baserer sig på socialfaglige og økonomiske overvejelser. De er således ikke længere i samme omfang bundet af at skulle anvende de kommunale og de selvejende døgninstitutioner. Dette vil få indflydelse på centrenes anvendelse af døgninstitutionerne og denne "markedsgørelse" og målet er at give døgninstitutionerne et større incitament, til at tilpasse deres tilbud til lokalcentrenes efterspørgsel.

 

På døgninstitutionsområdet for børnefamilier med særlige behov i Københavns Kommune vil indførelse af bestiller –udfører relation betyde, at det bliver lokalcentrenes børnefamilieteam, der bestiller opgaven, mens de enkelte døgninstitutioner udfører opgaven i konkurrence med private operatører (socialpædagogiske opholdssteder m.v.). Børnefamilieteamene vil, som bestiller, have det budgetmæssige ansvar, og døgninstitutionerne vil, som udfører, modtage betaling for det enkelte barn. Den enkelte døgninstitutions samlede budget vil således være fuldt ud afhængig af det løbende antal børn på institutionen og dermed lokalcentrenes efterspørgsel efter institutionens pladser.

 

1.2 Aktivitetsbaseret budgetmodel – styring og opfølgning 

På døgninstitutionsområdet for børnefamilier med særlige behov foreslås det, at der indføres en aktivitetsbaseret budgetmodel fra 1. januar 2005, hvilket tidsmæssigt falder sammen med, at lokalcentrene opnår rammefleksibilitet. Modellen vil både gælde for de 13 selvejende døgninstitutioner og de 18 kommunale døgninstitutioner, der har et samlet budget på 365 mill. kr. i 2005. Det samlede antal helårspladser på døgninstitutionsområdet er i 2004 fordelt på 541 døgnpladser og 122 dagpladser.

 

Det bemærkes indledningsvis, at udgangspunktet for budgetmodellen er et uændret udgiftsniveau i de enkelte døgninstitutionstilbud og at fagligheden skal fastholdes og udvikles i dialog mellem døgninstitutionerne, lokalcentrene og centralforvaltningen. Denne dialog kan medføre forslag om ændringer i udgiftsniveauerne på institutionerne som følge af eventuelle behov for tilbud – f.eks. ift. en målgruppe med større adfærdsproblemer.

 

Principperne i modellen er, at døgninstitutionerne ikke længere vil få udmeldt et budget fra årets start, men få direkte betaling fra centrene, i form af en takst for hvert enkelt barn på institutionen. Bevillingen på området flyttes således fra døgninstitutionerne til de lokale centre, som gennem købet af pladserne sikrer det økonomiske grundlag for døgninstitutionerne.

 

Det økonomiske udgangspunkt for overgangen til ny model er de eksisterende budgetter og takster på de enkelte døgninstitutioner. Undervisningsudgifter indgår ikke i modellen, idet budget og fagligt ansvar for denne opgave er placeret i Ungdoms- & Uddannelsesforvaltningen. Døgninstitutionernes økonomiske styring vil således i vid udstrækning afhænge af tilgangen og afgangen af børn på institutionen. For at understøtte institutionernes økonomiske styring vil centralforvaltningen udmelde et vejledende budget til døgninstitutionerne i starten af året, der tager udgangspunkt i, at institutionen har fuld belægning, samt at der vil ske en budgetreduktion pr. barn i det vejledende budget, hvis de har en mindre belægning. Det vejledende budget vil være opdelt i et vejledende udgiftsbudget og et vejledende indtægtsbudget fordelt på henholdsvis en lønramme og en driftsramme.

 

I 2005 vil centralforvaltningen i forbindelse med de løbende prognoser sikre sig, at døgninstitutionerne tilpasser deres udgifter løbende til lokalcentrenes efterspørgsel efter de enkelte institutionspladser. Herudover vil brugen af de enkelte døgninstitutioner blive fulgt tæt. Hvis antallet af tomme pladser overstiger ca.15 pct. af institutionens samlede antal pladser, vil der blive foretaget en analyse af institutionen med henblik på omlægning af tilbudene på institutionerne, reduktion i pladsantallet eller lukning. Analysen vil blive forelagt Familie- og Arbejdsmarkedsudvalget til afgørelse. 

 

Døgninstitutionerne vil fortsat 3 gange årligt aflevere en forventet regnskabsprognose, herudover vil de kommunale døgninstitutioner og de selvejende døgninstitutioner, som i dag, skulle aflægge et selvstændigt regnskab. De enkelte døgninstitutioner er fortsat selv ansvarlige for budgetoverholdelsen.

 

Med henblik på løbende at kunne følge udviklingen i efterspørgslen på døgninstitutionspladser vil centralforvaltningen kvartalsvis bede lokalcentrene om at redegøre for deres forventninger til forbruget af pladser på de kommunale og de selvejende døgninstitutioner indenfor det næste år.

 

For organisatorisk at sikre en samtænkning af udviklingen i efterspørgselsmønsteret på området med den faglige udvikling og tilpasning af  kommunens døgninstitutioner etableres primo 2005 en fast arbejdsgruppe bestående af døgninstitutionsledere, ledere fra lokalcentrene og centralforvaltningen. Centralforvaltningen vil varetage formands- og sekretariatsopgaven for arbejdsgruppen.

 

For yderligere at skabe et fælles billede af udviklingen i efterspørgselsmønstret på vil forvaltningen primo 2005 tage initiativ til en konference om udviklingen i efterspørgslen på døgninstitutionsområdet.    

 

Centralforvaltningen vil i samarbejde med døgninstitutionerne i 2005 sideløbende med overgangen til den aktivitetsbaserede budgetmodel arbejde videre med en række supplerende økonomistyringsværktøjer, der understøtter denne budgetmodel. Dette omfatter bl.a. udarbejdelse og indgå else af kontraktlignende aftaler med samtlige døgninstitutioner, der både beskriver formålet, ydelserne, kapaciteten og det økonomiske grundlag. Dette arbejde indtænkes også i den gennemgang af driftsaftalerne for de selvejende døgninstitutioner, som forvaltningen netop har iværksat.

 

I foråret 2005 vil de faglige organisationer blive inviteret til en status drøftelse af den aktivitetsbaserede budgetmodel. Herudover vil dialogen med de faglige organisationer fortsætte i forhold til videre arbejde med en række supplerende økonomistyringsværktøjer, der understøtter budgetmodellen.  

 

1.3 Forudsætninger

Overgangen til en aktivitetsbaseret budgetmodel på døgninstitutionsområdet forudsætter:

 

1.      Viden hos lokalcentrenes medarbejdere om tilbudene på de enkelte døgninstitutioner – herunder tilbudenes indhold og arbejdsmetoderne på institutionerne. Den foreslåede faste arbejdsgruppe på området vil få til at opgave at afdække behovet for yderligere information om døgninstitutionernes tilbud og tilrettelæggelsen af eventuelle tiltag til en styrkelse af lokalcentrenes viden om tilbudene. 

2.      Fuld belægning er som udgangspunkt at betragte som 95 pct. belægning, idet der altid vil være tommepladser ved ind- og udskrivninger. Dog har akutinstitutionerne en større gennemstrømning på deres pladser samtidig med, at de altid skal være parate til at modtage børn og unge. Derfor vil en 90 pct. belægning, være at betragte som fuldt belagt. Taksterne beregnes udfra disse forudsætninger om fuld belægning.

3.      Ejendomsudgifterne vil ikke indgå i institutionernes aktivitetsstyrede budgettildeling, men vil blive udmeldt til døgninstitutionerne fra starten af året som et fast budget. Årsagen er, at taksterne på de enkelte døgninstitutioner skal være sammenlignelige, og at ejendomsudgifterne i dag varierer meget, fra institution til institution på grund af forskellige ejerforhold.

4.      De eksisterende centrale puljer på området til ordinær vedligeholdelse og ekstra pædagogisk indsats vil blive nedlagt og udlagt til institutionerne. Ekstraordinær vedligeholdelse vil i 2006 blive overført til ejendomsenheden.

 

5.      Døgninstitutionerne har i særlige tilfælde mulighed for at sælge til andre aktører. Dette gælder blandt andet, når målet er at fastholde egne faglige kompetencer eller for at fastholde den nødvendige kapacitet i perioder med lav belægning. Ethvert salg skal godkendes af centralforvaltningen, før salget finder sted. Antallet af pladser på døgninstitutionerne er fastlagt af Familie- og Arbejdsmarkedsudvalget, hvorfor den enkelte døgninstitution ikke kan reducere i antallet af pladser, uden dette er aftalt med centralforvaltningen. 

6.      Takstfastsættelsen sker udfra den forudsætning, at taksterne skal være sammenlignelige og afspejle den forskel, der er på de enkelte typer af pladser. Der opereres således med varierende takster fra institution til institution.

7.      Der indføres mulighed for, at døgninstitutionerne kan overføre årets resultat mellem budgetårene, dog højest 5 pct. af deres udgiftsbudget (dette gælder både mer - og mindreforbrug). Overførsel af merforbrug ud over 5% vil være vanskelig at indhente i det efterfølgende budgetår, hvorfor det vil kræve en særskilt forvaltningsgodkendelse.  En overførselsordning vil gøre institutionerne mindre sårbare overfor midlertidige udsving i efterspørgslen, idet institutionerne vil have mulighed for at spare op i perioder med høj efterspørgsel. En lignende ordning er indført på daginstitutionsområdet i 1999.

 

MILJØVURDERING

Indstillingen vurderes ikke at have væsentlige miljømæssige konsekvenser.

 

ØKONOMI

Generelt er den aktivitetsbaserede budgetmodel et udgiftsneutralt styringstiltag, der omfordeler budgetmidlerne på døgninstitutionsområdet fra døgninstitutionerne til lokalcentrene.

 

I forbindelse med, at der indføres en aktivitetsbaseret budgetfordelingsmodel skønnes det nødvendigt at afsætte en central pulje på 20 mill. kr., svarende til ca. 5 pct. af døgninstitutionsområdets budget. Den centrale pulje kan anvendes i tilfælde af, at det er nødvendigt at foretage tilpasninger på vanskeligt stillede døgninstitutioner grundet manglende efterspørgsel. Periodevis manglende efterspørgsel på pladser, hvor forvaltningen er nød til at have en nødvendig kapacitet, vil også indebære et behov for at forvaltningen i særlige tilfælde kan understøtte driften af enkelte institutioner. Dette gælder eksempelvis akutinstitutioner og spædbørnsinstitutioner. Den centrale pulje kan ligeledes bruges til at udvikle døgninstitutionerne og muliggøre omstilling af institutionerne.

 

For at sikre økonomisk stabilitet på døgninstitutionsområdet i budgetmodellens første leveår, bindes de enkelte lokale centre i de første 3 år til maksimalt at reducere deres forbrug på køb af pladser på de kommunale og de selvejende døgninstitutioner med 10 pct. i forhold til det foregående års forbrug.

 

Døgninstitutionsområdet vil blive fulgt tæt og der vil kvartalsvis i 2005 blive foretaget forvaltningsmæssig opfølgning på de realiserede og forventede konsekvenser af den ændrede budgetmodel, både set i forhold til døgninstitutionerne og i forhold til lokalcentrene. I den forbindelse kan der vise sig behov for at indføre yderligere adfærdskorrigerende st yringstiltag i forhold til lokalcentrene, for at sikre økonomisk sammenhæng på døgninstitutionsområdet.   

 

Indførelsen af fuld aktivitetsstyring er endnu et element i døgninstitutionernes daglige økonomiske styring, der stiller krav til ledelsen på døgninstitutionerne. Der vil i den forbindelse være behov for en opkvalificering af økonomimedarbejderne i form af økonomistyringskurser. Udgifterne hertil afholdes indenfor den eksisterende døgninstitutionsramme funktion 5.23 bevillingsområdet for børnefamilier med særlige behov.

 

ANDRE KONSEKVENSER

Børnehandicapområdet har altid benyttet enkelte pladser på døgninstitutioner for børnefamilier med særlige behov, eksempelvis spædbørnsinstitutioner og specialinstitutioner for psykisk syge børn og unge. Enkelte institutioner har afdelinger, der er specialiserede til at rumme denne målgruppe. De handicappede børn og børn med særlige behov profiterer af samværet, samtidig med at den pædagogiske indsats i nogle tilfælde er ens for begge målgrupper.

 

Den centrale visitation på handicapområdet vil i forbindelse med overgangen til den aktivitetsbaserede budgetmodel få tildelt et budget til køb af døgninstitutionspladser og indgår på samme vilkår som lokalcentrene.

 

HØRING

Medarbejdersiden i HSU samt KKE har følgende bemærkninger:

 

Organisationerne finder, at der vil være for mange risici, f.eks. i form af utilsigtede afviklinger af pladser, ved at iværksætte fase 1 i budgetmodellen allerede fra 1. januar 2005.

 

Vi finder, at udviklingen af tilbuddene i højere grad bør ske på baggrund af analyser af de faktiske behov, og ikke som følge af kortvarige konjunkturudsving.

 

Såfremt det på trods heraf besluttes at gennemføre modellens fase 1 fra 2005, skal vi anbefale, at det første år afvikles som et forsøgsår, der følges tæt, inden yderligere tiltag iværksættes. 

 

BILAG

Ingen

 

 

                      Grethe Munk

                                                                                       /

                                                Sven Bjerre