Håndtering af medlemsforslag om ny offentlighedslov

I denne sag fremlægger Økonomiforvaltningen resultatet og anbefalingerne i forhold til den komparative analyse af den nuværende offentlighedslov og den nye offentlighedslov. Analysen er foretaget på baggrund af Borgerrepræsentationens vedtagelse af medlemsforslaget om ”fortsat aktindsigt på trods af ny offentlighedslov”.

Indstilling og beslutning

Indstilling om,

1. at Borgerrepræsentationen tilkendegiver, at den nye offentlighedslov administreres i henhold til princippet om åbenhed i Københavns Kommune, således at kommunen giver fuld aktindsigt, medmindre der foreligger et reelt og sagligt behov for det modsatte,
2. at Borgerrepræsentationen tager resultatet af den komparative analyse til efterretning,
3. at Borgerrepræsentationen godkender, at den endelige vurdering af spørgsmålet om indførelse af åbne postlister i Københavns Kommune afventer evalueringen af Justitsministeriets forsøgsordning, således at man ved indførelsen af åbne postlister i Københavns Kommune kan sikre, at man lever op til de krav, der fra lovgivers side stilles til åbne postlister,
4. at Borgerrepræsentationen godkender, at der under henvisning til et princip svarende til det lovbestemte meroffentlighedsprincip efter anmodning og efter forudgående orientering af den, som anmodningen vedrører, gives adgang til aktindsigt i oplysninger i borgmestres og direktionsmedlemmers kalendere, forudsat at der ikke herved udleveres oplysninger af privat eller fortrolig karakter, eller at dette ikke er i strid med reglerne om videregivelse i persondataloven,
5. at Borgerrepræsentationen godkender, at medlemsforslaget om "fortsat aktindsigt på trods af ny offentlighedslov" er håndteret med denne indstilling.

(Økonomiudvalget)

Problemstilling

I forbindelse med Borgerrepræsentationens behandling af medlemsforslaget om ”fortsat aktindsigt på trods af ny offentlighedslov” den 23. maj 2013 blev Økonomiforvaltningen pålagt at foretage en komparativ analyse af den nuværende offentlighedslov og den nye offentlighedslov i forhold til de bestemmelser, som retter sig mod den kommunale forvaltning.

Hensigten med analysen var dels at få fastlagt de eventuelle tilfælde, hvor den nye offentlighedslov vil begrænse adgangen til aktindsigt i forhold til i dag og dels at få undersøgt mulighederne for at anvende princippet om meroffentlighed, såfremt der måtte være tilfælde, hvor den nye offentlighedslov til forskel fra i dag begrænser adgangen til aktindsigt.

Medlemsforslaget vedlægges indstillingen som bilag 1.  

Løsning

Generelt om offentlighedsloven og meroffentlighedsprincippet

Den nuværende og den nye offentlighedslov bygger på et almindeligt offentlighedsprincip, som tilstræber, at der gælder størst mulig åbenhed i forvaltningen. Københavns Kommune er således som udgangspunkt forpligtet til at meddele aktindsigt, medmindre en af lovens undtagelsesbestemmelser finder anvendelse.

Den nye offentlighedslov er som den nuværende en minimumslov. Der kan derfor gives aktindsigt i videre omfang, såfremt dette ikke er i strid med anden lovgivning, herunder reglerne om tavshedspligt og reglerne om videregivelse i persondataloven.

Med den nye lov er der som noget nyt indført en pligt til at overveje meroffentlighed (den nye offentlighedslov § 14, stk. 2).

I naturlig forlængelse af offentlighedsprincippet og det nævnte udgangspunkt medvirker meroffentlighedsprincippet i praksis til størst mulig åbenhed i Københavns Kommune – et princip der allerede i dag praktiseres i kommunen, se nedenfor.

Vurderingen af meroffentlighed beror på en konkret vurdering i hvert enkelt tilfælde.

Vurderingen heraf må gennemføres ved, at kommunen foretager en afvejning af på den ene side hensynet til de beskyttelsesinteresser, der ligger bag den pågældende undtagelsesbestemmelse og på den anden side de hensyn, der ligger bag anmodningen om aktindsigt.

Kommunen skal således foretage en afvejning af modstående interesser, hvor der blandt andet lægges vægt på ansøgerens interesse i at få indsigt i de ønskede oplysninger.

Af lovbemærkningerne til bestemmelsen om meroffentlighed fremgår det, at disse interesser, såfremt der er tale om en journalist fra et massemedie eller en anerkendt forsker i almindelighed vil være berettiget, og at interesserne vil skulle afvejes overfor eventuelle modstående interesser. I en sådan situation vil der således skulle stilles skærpede krav til de modstående interesser.

I det omfang afvejningen fører til, at der ikke kan meddeles aktindsigt efter meroffentlighedsprincippet, skal afslaget begrundes nærmere.

Princip om åbenhed i Københavns Kommune

Københavns Kommune har en praksis for generelt at administrere efter et princip om åbenhed.

Dette er igennem tiden kommet til udtryk ved forskellige beslutninger i Borgerrepræsentationen.

I 1998 traf Borgerrepræsentationen beslutning om at offentliggøre udvalgenes dagsordensmateriale og beslutningsprotokoller, ligesom der i 2006  i forbindelse med godkendelse af plan for "åbenhed på rådhuset" blev gennemført en række konkrete initiativer, der var med til at sikre øget åbenhed og gennemsigtighed omkring byens styre og forvaltningernes arbejde samt styrke dialogen mellem københavnerne og politikerne. Senest er princippet om åbenhed kommet til udtryk ved Borgerrepræsentationens vedtagelse af det aktuelle medlemsforslag.

Økonomiforvaltningen anbefaler på den baggrund, at den hidtidige praksis om at administrere efter et princip om åbenhed fortsættes, således at kommunen i forhold til den nye offentlighedslov giver fuld aktindsigt, medmindre der foreligger et reelt og sagligt behov for det modsatte.

Resultatet af den komparative analyse

Resultatet af den komparative analyse er, at der på en lang række punkter sker udvidelser i retten til aktindsigt på det kommunale område, og at de indskrænkninger, der indføres med den nye lov, og som vedrører kommunerne, er få.

Analysen vedlægges indstillingen som bilag 2. Endvidere vedlægges en sammenfatning af analysen i form af en pixiudgave som bilag 3.

I det følgende beskrives de væsentligste udvidelser på det kommunale område, ligesom der foretages en udtømmende beskrivelse af de indskrænkninger, som indføres på det kommunale område.

Udvidelser

Af udvidelser kan nævnes, at KL nu er omfattet af lovens anvendelsesområde, bl.a. ud fra et hensyn om, at offentligheden kan have en interesse i gennem aktindsigt at skaffe sig kendskab til foreningens aktiviteter og synspunkter.

En anden udvidelse er, at det såkaldte subjektive identifikationskrav (forhåndskendskab) ophæves og erstattes med et krav om, at temaet for aktindsigtsanmodningen skal angives af den, som fremsætter anmodningen.

Endvidere indføres tillige en ret til at få foretaget sammenstilling af oplysninger i myndighedernes databaser (dataudtræk).

Endelig kan nævnes, at der etableres et forsøg med åbne postlister.

Åbne postlister i Københavns Kommune

Som nævnt er der i den nye offentlighedslov medtaget en bestemmelse om åbne postlister.

Det følger af bestemmelsen, hvilke oplysninger, der i forhold til dokumenter, skal medtages på de åbne postlister. For en uddybende beskrivelse henvises til bilag 4.

Det fremgår endvidere af lovbemærkningerne til bestemmelsen, at en postlisteordning først indføres som en forsøgsordning, da der er behov for mere dækkende erfaringer inden der tages endelig stilling til indførelse af en permanent postlisteordning.

Formålet med forsøgsordningen er bl.a.

• at indhente erfaringer om arbejds- og ressourcebelastningen ved at føre en postliste,
• at afdække i hvilket omfang myndighederne begår fejl ved den løbende administration af postlisten, f.eks. ved at offentliggøre fortrolige eller følsomme oplysninger, herunder om enkeltpersoners private forhold,
• at indhente erfaringer med hensyn til, i hvilket omfang en postliste vil blive anvendt af bl.a. medierne for at identificere sager og dokumenter, der kunne være interesse i at søge om aktindsigt i.

Der er således ikke i den nye offentlighedslov taget endelig stilling til spørgsmålet om indførelse af åbne postlister herunder hvilke oplysninger, der skal medtages på listen.

Kultur- og Fritidsforvaltningen i Københavns Kommune har siden 2007 gennemført forsøg med åbne postlister. Forsøgsordningen i Kultur- og Fritidsforvaltningen efterlever ikke de krav til åbne postlister, der stilles i den nye offentlighedslov.

Der offentliggøres således alene modtagelse af breve i centralforvaltningen ved angivelse af brevenes dokumenttitel. Der offentliggøres i gennemsnit 175 breve hver måned på forvaltningens åbne postliste. 60 personer tilgår oversigten hver uge på www.kk.dk.

Økonomiforvaltningen anbefaler på baggrund af lovbemærkningerne, at den endelige vurdering af spørgsmålet om indførelse af åbne postlister i Københavns Kommune afventer evalueringen af forsøgsordningen, således at man ved indførelsen af åbne postlister i Københavns Kommune kan sikre, at man lever op til de krav, der fra lovgivers side stilles til åbne postlister.

Indskrænkninger

På det kommunale område indskrænker den nye lov adgangen til aktindsigt i forhold til, at alle sager om førelse af en kalender nu er undtaget.

Endvidere vil der være adgang til at afslå behandlingen af en aktindsigtsanmodning eller til at ekstrahere (udtrække) oplysninger fra bl.a. interne dokumenter, i det omfang det vil indebære et uforholdsmæssigt ressourceforbrug.

Den indskrænkning, der i praksis må formodes at få størst betyning for kommunen, er undtagelsen af alle sager om førelse af en kalender fra aktindsigt. Økonomiforvaltningen har derfor med udgangspunkt i medlemsforslaget undersøgt, om, og i bekræftende fald i hvilket omfang, der kan gives aktindsigt heri.

Aktindsigt i kalendere

Den nye bestemmelse om undtagelse af kalendere fra aktindsigt, omfatter kalendere, der føres for borgmestrene samt de ansattes kalendere, herunder direktørernes kalendere.

I forhold til de kalendere, som de øvrige medlemmer af Borgerrepræsentationen fører, vil disse ikke være omfattet af aktindsigt, allerede fordi de ikke vil være oprettet som led i administrativ sagsbehandling, da medlemmerne ikke rent organisatorisk er en del af kommunens administration. Kalenderne falder således uden for såvel den nye som den nuværende lovs anvendelsesområde.

For så vidt angår de kalendere, som er omfattet af bestemmelsen, har man fra lovgivers side ønsket at sikre, at disse i det hele undtages fra retten til aktindsigt efter offentlighedsloven. Det fremgår derfor af bemærkningerne til bestemmelsen, at meroffentlighedsprincippet i § 14, stk. 2 ikke vil gælde herfor.

Såfremt kommunen ønsker at give aktindsigt i kalenderne, kan dette dog ske under henvisning til et princip svarende til det lovbestemte meroffentlighedsprincip forudsat, at dette ikke er i strid med anden lovgivning, herunder reglerne om tavshedspligt og reglerne om videregivelse i persondataloven.

I overvejelserne af om der skal gives aktindsigt i kalendere, og i bekræftende fald i hvilke, har Økonomiforvaltningen foretaget en afvejning af de hensyn, der taler henholdsvis for og imod.

KL er efter anmodning fra Københavns Kommune fremkommet med bemærkninger hertil set udfra et arbejdsgiverperspektiv. Økonomiforvaltningen har ligeledes inddraget disse bemærkninger i overvejelserne om adgangen til aktindsigt i kalendere. Københavns Kommunes henvendelse til KL og KLs udtalelse vedlægges som bilag 5 og 6.

Økonomiforvaltningen anbefaler på den baggrund, at der gives mulighed for aktindsigt i borgmestrenes og direktionsmedlemmernes kalendere, men ikke i de øvrige ansattes kalendere. Adgangen betinges af, at der ikke herved udleveres oplysninger af privat eller fortrolig karakter, eller at videregivelsen ikke er i strid med persondatalovens regler.

Økonomiforvaltningen anbefaler endvidere, at princippet om underretning, som følger af såvel den gældende som den nye offentlighedslov, finder anvendelse, således at den, anmodningen vedrører, underrettes om, hvem der har fremsat anmodningen og hvilke oplysninger, der er udleveret.

For en nærmere gennemgang af de hensyn, der taler henholdsvis for og imod aktindsigt i kalendere, henvises til bilag 7.

Implementering af den nye offentlighedslov

Hver enkelt forvaltning er ansvarlig for implementeringen af den nye offentlighedslov.

Københavns Kommune har i samarbejde med advokatfirmaet Horten afholdt et 2-dages undervisningsforløb i den nye offentlighedslov i praksis. Implementeringen af den nye offentlighedslov vil kunne ske med udgangspunkt heri, idet deltagerne er blevet klædt på til at kunne undervise sagsbehandlerne i egen forvaltning.

Økonomiforvaltningen kan i øvrigt oplyse, at Økonomi- og Indenrigsministeriet vil udstede en række bekendtgørelser med inddragelse af  Danske Regioner og KL i henhold til den nye offentlighedslov, ligesom Justitsministeriet vil udarbejde en vejledning til loven.

Medlemsforslag om "fortsat aktindsigt på trods af ny offentlighedslov" anses for håndteret med denne indstilling.

Økonomi

Videre proces

Økonomiforvaltningen indstiller, at Økonomiudvalget over for Borgerrepræsentationen anbefaler,

1. at Borgerrepræsentationen tilkendegiver, at den nye offentlighedslov administreres i henhold til princippet om åbenhed i Københavns Kommune, således at kommunen giver fuld aktindsigt, medmindre der foreligger et reelt og sagligt behov for det modsatte,
2. at Borgerrepræsentationen tager resultatet af den komparative analyse til efterretning,
3. at Borgerrepræsentationen godkender, at den endelige vurdering af spørgsmålet om indførelse af åbne postlister i Københavns Kommune afventer evalueringen af Justitsministeriets forsøgsordning, således at man ved indførelsen af åbne postlister i Københavns Kommune kan sikre, at man lever op til de krav, der fra lovgivers side stilles til åbne postlister,
4. at Borgerrepræsentationen godkender, at der under henvisning til et princip svarende til det lovbestemte meroffentlighedsprincip efter anmodning og efter forudgående orientering af den, som anmodningen vedrører, gives adgang til aktindsigt i oplysninger i borgmestres og direktionsmedlemmers kalendere, forudsat at der ikke herved udleveres oplysninger af privat eller fortrolig karakter, eller at dette ikke er i strid med reglerne om videregivelse i persondataloven,
5. at Borgerrepræsentationen godkender, at medlemsforslaget om "fortsat aktindsigt på trods af ny offentlighedslov" er håndteret med denne indstilling.

Økonomiudvalgets beslutning i mødet 3. december 2013

Indstillingen blev anbefalet over for Borgerrepræsentationen uden afstemning.

Borgerrepræsentationens beslutning i mødet den 12. december 2013

Indstillingen blev godkendt uden afstemning.