Borgerrådgiverens Beretning 2017

Borgerrådgiveren afgiver årligt en beretning til Borgerrepræsentationen med en opgørelse over indkomne klager mv. ledsaget af konklusioner samt forslag og anbefalinger til kommunens forvaltninger og Borgerrepræsentationen. Dette års beretning er ændret i form og indhold i forhold til Borgerrådgiverens tidligere beretninger. Beretningen for 2017 indeholder således tre artikler, statistiske nøgletal samt en redegørelse for, hvordan kommunen kan stå fast i forhold til de strømninger, der udfordrer retssikkerheden i kommunen.

Indstilling

Indstilling om,

at tage Borgerrådgiverens Beretning 2017 til efterretning.

Økonomiudvalget bemærker, at det er glædeligt, at det af Borgerrådgiverens beretning for 2017 fremgår, at Borgerrådgiveren i et tæt samarbejde med forvaltningerne har fået løst ca. 83 % af de konkrete problemer, som borgerne umiddelbart har stået med, når de har henvendt sig til Borgerrådgiveren. Endvidere at Borgerrådgiverens konsultative bistand efterspørges af kommunens medarbejdere og - som det fremgår af Borgerrådgiverens beretning - har konkret nytteværdi i over halvdelen af tilfældene. Økonomiudvalget bemærker videre, at det er Borgerrådgiverens vurdering, at den faglige sparring i hvert tredje tilfælde giver anledning til en generelt ændret praksis, hvilket efter Økonomiudvalgets opfattelse også er positivt.

Økonomiudvalget er enig med Borgerrådgiveren i, at det kræver en løbende indsats at sikre lovlig forvaltning i alle kommunens forvaltninger og dermed borgernes retssikkerhed og god borgerbetjening, og bemærker i den forbindelse, at det ledelsesmæssige fokus og evne til at gennemføre dette arbejde i praksis er vigtigt.

Økonomiudvalget bemærker, at Borgerrådgiveren i sin beretning for 2017 i afsnit 2 om "Kommunens sagsbehandling og service" har omtalt en egen-drift undersøgelse på et sagsområde i Kultur- og Fritidsforvaltningen, der endnu ikke var endeligt afsluttet på tidspunktet for beretningens publicering.

Økonomiudvalget finder, at publicering af uafsluttede undersøgelser kan være meget uhensigtsmæssigt for kommunens mulighed for den videre opgaveløsning på det undersøgte område.

Økonomiudvalget bemærker, at Borgerrådgiverens tiltag ”Målrettet Indsats” viser sig effektiv til at løse konkrete problemstillinger ved uformel henvendelse til forvaltningen. Borgerrådgiverens egne tal viser, at tilsynssager har en gennemsnitlig sagsbehandlingstid på 151,5 dage, hvorimod sager gennem ”Målrettet Indsats” løses uformelt via kontakt til forvaltningen i løbet af gennemsnitligt 17 dage.

En supplerende mulighed hertil vil kunne være, at Borgerrådgiveren i videst muligt omfang via sit brede netværk i forvaltningerne hurtigere informerer forvaltningerne uformelt også i de tilfælde, hvor Borgerrådgiveren bliver opmærksom på mere generelle problemstillinger og rapporterer særligt herom i sin beretning for 2018.

Dette vil potentielt kunne gøre forvaltningernes samarbejde med Borgerrådgiveren mere smidigt og effektivt, ligesom det vil øge forvaltningernes mulighed for at kunne reagere hurtigere på tværs af flere enkeltsager til gavn for borgernes retssikkerhed. Dette skal ikke på nogen måde begrænse Borgerrådgiverens sagsbehandling, herunder i sit valg af kontakt til forvaltningerne. Ved valg af en første uformel kontakt vil Borgerrådgiveren - såfremt forvaltningerne ved denne første uformelle kontakt i givet fald ikke er enig i Borgerrådgiverens indledende vurdering - stadig have mulighed for at henvende sig formelt og skriftligt til forvaltningernes daglige, administrative ledelse.

Borgerrådgiverudvalget anbefaler i 2. at-punkt, at forvaltningerne laver løbende juridisk kvalitetssikring og opfordrer samtidig forvaltningerne til at sikre, at det politiske niveau forsynes med relevante, kortfattede og klare angivelser af de juridiske rammer og risici, herunder til angivelse af den politiske handlefrihed.

Økonomiudvalget bemærker, at det i lov om kommunernes styrelse er forudsat, at kommunens forvaltning skal betjene de kommunalpolitiske organer, der i styrelsesloven er tillagt beføjelser i kommunen. Denne betjening omfatter forberedelse og udførelse samt opfølgning på de beslutninger, der træffes af de kommunalpolitiske organer.

Forvaltningen skal sørge for, at sager, der forelægges til beslutning på det politiske niveau, er tilstrækkeligt oplyst. Vurderingen af, om en sag er tilstrækkeligt oplyst, er en retlig vurdering, som baseres på forvaltningens faglighed og ikke på politiske overvejelser.

I forvaltningens forberedelse af alle indstillinger til det politiske niveau er det i kommunestyret forudsat, at der sker en kvalitetssikring af beslutningsgrundlaget, herunder at det er både fagligt og forsvarligt, og at der kun indstilles løsninger, der er både fagligt, juridisk og økonomisk forsvarlige.

Økonomiudvalget deler opfattelsen af, at det er meget væsentligt, at denne kvalitetssikring finder sted, og at det er relevant, at alle forvaltninger løbende har fokus på, at sager, der forelægges de kommunalpolitiske beslutningsorganer, indeholder relevante, kortfattede og klare angivelser af de juridiske rammer og risici.

Økonomiudvalget bemærker imidlertid, at formålet med Borgerrådgiverfunktionen i Københavns Kommune er at styrke dialogen mellem borgerne og Københavns Kommune samt at bidrage til sikring af borgernes retssikkerhed i forbindelse med kommunens sagsbehandling og faktiske forvaltningsvirksomhed, jf. § 3 i Borgerrådgiverens vedtægter om 'Formålet med Borgerrådgiveren'.

Forhold vedrørende den konkrete udformning og oplysningerne i forvaltningernes indstillinger til kommunens politiske ledelse er ikke en del af Borgerrådgiverens opgaver som er beskrevet i Vedtægt for Borgerådgiveren.

Økonomiudvalget indstiller på baggrund af heraf, at indstillingens 2. at-punkt med formuleringen:

”2. at anmode Borgerrepræsentationen om – efter forudgående indhentet erklæring fra Økonomiudvalget – at tiltræde Borgerrådgiverens anbefaling om løbende juridisk kvalitetssikring, og at opfordre forvaltningerne til at sikre, at det politiske niveau i sager, der behandles politisk forsynes med relevante, kortfattede og klare angivelser af de juridiske rammer og risici, herunder til angivelse af den politiske handlefrihed.”

udgår fra indstillingens at-punkter, jf. ”Oversigt over politisk behandling.”

(Borgerrådgiverudvalget)

Problemstilling

Borgerrådgiveren afgiver årligt en beretning til Borgerrepræsentationen, hvor Borgerrådgiveren redegør for sin virksomhed, herunder eventuelle konstateringer af overordnede forhold inden for Borgerrådgiverens kompetence, som ikke er tilfredsstillende i kommunens sagsbehandling, borgerbetjening mv. Borgerrådgiveren kan i den forbindelse komme med forslag og anbefalinger til kommunens politiske ledelse, borgmestre eller forvaltninger. Beretningen offentliggøres.

Borgerrådgiverens Beretning skal behandles af Borgerrådgiverudvalget og Borgerrepræsentationen. Forud for forelæggelsen for Borgerrepræsentationen skal der indhentes en udtalelse fra Økonomiudvalget.

Løsning

Grundlaget for Borgerrådgiverens konstateringer og anbefalinger fremgår af beretningen, som beskriver den overordnede status for kommunens arbejde med forbedringer og det fremadrettede perspektiv.

Borgerrådgiveren modtog i beretningsåret 2017 863 sager, som krævede skriftlig sagsbehandling. De 863 sager omfattede 1.295 klagepunkter. I 2016 modtog Borgerrådgiveren 783 sager, så antallet i år er steget i forhold til seneste beretningsår.

254 sager blev afsluttet ved mere eller mindre uformel kontakt til den relevante forvaltning, som sammen med Borgerrådgiveren fandt en løsning på sagen, uden at yderligere klagesagsbehandling var nødvendig. De øvrige sager blev afsluttet umiddelbart ved videresendelse til direkte besvarelse i den relevante forvaltning, som tilsyn eller på andre måder.

Borgerrådgiveren modtog flere telefoniske henvendelser i beretningsåret 2017, hvor Borgerrådgiveren håndterede 3.227 opkald, hvilket var ca. 10 % flere end i 2016.

Samlet set er antallet af henvendelser og den efterfølgende ressourceanvendelse hos Borgerrådgiveren og i forvaltningerne i den anledning steget i forhold til 2016.

Konstateringer i beretningsåret

Forvaltningernes medholdsprocenter gennem årene kan opgøres således:

2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017
65,9 %	63,0 %	56,5 %	57,8 %	55,2 %	51,8 %	59,2 %	54,4 %	51,2 %	64,8 %	69,0 %

Den generelle medholdsprocent i forvaltningerne, altså tallet for hvor stor en andel af borgernes klager til Borgerrådgiveren, der må anses for helt eller delvist berettigede, er steget.

Det betyder ikke nødvendigvis, at der er sket sagsbehandlingsfejl eller dårlig borgerbetjening i 69 % af kommunens sager, men det betyder, at det er tilfældet i 69 % af de sager, der er klaget over til Borgerrådgiveren. Fra Borgerrådgiverens egen drift-undersøgelser, hvor sagerne udtages mere eller mindre tilfældigt, ved vi dog, at en tilsvarende høj fejlprocent kan findes også i sager, der ikke finder vej til Borgerrådgiveren som klagesager.

Borgernes problemer relaterer sig oftest til kommunikation og information, ydelser, bistand, praktisk hjælp, ventetid, opfølgning, respekt. ligeværdighed og tillid, koordination og helhedsorienteret sagsbehandling samt inddragelse. De fleste klager falder inden for almindelig forvaltningsret, men den næststørste gruppe hører under god forvaltningsskik og borgerservice i almindelighed.

Borgerrådgiveren introducerede ved indgangen af dette beretningsår den 1. april 2017 en ny systematik for registrering af data om såvel årsagerne til klagernes opståen som deres konsekvenser for borgerne og for kommunen. Systemet giver således øget viden om, hvordan konstaterede fejl påvirker kommunens lovlige administration, økonomiske forhold, effektivitet eller serviceniveau. Desuden vil systemet muliggøre en bedre analyse af, hvor der eventuelt er behov for kompetenceløft, samt dokumentere læringsværdien af klagerne set i større målestok.

Det nye statistiksystem afspejler i højere grad den virkelighed og de arbejdsmetoder, som Borgerrådgiveren anvender aktuelt. Statistikken i dette års beretning vil derfor også have en anden karakter end statistikken i tidligere års beretninger, hvilket også betyder, at tallene ikke umiddelbart kan sammenlignes.

Registrering af data i statistiksystemet viser, at ca. 59 % af klagerne i dette beretningsår handler om sagsbehandling, som kan påvirke lovligheden af kommunens afgørelser, mens ca. 75 % af dem handler om sagsbehandling, der kan forringe borgernes (rets)stilling i sagen.

Hovedparten af klagerne dækker over forhold, der kan påvirke kommunens troværdighed og det oplevede serviceniveau, og mere end ca. 80 % dækker over forhold, der kan være udtryk for ineffektiv administration og ca. 75 % over forhold, der er lovbundne og derfor kan være udtryk for ulovlig forvaltning.

Vurderingen er i Borgerrådgiverens statistik opgjort som en risiko i de konkrete sager, idet det ikke vides med sikkerhed, om risikoen faktisk blev realiseret i den enkelte sag. Tallene siger noget om, hvad der er på spil.

Ved at sammenholde tallene med forvaltningernes medholdsprocenter, får man dog et billede af, i hvor mange tilfælde forvaltningerne selv mente, at borgerne havde ret i deres klage, hvilket indikerer, at vi her er tættere på at realisere de risici, der er nævnt.

På den gode side tæller det, at Borgerrådgiveren i tæt samarbejde med forvaltningerne er i stand til at løse ca. 83 % af de konkrete problemer, som borgerne umiddelbart står med, når de henvender sig til Borgerrådgiveren. Det er desuden Borgerrådgiverens vurdering, at i hvert fald halvdelen af de konkrete sager giver anledning til konkret eller generel læring til forvaltningerne og altså rummer potentiale til forbedringer, der kan forebygge fejl og klager.

Hertil kommer at Borgerrådgiverens konsultative bistand efterspørges af kommunens medarbejdere, og ifølge Borgerrådgiverens vurdering har konkret nytteværdi i godt halvdelen af tilfældene, hvor den giver anledning til en ændret praksis enten hos den enkelte sagsbehandler eller i større målestok. I mere end hvert tredje tilfælde er det Borgerrådgiverens vurdering, at den faglige sparring giver forvaltningerne anledning til en generelt ændret praksis.

Borgerrådgiveren ydede konsultativ bistand i 106 tilfælde i beretningsåret 2017.

Hvert andet år evaluerer Borgerrådgiveren kommunens syv forvaltningers indsats for at forbedre sagsbehandlingen og borgerbetjening (FOKUS). Borgerrådgiverens evalueringer gennem de sidste godt fem år viser, at kommunens indsats samlet set er klart forbedret.

Opsummerende kan Borgerrådgiveren konstatere, at der fortsat resterer en del arbejde for at få hævet lovmæssigheden i kommunens forvaltning, borgernes retssikkerhed og borgerbetjeningen, men der er også god vilje og evne til at gennemføre dette arbejde i praksis.

Det fremadrettede perspektiv

Udfordringerne i forhold til at levere lovmæssig forvaltning, retssikkerhed og god borgerbetjening kommer ikke kun indefra.

Samfundet udvikler sig hurtigt og en del af denne udvikling påvirker kommunens mulighed for at løse opgaven. Der er hårdt pres på den kommunale økonomi, og forvaltningernes ledelser skal herudover håndtere et miks af politiske ønsker og interesser, medieopmærksomhed, særinteresser fra borgere og borgergrupper, interesseorganisationer, fagforeninger mv. Den forvaltningsmæssige og politiske legimitation er under konstant pres.

Den økonomiske dagsorden er stærk og trækker effektivisering, rationalisering, digitalisering mv. med sig som selvstændige mål, og kommunikationsfagligheden syntes fortsat at vinde frem som virkemiddel og ikke sjældent på bekostning af relevant viden og faglighed.

Borgerrådgiveren oplever ofte, at det ikke er tilstrækkeligt at kunne henvise til gældende ret, men at de overbevisende argumenter skal findes i f.eks. økonomiske hensyn, effektiviseringsrationaler, brugertilfredshed eller aktuelt herskende holdninger.

FOKUS, Borgerrådgiverens evaluering af forvaltningernes indsats for at skabe og sikre god sagsbehandling og borgerbetjening, giver overordnet overblik over forvaltningernes indsatser og trækker kommunen i retning af at blive bedre til at samle op, når kvaliteten halter, men fanger ikke på forhånd de tilfælde hvor det går galt. Forvaltningernes indsatser for god sagsbehandling og borgerbetjening bør suppleres af noget mere, som også sikrer, at der tages ansvar for de enkelte indsatser.

Borgerrådgiveren anbefaler derfor, at forvaltningernes øverste ledelser og det politiske niveau løbende tager bestik af de potentielle risikofaktorer, som nye initiativer har eller kan have, således at direktionerne og den politiske ledelse kan træffe kvalificerede beslutninger på et oplyst grundlag. Borgerrådgiveren peger på, at en mulighed kunne være at alle politiske indstillinger og alle væsentlige beslutninger i forvaltningerne suppleres med en erklæring om, at direktionen indestår for løsningens lovlighed.

I Borgerrådgiverens Beretning 2016 foreslog Borgerrådgiveren følgende:

”At det i forbindelse med budgetforhandlingerne for 2018 overvejes at afsætte midler til udvikling af én indgang til klager over kommunen, f.eks. med udgangspunkt i erfaringerne fra Borgerrådgiverens digitale klageblanket, med faciliteter til at erstatte det frivillige måltalssystem, som den politiske vedtagelse af ”Bedre sagsbehandling - ledelsesinformation og måltal” er udmøntet i. Allerede eksisterende digitale løsninger tænkes ikke at skulle erstattes, men bør dog på sigt kunne opsamle de samme få grunddata, som kan danne udgangspunkt for et samlet overblik over klagestrømme til kommunen.”

I Økonomiforvaltningens indstilling til Økonomiudvalget (mødet 13. juni 2017, pkt. 41) var anført følgende herom:

”Økonomiudvalget anerkender, at én skriftlig indgang for klager kan føre til en mere grundig klageregistrering. Økonomiudvalget er imidlertid bekymret for, at én skriftlig indgang til klager på tværs af kommunen potentielt kan blive oplevet som et unødvendigt bureaukratisk led imellem borger og kommune, der kan skabe yderligere afstand fra den uformelle, mundtlige dialog, der i mange tilfælde i dag er den mest effektive løsning på borgernes klager. Dette ligger også i tråd med Borgerrådgiverens egen ”Målrettet Indsats”, der har bevirket, at langt flere klager løses uformelt og uden en sædvanlig konstatering af klagernes berettigelse og årsag.

Økonomiudvalget bemærker endvidere, at Borgerrepræsentationen den 22. juni 2016 enstemmigt besluttede at afrapportering af klagesagsregistrering afbureaukratiseres således, at det fremover vil ske via forvaltningernes underretninger om måltal for andelen af klager i forhold til den samlede sagsmængde med henblik på, at de kan indgå i Borgerrådgiverens årsberetning.”

Indstillingen blev godkendt i Økonomivalget og i Borgerrepræsentationen.

På mødet i Borgerrådgiverudvalget den 20. februar 2018 lovede Borgerrådgiveren at genfremlægge sit notat af 11. december 2017 om forslaget fra 2016-beretningen i forbindelse med behandlingen af Borgerrådgiverens Beretning for 2017, således at det nye udvalg kan drøfte det oprindelige forslag.

Borgerrådgiverens notat af 11. december 2017 er vedlagt som bilag.

Økonomi

Udgifter til beretningens layout mv. afholdes inden for Borgerrådgiverens budgetramme.

Videre proces

Planen for den politiske behandling af Borgerrådgiverens Beretning 2017 er tilrettelagt således:

19. juni 2018 Borgerrådgiverudvalget behandler beretningen

14. august 2018 Økonomiudvalget behandler beretningen

23. august 2018 Borgerrepræsentationen behandler beretningen

Johan Busse /Anne-Sophie Hermansen

Oversigt over politisk behandling

Borgerrådgiveren indstiller til Borgerrådgiverudvalget,

at anbefale Borgerrepræsentationen – efter forudgående indhentet erklæring fra Økonomiudvalget – at tage Borgerrådgiverens Beretning 2017 til efterretning.
at anmode Borgerrepræsentationen om – efter forudgående indhentet erklæring fra Økonomiudvalget – at tiltræde Borgerrådgiverens anbefaling, herunder om at forvaltningernes øverste ledelser og det politiske niveau løbende tager bestik af de potentielle risikofaktorer, som nye initiativer har eller kan have, således at direktionerne og den politiske ledelse kan træffe kvalificerede beslutninger på et oplyst grundlag.
at udvalget tager stilling til, om Borgerrådgiverens anbefaling fra Borgerrådgiverens Beretning 2016 om én elektronisk indgang for klager over Københavns Kommune skal genfremsættes over for Borgerrepræsentationen i forbindelse med fremsendelse af beretningen for 2017.

Borgerrådgiverudvalgets beslutning i mødet den 19. juni 2018

Borgerrådgiverudvalget godkendte indstillingens 1. at -punkt.

Et enig udvalg ønskede 2. at -punkt formuleret således:

2. at anmode Borgerrepræsentationen om – efter forudgående indhentet erklæring fra Økonomiudvalget – at tiltræde Borgerrådgiverens anbefaling om løbende juridisk kvalitetssikring, og at opfordre forvaltningerne til at sikre, at det politiske niveau i sager, der behandles politisk forsynes med relevante, kortfattede og klare angivelser af de juridiske rammer og risici, herunder til angivelse af den politiske handlefrihed.

Med denne ændring vedtog et enigt udvalg 1. og 2. at - punkt.

For så vidt angik 3. at – punkt bad udvalget Borgerrådgiveren om i et kort notat at beskrive den foreslåede løsning, herunder med hensyn til borgernes adgang til at indgive klager på andre måder, effekter for forvaltningernes administration (administrative lettelser/byrder), organisatorisk forankring, funktionalitet (automatiseringsgraden) og eksempler på sådanne funktioner i andre organisationer.

Den videre proces er i øvrigt efter drøftelse med Økonomiforvaltningen ændret til:

19. juni 2018:	Borgerrådgiverudvalget behandler beretningen
11. september 2018:	Økonomiudvalget behandler beretningen
20. september 2018:	Borgerrepræsentationen behandler beretningen

Økonomiforvaltningen indstiller, at Økonomiudvalget oversender sagen til Borgerrepræsentationen med følgende erklæring: