Udtalelse til IM vedrørende parkeringsordningen

DAGSORDEN

for ordinært møde torsdag den 6. september 2001

Udtalelse til IM vedrørende parkeringsordningen

Bygge- og Teknikforvaltningen indstiller, at Bygge- og Teknikudvalget overfor Borgerrepræsentationen anbefaler,

Anbefalet

Indenrigsministeriet har ved brev af 9. juli 2001 (stilet til Københavns Kommunes advokat) spurgt om Københavns Kommune har bemærkninger til den supplerende udtalelse om lovligheden af Københavns Kommunes parkeringsordning i brokvartererne, som Trafikministeriet har afgivet til Indenrigsministeriet i brev af 3. juli 2001 (Bilag 1).

Storkøbenhavns Samvirkende Handelsforeninger klagede i april 2000 til Indenrigsministeriet over den parkeringsordning, som den 30. juni 2000 blev indført i Københavns brokvarterer.

Indenrigsministeriet anmodede i forbindelse hermed Trafikministeriet om en vejledende udtalelse om, hvorvidt parkeringsordningen er i overensstemmelse med den lovgivning, som hører under Trafikministeriets område. Trafikministeriet svarede Indenrigsministeriet ved brev af 19. december 2000 vedlagt notat af 8. december 2000. Københavns Kommune, Vej & Park modtog til orientering kopi af brev og notat d. 20 december 2000. Brev og notat er tidligere fremsendt til udvalget.

Københavns Kommune, Bygge- og Teknikforvaltningen, foretog sammen med Københavns Kommunes advokat - LINDH STABEL HORTEN A/S - en gennemgang af Trafikministeriets notat af 8. december 2000 og vurderede, at notatet indeholdt en række udsagn om fortolkningen af vej- og færdelslovgivningen, som forvaltningen ikke er enig i. Ligeledes er det forvaltningens vurdering, at visse af de faktiske forhold som Trafikministeriet lægger til grund for sine vurderinger er ukorrekte.

Bygge- og Teknikforvaltningen udarbejdede i den forbindelse et notat som Bygge- og Teknikudvalget behandlede på sit møde d. 17. januar 2001 .

I et brev af 10. januar 2001 til Københavns Kommune, Bygge- og Teknikudvalget, har Indenrigsministeriet anmodet Bygge- og Teknikudvalget om supplerende oplysninger og eventuelt yderligere bemærkninger.

Udvalget svarede Indenrigsministeriet den 12. februar 2001 gennem sin advokat - LINDH STABEL HORTEN A/S.

I brev af 9. juli har Indenrigsministeriet anmodet Københavns Kommune om bemærkninger til de supplerende udtalelser, som Trafikministeriet er fremkommet med i et brev af 3. juli 2001 til Indenrigsministeriet.

Bygge- og Teknikforvaltningen har i samarbejde med kommunens advokat udarbejdet nedenstående udkast til brev til Indenrigsministeriet.

"Indenrigsministeriet
Kommunalafdelingen
Slotsholmsgade 6
1216 København K

Att.: Kontorchef Pernille Christensen

Storkøbenhavns Samvirkende Handelsforeninger klagede i april 2000 til Indenrigsministeriet over den parkeringsordning, som den 30. juni 2000 blev indført i Københavns brokvarterer.

Indenrigsministeriet anmodede i forbindelse hermed Trafikministeriet om en vejledende udtalelse, om parkeringsordningen er i overensstemmelse med den lovgivning, som hører under Trafikministeriets område. Trafikministeriets sendte ved brev af 19. december 2000 ministeriets notat af 8. december 2000.

I breve af 4. januar og 12. februar 2001 sendte Københavns Kommune yderligere oplysninger og fremkom med en række bemærkninger til Trafikministeriets notat. På baggrund af disse oplysninger og bemærkninger anmodede Indenrigsministeriet ved brev af 24. april 2001 Trafikministeriet om en supplerende udtalelse i sagen. Ved Indenrigsministeriets brev af 9. juli 2001 modtog Københavns Kommune Trafikministeriets supplerende udtalelse af 3. juli 2001.

I brev af 13. juli 2001 til Indenrigsministeriet meddelte vi på baggrund af en foreløbig gennemgang af Trafikministeriets supplerende udtalelse, at udtalelsen ville give anledning til supplerende bemærkninger fra Københavns Kommunes side. Vi anmodede endvidere Indenrigsministeriet om forlængelse af fristen for Københavns Kommunes bemærkninger til udgangen af august måned. Indenrigsministeriet har telefonisk givet den ønskede udsættelse.

Indenrigsministeriet anmodede i sit brev af 24. april 2001 Trafikministeriet om at besvare 6 konkrete spørgsmål. Københavns Kommune vil i det følgende kommentere Trafikministeriets besvarelse:

1. Trafikministeriet har i sin udtalelse af 3. juli 2001 fastholdt, at hjemlen for den københavnske parkeringsordning på de offentlige veje findes i en kombination af lov om offentlige veje (vejloven), § 107, stk. 2, og færdselslovens § 92. Københavns Kommune har noteret sig, at Trafikministeriet er enig i, at der er den fornødne hjemmel for den københavnske parkeringsordning, for så vidt angår de offentlige veje. Det er imidlertid fortsat kommunens vurdering, at hjemmelsgrundlaget for hele parkeringsordningen på de offentlige veje i brokvarterne kan findes alene i vejlovens § 107, stk. 2, uden samtidig anvendelse af færdselslovens § 92. Der henvises til vores brev af 12. februar 2001 til Indenrigsministeriet.

2-3. Trafikministeriet har i sin første udtalelse antaget, at der er en øvre grænse for, hvor stor en del af en kommunes offentlige veje, der med hjemmel i vejlovens § 107, stk. 2, kan belægges med parkeringsafgift. Indenrigsministeriet bad i sit brev af 24. april til Trafikministeriet Trafikministeriet om at oplyse, om det gav ministeriet anledning til bemærkninger, at der i henhold til Københavns Kommunes oplysninger er indført betalingsparkering på cirka 50% af de offentlige veje i kommunen. Københavns Kommune har noteret sig, at Trafikministeriet i sin udtalelse af 3. juli 2001 ikke finder "med tilstrækkelig sikkerhed at kunne fastslå, at maksimumgrænsen i det konkrete tilfælde er overskredet". Trafikministeriet har endvidere i sin udtalelse af 3. juli 2001 fastholdt, at maksimumgrænsen for indførelse af betalingsparkering skal bedømmes inden for hver kommunes grænser og ikke i forhold til Storkøbenhavn som et samlet byområde.

Københavns Kommune deler ikke Trafikministeriets opfattelse af, at der ifølge lovgivningen er en øvre grænse for, hvor stor en del af en kommunes offentlige veje, der kan belægges med parkeringsafgift, jf. pkt. 3.1. i vores brev af 12. februar 2001 til Indenrigsministeriet. Københavns Kommune er derimod meget tilfreds med, at Trafikministeriet og Københavns Kommune er enige om, at parkeringsordningen er lovlig for så vidt angår de offentlige veje.

4. Trafikministeriet antog i notatet af 8. december 2000, at en kombination af lov om private fællesveje, § 44, stk. 1, og færdselslovens § 92, stk. 1, giver hjemmel til at indføre parkeringsrestriktioner på private fællesveje i byer, herunder det som er sket i brokvarterne med begrænset parkering ud over 2 timer. Med hensyn til betaling for parkering på de private veje anførte Trafikministeriet i notatet videre, at "der er således tale om, at kommunen med hjemmel i færdselsloven og lov om private fællesveje pålægger [vores fremhævelse] ejerne (og andre private) en indskrænkning i deres adgang til at råde over deres ejendom i form af parkeringsrestriktioner for derefter uden hjemmel i de nævnte love at opkræve betaling fra ejerne og andre private for at dispensere fra de nævnte restriktioner".

I vores breve af 4. januar og 12. februar 2001 gjorde Københavns Kommune opmærksom på, at Trafikministeriet tilsyneladende havde misforstået kommunens parkeringsordning for private fællesveje derved, at Trafikministeriet tilsyneladende antog, at Københavns Kommune havde pålagt ejerne af private veje en indskrænkning i deres adgang til at råde over deres ejendom. I de nævnte breve oplyste kommunen, at parkeringsordningen på de private fællesveje ikke var gennemført - eller søgt gennemført - med hjemmel i lov om private fællesveje eller færdselsloven, men derimod på privatretligt grundlag. Det er således helt op til den enkelte grundejerforening - eller i mangel heraf - til de enkelte grundejere i fællesskab at træffe beslutning, om den pågældende private fællesvej ønsker at tilslutte sig parkeringsordningen i brokvarterne eller ej. Indenrigsministeriet b ad på den baggrund Trafikministeriet om at oplyse, om vejejerne på en privat fællesvej kan beslutte at indføre en ordning, som den i sagen omhandlede med betalingsparkering og selv opkræve denne betaling.

Trafikministeriet anfører i sin supplerende udtalelse af 3. juli 2001, at "efter trafikministeriets opfattelse er ejerne af en privat fællesvej som udgangspunkt berettiget til at opkræve afgifter for parkering på den private fællesvej via deres ejendomsret til vejarealerne". Trafikministeriet tilføjer, at denne ret dog er begrænset af lov om private fællesveje, § 44, stk. 3, hvorefter visse vejmæssige forandringer og visse færdselsmæssige foranstaltninger ikke må iværksættes uden vejmyndighedernes og politiets samtykke. Københavns Kommune er enig heri.

Københavns Kommune vil gerne understrege, at ejere af private fællesvejes adgang til via deres ejendomsret til vejarealerne at opkræve afgift for parkering på den private fællesvej, er det retlige grundlag for den parkeringsordning på private fællesveje, som kommunen har tilbudt ejerne af de private fællesveje at tilslutte sig. Københavns Kommune er meget tilfreds med, at Trafikministeriet nu er enig med Københavns Kommune i, at det fornødne retlige grundlag for parkeringsordningen på de private veje findes.

5-6. Indenrigsministeriet anmodede endvidere Trafikministeriet om at oplyse, om der i Trafikministeriets lovgivning er noget til hinder for, at en privat fællesvej tilslutter sig en parkeringsordning som i de københavnske brokvarterer, men lader kommunen udøve kontrollen med parkering på den private fællesvej, herunder opkræve betaling for parkering, således at de fastsatte afgifter tilfalder kommunens kasse. Endelig anmodede Indenrigsministeriet Trafikministeriet om at oplyse, om det følger af Trafikministeriets lovgivning, at Københavns Kommune skal have lovhjemmel til at indgå en aftale om at foretage en sådan kontrol og opkrævning af betaling for parkering.

Trafikministeriet svarede hertil, at "hverken i lov om private fællesveje eller i anden lovgivning, der hører under Trafikministeriet, er der noget specifikt forbud mod, at vejmyndigheden kan indgå aftale med ejeren og de vejberettigede til en privat fællesvej om betalingsordninger for parkering på private fællesveje". Trafikministeriet tilføjede, at der på den anden side heller ikke er nogen direkte bemyndigelse til at indgå en sådan aftale.

Københavns Kommune er meget tilfreds med, at Trafikministeriet har bekræftet, at Trafikministeriets lovgivning ikke er til hinder for, at vejmyndigheden kan indgå aftale med ejeren og de vejberettigede til en privat fællesvej om betalingsordninger for parkering og kontrol.

Trafikministeriet har suppleret sin besvarelse af Indenrigsministeriets 6 konkrete spørgsmål med en redegørelse for Trafikministeriets opfattelse med hensyn til visse almindelige forvaltningsretlige principper om offentlige myndigheders adgang til at indgå aftaler med private og med hensyn til offentlige myndigheders forpligtelse til at vejlede og informere private vejejere. Det er Trafikministeriets opfattelse, at der eksisterer en videregående vejlednings- og informationsforpligtelse for kommunen i forhold til de private vejejere, og at kommunen ikke har levet op til denne, hvorfor Trafikministeriet - men nu med en anden begrundelse end i notatet af 8. december 2000 - fastholder, at den af Københavns Kommune indførte parkeringsordning er ulovlig på de private fællesveje i brokvarterne.

Efter Københavns Kommunes opfattelse er almindelige ulovbestemte forvaltningsretlige principper ikke til hinder for, at kommunen kan indgå aftaler med private fællesveje, om at disse frivilligt tilslutter sig parkeringsordningen, og at kommunen udøver kontrollen og opkræver betaling for parkering, således at de fastsatte afgifter tilfalder kommunens kasse. Det er herved kommunens hovedsynspunkt, at de private vejes tilslutning til parkeringsordningen sker ved privatretlig aftale, og at der ikke findes en så vidtgående ulovbestemt vejlednings- og informationspligt over for private vejejere, som antaget af Trafikministeriet. Kommunen vil nærmere uddybe sine synspunkter i det følgende.

Trafikministeriet anfører i ministeriets notat af 8. december 2000, at der i lovgivningen, herunder i lov om private veje, ikke findes hjemmel for kommunen til at indføre parkeringsafgifter for parkering på private veje, svarende til hjemlen i lov om offentlige veje, § 107, stk. 2. Københavns Kommune er enig i, at der ikke i lovgivningen er hjemmel for, at kommunen på offentligretligt grundlag - dvs. ved forvaltningsakt - kan indføre betalingsparkering på private fællesveje. Det fremgår da også af vores breve af 4. januar og 12. februar 2001 til Indenrigsministeriet, at parkeringsordningen på de private veje er indført på privatretligt grundlag, dvs. ved aftale med de pågældende private veje.

Trafikministeriet har i sin supplerende udtalelse af 3. juli 2001 henvist til en række teoretikeres opfattelse af de ulovbestemte begrænsninger i offentlige myndigheders adgang til at regulere ved aftale som et alternativ til regulering ved forvaltningsakt.

Som det fremgår af Trafikministeriets første udtalelse, har Københavns Kommune ikke hjemmel til ved forvaltningsakt at indføre betalingsparkering på private veje. De aftaler, som kommunen har indgået med de private veje om indførelse af betalingsparkering med kommunal parkeringskontrol, er derfor ikke aftaler, som er indgået som alternativ til forvaltningsakter. Teoriens opfattelse af offentlige myndigheders adgang til at regulere ved aftale som alternativ til forvaltningsakt er derfor efter kommunens vurdering uden betydning for denne sag. Parkeringsordningen på de private veje på brokvartererne skal derimod efter Københavns Kommunes opfattelse vurderes i forhold til de ulovbestemte principper for offentlige myndigheders adgang til at regulere ved aftale, uden at dette sker som et alternativ til forvaltningsakt.

Indgåelse af privatretlige aftaler med de private fællesveje om udførelse af parkeringskontrol mod, at kommunen får de indtægter, som ordningen medfører, har efter Københavns Kommunes vurdering klart ikke karakter af myndighedsudøvelse i forhold til ejerne af de private veje. Kommunens udøvelse af parkeringskontrol for de private vejejere er derimod udførelse af tjenesteydelser, som kommunen efter kommunalretten kan yde kommunens borgere. Det bemærkes i den forbindelse, at lovgivningsmagten i færdselsloven har taget stilling til, at parkeringskontrol på offentlige veje kan udføres af kommunerne, og denne aktivitet kan på kommunalretligt grundlag udvides til også at omfatte parkeringskontrol på private veje.

Folketingets Ombudsmand, professor, dr. jur. Hans Gammeltoft-Hansen anfører i Hans Gammeltoft-Hansen m.fl.: Forvaltningsret, 1994, s. 26: "I alt væsentligt gælder de samme regler for det offentliges privatretlige råden som for private. Forvaltningsmyndighederne er dog i deres privatretlige råden tillige undergivet visse almindelige forvaltningsretlige krav." Herefter nævner Hans Gammeltoft-Hansen nogle forhold, bl.a. om inhabilitet og tavshedspligt, som er uden betydning for denne sag.

Når det i teorien antages, at der gælder begrænsninger i offentlige myndigheders adgang til at regulere ved aftale som alternativ til regulering ved forvaltningsakt, er baggrunden herfor navnlig, at den private part er under et pres, når det offentlige i stedet kan regulere ved forvaltningsakt. Den privat vil derfor ofte ikke have reel frihed med hensyn til, om der skal indgås en aftale med det offentlige. Som tidligere anført, er tilslutning til parkeringsordningen i brokvarterne frivillig for de private veje. Dette understreges af det forhold, at på nuværende tidspunkt har kun 1/3 af de private fællesveje tilmeldt sig ordningen. De private veje har således en reel valgfrihed med hensyn til, om de ønsker at indgå i parkeringsordningen.

De generelle hensyn, som kan tale for begrænsninger i det offentliges adgang til at regulere ved aftale i stedet for ved forvaltningsakt, gør sig således ikke gældende i den foreliggende sag. De ulovbestemte begrænsninger i adgangen til at regulere ved aftale i stedet for ved forvaltningsakt kan derfor ikke overføres til en situation som den foreliggende.

I den juridiske teori understreges betydningen af, om aftalen indgås som alternativ til en forvaltningsakt. I Lennart Lynge Andersen, Palle Bo Madsen og Jørgen Nørgaard: Aftaler og mellemmænd, 3. udgave 1997, anføres således side 130-131 følgende:

Professor, dr. jur. Karsten Revsbech giver udtryk for den samme opfattelse i Forvaltningsret, almindelige emner, 3. udgave, 1997, side 79-80.

Der er således meget få begrænsninger i det offentliges adgang til at indgå aftaler, som ikke indgås som alternativ til en forvaltningsakt, og de få begrænsninger, der findes, er uden betydning for denne sag.

Trafikministeriet har i sin supplerende udtalelse bl.a. henvist til professor, dr. jur. Bent Christensens opfattelse i Forvaltningsret - forvaltningens opgaver og organisation, 1. udgave, 1987. For fuldstændighedens skyld gør Københavns Kommune opmærksom på, at Bent Christensen i sine senere reviderede udgaver har modificeret sin opfattelse. Der henvises til Bent Christensen: Forvaltningsret - opgaver, hjemmel organisation, 2. udgave, 1997, side 264.

Trafikministeriet har i sin supplerende udtalelse antaget, at Københavns Kommune har en særlig forpligtelse til uopfordret at vejlede de private vejejere om, at disse havde alternative muligheder til indgåelse af aftalen med kommunen.

Københavns Kommune er imidlertid uenig i, at der skulle påhvile kommunen en sådan særlig vidtgående pligt til - uden forinden at være blevet spurgt af de private vejejere - at vejlede disse om alternative muligheder til indgåelse af aftalen med kommunen.

Københavns Kommune henviser i den forbindelse til, at vejledningspligten efter forvaltningslovens § 7 alene gælder inden for forvaltningslovens anvendelsesområde. Efter forvaltningslovens § 2 gælder loven for behandling af sager, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed. Indgåelse af privatretlige aftaler er - i modsætning til afgørelser truffet ved forvaltningsakt - ikke omfattet af forvaltningsloven. Der er heller ikke i den øvrige lovgivning bestemmelser, der pålægger kommunen en særlig udvidet vejlednings- og informationspligt over for de private vejejere på dette punkt.

Spørgsmålet er herefter, om Københavns Kommune på grundlag af ulovbestemte principper om god forvaltningsskik var forpligtet til uopfordret at give den omtalte udvidede vejledning af de private vejejere. Dette er efter Københavns Kommunes opfattelse ikke tilfældet.

Begrebet god forvaltningsskik er navnlig udformet af Folketingets Ombudsmand gennem dennes praksis. Der er ikke i ombudsmandspraksis holdepunkter for, at det offentlige ved indgåelse af privatretlige aftaler skulle være forpligtet til at vejlede kontrakts(mod)parten om, at den pågældende part har alternativer til indgåelse af aftalen med det offentlige. Der er heller ikke i teoriens omtale af ombudsmandens praksis holdepunkter for Trafikministeriets opfattelse. Vi henviser i den forbindelse til omtalen af god forvaltningsskik med hensyn til vejledning i Jens Møller og Jens Olsen: At arbejde i forvaltningen, 2. udgave, 2001, side 181-182 og til pkt. 2.2.4.2. i Folketingets Ombudsmands notat af 30. august 1993 om Folketingets Ombudsmands anvendelse af begrebet god forvaltningsskik, optrykt i Djøfs fagligt etiske arbejdsgruppes betænkning: Fagligt etiske principper i offentlig administration, 1993, (side 223).

Til Indenrigsministeriets orientering kan vi oplyse, at Københavns Kommune til vejledning for de private fællesveje udarbejdede et omfattende materiale på tryk og på kommunens hjemmeside om kommunens tilbud om parkeringsordning på de private veje. Københavns Kommune oprettede endvidere en hot-line, hvor spørgsmål kunne besvares telefonisk. Som en service for de private fællesveje omfattede kommunens materiale bl.a. et forslag til vedtægter for vejlaug og paradigmer for generalforsamlingsindkaldelse og -referat.

Som vi tidligere har orienteret Indenrigsministeriet om, verserer der nogle retssager om parkeringsordningens lovlighed, som FDM har anlagt som mandatar for medlemmer. Vi vil som hidtil sende Indenrigsministeriet kopi retssagernes dokumenter.

Under hensyn til sagens store betydning for parkeringsordningen i København skal vi som tidligere nævnt anmode om, at kommunen endvidere får lejlighed til at forelægge sine kommentarer til Trafikministeriets udtalelser på et møde i Indenrigsministeriet, inden Indenrigsministeriet fremkommer med sin udtalelse.

Såfremt Indenrigsministeriet har spørgsmål, er ministeriet naturligvis velkommen til at kontakte direktør i Vej og Park, Ole Bach eller mig.

Med venlig hilsen
LINDH STABELL HORTEN A/S

Klavs V. Gravesen"

Ole Bach