Ny model for organisering og udvidelse af lånegaranti til sorteringsanlæg

Siden Borgerrepræsentationen godkendte etablering af sorteringsanlæg til restaffald på I/S Amager Ressourcecenter (ARC) i juni 2020 har projektet været på pause på grund af uafklarede rammebetingelser. ARC har opnået dispensation og kan nu etablere anlægget som besluttet. Prisstigninger har medført øgede anlægsomkostninger, og ændringer i ejerkommunernes forventede benyttelse af anlægget har medført et behov for at tage stilling til en udvidet anlægsramme og ny model for ejerskab og benyttelse af anlægget. Borgerrepræsentationen skal med denne indstilling godkende en udvidelse af låneramme med 112 mio. kr. til etablering af et sorteringsanlæg samt godkende en tillægsbestemmelse til ejeraftalen om, at Dragør og Hvidovre kommuner i første omgang ikke er omfattet aftalen, men indtræder i tilfælde af, at de ikke opfylder de nationale genanvendelsesmålsætninger. Desuden skal Borgerrepræsentationen godkende, at ARC stifter et selskab, der skal eje og drive sorteringsanlægget.

Indstilling om,

1. at godkende, at anlæg til eftersortering af restaffald kan etableres i regi af ARC efter en model, hvor København, Frederiksberg og Tårnby Kommune anviser affald til anlægget fra start, mens Hvidovre og Dragør Kommune kan anvende anlægget senere, hvis behovet opstår,
   
   
2. at Københavns Kommune sammen med Frederiksberg og Tårnby Kommuner godkender en udvidelse af låneramme med i alt 112 mio. kr. for ARCs optagelse af lån til etablering af sorteringsanlæg til restaffald, idet Københavns Kommune hermed yderligere hæfter andelsvist for 84,1 mio. kr.,
   
   
3. at godkende, at aftalen mellem ARCs ejerkommuner jf. tillæg pr. 7. maj 2018 til tillægsaftale pr. 13. juni 2016, tilføjes tillægsbestemmelse om, at Dragør og Hvidovre Kommuner i første omgang ikke er omfattet, men indtræder i sorteringsanlægget i tilfælde af, at de ikke kan opfylde de nationale genanvendelsesmålsætninger, og de to kommuner i den forbindelse indgår i udvidet hæftelse for deres respektive andel, idet de allerede deltagende kommuners hæftelse i den forbindelse nedskrives tilsvarende,
   
   
4. at godkende stiftelse af et af ARC helejet aktieselskab vedrørende sortering af restaffald.

Indstillingen er med forbehold for vedtagelse i kommunalbestyrelserne i alle ARCs fem ejerkommuner (København, Frederiksberg, Tårnby, Dragør og Hvidovre) og med forbehold for, at ARCs bestyrelse godkender låneanmodning med den hæftelse, der fremgår af andet at-punkt og økonomiafsnittet.

(Teknik- og Miljøudvalget og Økonomiudvalget)

Borgerrepræsentationen godkendte i juni 2020 en låneramme på 188 mio. kr. til etablering af et sorteringsanlæg til restaffald på ARC. Siden har projektet været sat på pause på grund af Folketingets aftale om Klimaplan for en grøn affaldssektor fra 2020. ARC har nu fået dispensation til at etablere sorteringsanlægget og har opdateret businesscasen. Businesscasen, jf. fortroligt bilag 2, viser behov for at øge lånerammen fra 188 mio. kr. til i alt 300 mio. kr. Bilaget er fortroligt af hensyn til forhandlinger om pris i udbudsprocessen, indtil der er afholdt udbud og indgået kontrakt om anlægsarbejdet.

Borgerrepræsentationen skal tage stilling til en udvidelse af låneramme med 112 mio. kr. til etablering af et sorteringsanlæg jf. ejeraftalen om ARC i bilag 3, samt godkende en tillægsbestemmelse til ejeraftalen om, at Dragør og Hvidovre kommuner i første omgang ikke er omfattet af aftalen om en udvidet lånegaranti, men indtræder i selskabet i tilfælde af, at de ikke opfylder de nationale genanvendelsesmålsætninger. Desuden medfører forventede lovkrav , at der skal stiftes et selskab, som skal eje og drive sorteringsanlægget. Sagen forelægges til politisk beslutning i ejerkommunerne forud for at ARCs bestyrelse træffer en endelig beslutning om at sende en låneanmodning.

Erfaringer fra Københavns Kommune og andre kommuner, der i flere år har haft separat indsamling af genanvendelige materialer, viser, at der trods indsamling af plast, papir, glas, pap, mv. er en betydelig mængde af disse genanvendelsesegnede materialer i restaffaldet. Et sorteringsanlæg til restaffald kan udsortere de resterende mængder af genanvendeligt plast, papir, pap og mad- og drikkekarton.

For Københavns Kommune er der i Ressource- og Affaldsplan 2024, Cirkulær København et mål om 70% genanvendelse i 2024. Sorteringsanlægget supplerer denne målsætning og vil øge genanvendelsen yderligere fra 2025. Teknik- og Miljøforvaltningen forventer, at der årligt kan udsorteres mindst 11.000 ton materialer til genanvendelse på anlægget, heraf 5.900 ton plast.

Opdateret businesscase

Rammebetingelserne for sorteringsanlægget blev afklaret ved, at ARC i oktober 2022 opnåede dispensation til etablering af sorteringsanlægget. Efterfølgende blev businesscasen for anlægget opdateret, jf. fortroligt bilag 2, hvilket har medført en stigning i de forventede anlægsomkostninger, fordi der siden den oprindelige godkendelse i 2020 har været en stigning i priser på bygge- og anlægsarbejder og -materialer.

Model for nyt sorteringsanlæg til restaffald

Ejerkommunerne har drøftet de ændrede forudsætninger for at etablere et fælles sorteringsanlæg. I disse drøftelser har Københavns, Frederiksberg og Tårnby kommuner på forvaltningsniveau tilkendegivet, at det vurderes, at sorteringsanlægget, på trods af velfungerende kildesorteringsordninger, fortsat skønnes som et nødvendigt supplement til kildesorteringsordningerne for at leve op til mål for genanvendelse. Dragør og Hvidovre kommuner har tilkendegivet, at man på nuværende tidspunkt vurderer, at der ikke er behov for at benytte sorteringsanlægget for at nå de opstillede mål. Samtidig kan de to kommuner ikke udelukke, at behovet for at anvende anlægget kan opstå.

Det er forvaltningernes vurdering, at anlægget kan etableres baseret på affaldet fra Københavns, Frederiksberg og Tårnby kommuner, idet affaldet fra Dragør og Hvidovre kommuner udgør 10% af affaldsmængden fra ejerkredsen, og anlægget dermed fortsat skal udsortere de genanvendelige materialer fra 90% af affaldet.

På den baggrund foreslås følgende model for etablering af sorteringsanlægget:

Der er tale om en ændring af den gensidigt forpligtende ejeraftale fra maj 2018, der er tiltrådt af samtlige ejerkommuner. Derfor forudsætter ændring af aftalen omkring indtræden og hæftelse vedtagelse i alle fem ejerkommuner.

Som konsekvens af ejerkommunernes forskellige udgangspunkt sker låntagning med andelsvis hæftelse, jf. skema i økonomiafsnittet, hvorefter København, Frederiksberg og Tårnby kommuner hæfter solidarisk og ubegrænset for de af interessentskabet påhvilende forpligtelser over for tredjemand. De tre kommuner hæfter indbyrdes til enhver tid for de af interessentskabets indgåede forpligtelser efter registerfolketallet pr. 1. januar det år, hvor forpligtelsen forfalder til betaling.

Oprettelse af selskab

Etableringen af anlægget forudsætter stiftelse af et særskilt selskab, efter krav fra Energistyrelsen, hvilket sker som et af ARC helejet aktieselskab. I henhold til ARCs vedtægter kræver stiftelse af selskab godkendelse i ejerkommunerne.

Forvaltningernes vurdering

Teknik- og Miljøforvaltningen og Økonomiforvaltningen vurderer, at et sorteringsanlæg til restaffald, trods den forventede fordyrelse, fortsat er et økonomisk effektivt supplement til separat indsamling af genanvendelige materialer, når der sammenlignes med alternative virkemidler. Det bemærkes, at sorteringsanlægget ikke kan erstatte separat kildesorteringsordninger. Dette skyldes, at de udsorterede materialer har en lavere kvalitet og kun kan genanvendes til lavkvalitetsprodukter, når de er sorteret på anlægget. Derudover er der et lovkrav om separat kildesortering.

Initiativet indgik i Ressource- og Affaldsplan 2024, Cirkulær København og er en del af ARCs genanvendelsesplan, der indgår i ejeraftalen om genopretning af ARCs økonomi og CO₂-fortrængning.

Denne indstilling forholder sig ikke til, om overdragelse af restaffaldet til sorteringsanlægget medfører, at det er kommunerne selv eller sorteringsanlæg A/S, der skal udbyde sorteringsresten til forbrænding efter liberalisering af forbrænding og indførelse af krav om udbud. Lovforslag om liberalisering af forbrænding har som udgangspunkt, at det er kommunen, der skal stå for udbud, men det fremgår ikke om det også gælder i denne situation, hvor sorteringen er kompetenceoverdraget.

Politisk handlerum

Hvis indstillingen ikke godkendes, kan der i stedet indgå andre initiativer til at øge genanvendelsen i den kommende Ressource- og Affaldsplan 2030. Forvaltningen er dog ikke umiddelbart bekendt med alternative løsninger, ud over yderligere kildesortering, der forventes at kunne øge genanvendelsen i samme grad som et sorteringsanlæg. Borgerrepræsentationen kan beslutte, at ARCs låneanmodning skal forelægges til behandling i udvalgene og Borgerrepræsentationen, når den foreligger.

Ved deltagelse af København, Frederiksberg og Tårnby kommuner i sorteringsanlægget opnås en pris i 2025 på 4.370 kr. per udsorteret ton affald til genanvendelse i gennemsnit. Prisen omfatter slutbehandling af de udsorterede materialer. Det er ikke afklaret, om det kommende producentansvar for emballageaffald fra 2025 kan dække en del af omkostningerne til sortering og/eller behandling af det emballageaffald, der forventes udsorteret på anlægget. Prisen per udsorteret ton affald til genanvendelse kan sammenlignes med Københavns Kommunes omkostninger til separat indsamling og behandling i 2022 på mellem 1.570 kr. per ton (papir) og 7.756 kr. per ton(plast).

Baseret på de forventede mængder i 2025 indebærer restsorteringen i sig selv årlige meromkostninger på 1.220 kr. per ton restaffald, svarende til cirka 48,4 mio. kr., svarende til gennemsnitligt 149 kr. per husstand i Københavns Kommune. Opgørelsen af meromkostninger tager udgangspunkt i 2022-priser.

Ved vedtagelsen af gebyrerne for 2023 var der indregnet forventede meromkostninger til restsortering på 41,7 mio. kr. årligt fra 2025. Grundet ændrede forudsætninger i både forventet mængde og pris er der altså tale om yderligere meromkostninger på 6,7 mio. kr. årligt, svarende til en yderligere gebyrstigning per gennemsnitlig husstand på 20 kr. årligt.

Omkostningerne finansieres over affaldsgebyret og indarbejdes i forslaget til gebyrerne for 2025, som Teknik- og Miljøudvalget forventeligt bliver præsenteret for inden sommeren 2024.

ARCs ejerkommuners hæftelse herunder den indbyrdes hæftelse i forhold til tidligere godkendelse i juni 2020 fremgår af følgende skema. Den resterende hæftelse og indbyrdes fordeling som følge af indstillingen er fremhævet med fed. Tallene er afrundet og derfor passer sammentælling ikke nøjagtigt.

Tabel 1: ARCs ejerkommuners hæftelse for etablering af sorteringsanlæg

ARC har bekræftet, at optagelse af lån ikke påvirker kommunens låneramme. Lånene optages i KommuneKredit, der har givet tilsagn herom på baggrund af den opnåede dispensation. For god ordens skyld nævnes, at kommunen ikke skal stille lånegaranti, idet lånet optages i ARC, der er et I/S, hvor der hæftes solidarisk. Det nyoprettede selskab skal betale garantiprovision for lånet til I/S ARC, hvilket indgår i businesscasen.

Når Borgerrepræsentationen har godkendt indstillingen, vil forvaltningen orientere ARC om, at der kan etableres et selskab og at processen med udbud og anlægsfase for sorteringsanlægget kan fortsætte. ARC har oplyst, at anlægget kan forventes testet og sat i drift i løbet af 2025. Når ARCs bestyrelse har godkendt låneanmodningen, vil forvaltningerne orientere Borgerrepræsentationen.

                   Søren Hartmann Hede                            Søren Wille

Teknik- og Miljøforvaltningen og Økonomiforvaltningen indstiller, at Teknik- og Miljøudvalget og Økonomiudvalget over for Borgerrepræsentationen anbefaler,

Indstillingen er med forbehold for vedtagelse i kommunalbestyrelserne i alle ARCs fem ejerkommuner (København, Frederiksberg, Tårnby, Dragør og Hvidovre) og med forbehold for, at ARCs bestyrelse godkender låneanmodning med den hæftelse, der fremgår af andet at-punkt og økonomiafsnittet.

Teknik- og Miljøudvalgets beslutning i mødet den 8. maj 2023

Det Konservative Folkeparti stillede følgende ændringsforslag som erstatning af 1.-4. at-punkt:

”at stillingtagen til et eventuelt sorteringsanlæg på ARC udsættes til dels ARC’s likviditet er genoprettet og dels til ARC er ”markedsgjort”, jævnfør Folketingets beslutning om ændret håndtering af affaldsområdet.”

Ændringsforslaget blev forkastet med 3 stemmer mod 8. Ingen undlod at stemme.

For stemte: C og V

Imod stemte: A, B, F, Ø og Å

Indstillingen blev anbefalet over for Økonomiudvalget og Borgerrepræsentationen med 8 stemmer mod 3. Ingen undlod at stemme.

For stemte: A, B, F, Ø og Å

Imod stemte: C og V

Det Konservative Folkeparti afgav følgende protokolbemærkning:

”For Det Konservative Folkeparti er det ikke forsvarligt at investere så mange penge i et nyt anlæg, når ARC har en negativ egenkapital og let risiker at blive insolvent. Vi mener, at stillingtagen til etablering af anlægget bør afvente implementeringen af Folketingets beslutning om markedsgørelse af affaldshåndteringsområdet.”

Det Konservative Folkeparti afgav følgende protokolbemærkning:

”For Det Konservative Folkeparti giver det ikke klimamæssigt mening, at alt affald fra København først skal køres til Amager, hvorefter en del af affaldet skal fragtes fra Amager til behandling på Vest forbrændingen i Glostrup. Vi mener slet ikke, at broerne til og fra Amager kan håndtere denne store dobbelte transport af affald. Vi er også betænkelige ved klimaaspekterne ved at transporter affaldet flere gange.”

Økonomiudvalgets beslutning i mødet den 23. maj 2023

Indstillingen blev anbefalet over for Borgerrepræsentationen uden afstemning.

Borgerrepræsentationens beslutning i mødet den 1. juni 2023

Det Konservative Folkeparti genfremsatte følgende ændringsforslag som erstatning af 1.-4. at-punkt:

”at stillingtagen til et eventuelt sorteringsanlæg på ARC udsættes til dels ARC’s likviditet er genoprettet og dels til ARC er ”markedsgjort”, jævnfør Folketingets beslutning om ændret håndtering af affaldsområdet.”

Det af Det Konservative Folkeparti genfremsatte ændringsforslag blev forkastet med 38 stemmer imod 15. Ingen medlemmer undlod at stemme.

For stemte: C, V og I.

Imod stemte: Ø, A, B, F og Å.

Indstillingen blev herefter godkendt med 40 stemmer imod 15. Ingen medlemmer undlod at stemme.

For stemte: Ø, A, B, F, Å og O.

Imod stemte: C, V og I.

Det Konservative Folkeparti videreførte følgende protokolbemærkning:

”For Det Konservative Folkeparti er det ikke forsvarligt at investere så mange penge i et nyt anlæg, når ARC har en negativ egenkapital og let risiker at blive insolvent. Vi mener, at stillingtagen til etablering af anlægget bør afvente implementeringen af Folketingets beslutning om markedsgørelse af affaldshåndteringsområdet.”

Det Konservative Folkeparti afgav følgende protokolbemærkning:

”For Det Konservative Folkeparti giver det ikke klimamæssigt mening, at alt affald fra København først skal køres til Amager, hvorefter en del af affaldet skal fragtes fra Amager til behandling på Vest forbrændingen i Glostrup. Vi mener slet ikke, at broerne til og fra Amager for så vidt angår kapaciteten kan håndtere denne store dobbelte transport af affald. Vi er også betænkelige ved klimaaspekterne ved at transporter affaldet flere gange.”