Ophævelse af berostillelse og opkrævning af markedsleje fra kommercielle aktiviteter i parker

Borgerrepræsentationen skal tage stilling til, hvordan den videre proces i relation til den nuværende berostillelse af tilladelse til kommercielle aktiviteter i parker skal være.  

Indstilling

Indstilling om,

1. at takstkatalog for 2018 for leje af Københavns Kommunes parker, jf. bilag 2, godkendes, og at Teknik- og Miljøudvalgets ordinære driftsbudget på den baggrund opskrives med 1,05 mio. kr. på indtægts- og udgiftssiden i 2018.

Det konstateres, at der med det udarbejdede tekniske ændringsforslag til indstillingen præciseres, at udgiftsbevillingen gives til de nødvendige administrationsomkostninger til den nye ordning for parkerne i 2018 samt at eventuelle merindtægter fra leje tilgår kassen.

Det forudsættes, at der sker en opfølgning og eventuel tilpasning af de tildelte bevillinger i 2018 senest i forbindelse med 4. sag om bevillingsmæssige ændringer, samt at der frem mod budget 2019 vil ske en tilpasning af indtægts- og udgiftsbevillingen til et varigt niveau.

Det forudsættes endvidere, at eventuelle merudgifter, som følge af sagen, afholdes inden for Teknik- og Miljøudvalgets budgetramme.

(Teknik- og Miljøudvalget)

Problemstilling

Statsforvaltningen udtalte den 18.oktober 2016, at Odense Kommune ikke kan stille kommunale parker til rådighed for en kommerciel aktivitet som Tinderbox Musikfestival.

Teknik- og Miljøudvalget blev den 18. december 2017 orienteret om, at forvaltningen har berostillet tilladelser til visse kommercielle aktiviteter i kommunens parker, da den hidtidige praksis med at stille kommunale parker gratis til rådighed for kommercielle aktiviteter ikke er i overensstemmelse med kommunalfuldmagtsreglerne. Berostillelsen skete som følge af Statsforvaltningens udtalelse og i forbindelse med forvaltningens udarbejdelse af et nyt administrationsgrundlag,

Teknik- og Miljøforvaltningen har efter orienteringen af udvalget på ny undersøgt rækkevidden af Statsforvaltningens udtalelse. Konklusionen fra Københavns kommunes advokat er, at det er nødvendigt at opkræve leje for kommercielle arrangementer i kommunens parker. Der skal derfor godkendes en takst for leje af parker i 2018, så berostillelsen med denne indstilling kan ophæves.

Løsning

Kommunalfuldmagten udgør den retlige ramme for kommunernes anvendelse af egne ressourcer, herunder arealer, når der ikke er fastsat (udtømmende) lovgivning vedrørende anvendelsen.

Veje er reguleret i lovgivningen og tjener først og fremmest færdselsformål. Hvis vejene og byens pladser ønskes anvendt til andre formål (fx arrangementer), kræver det tilladelse. Udgangspunktet er, at det er gratis, men der er dog muligt at fastsætte afgifter. Statsforvaltningen har fx den 17. juli 2013 anerkendt Københavns Kommunes praksis med afgiftsfritagelse for udeservering på vejareal.

Kommunens parker er derimod kommunens ejendom, der uden anden hjemmel end kommunalfuldmagten er stillet til rådighed for borgerne. Udgangspunktet er, at kommunen kun må stille arealer til rådighed for aktiviteter, der ligger inden for den kommunale opgavevaretagelse, og som har kommunal interesse. Arealerne må også gerne stilles til rådighed for salg, der knytter sig til hovedfunktionen. Kommunen skal dog, bl.a. for at modvirke konkurrencefordrejning, udleje arealerne til markedspris, hvis nogen tjener penge ved at anvende arealerne.

Dette blev for arrangementers vedkommende slået fast med Statsforvaltningens udtalelse fra den 18. oktober 2016 om Odense Kommunes engagement i Tinderbox Musikfestival. Forvaltningen blev i den forbindelse opmærksom på, at den hidtidige praksis med at stille kommunale parker gratis til rådighed for kommercielle aktiviteter ikke er i overensstemmelse med kommunalfuldmagtsreglerne. Kommunens advokat har bekræftet, at kommunalfuldmagten kræver, at der opkræves markedsleje for visse kommercielle aktiviteter, hvis hovedformål er at generere et økonomisk overskud til arrangøren.

Berostillelse

Fra og med den 26. oktober 2017 blev udstedelsen af tilladelser af de pågældende aktiviteter i de kommunale parker og Cirkuspladsen sat i bero. Dette skete som en konsekvens af forvaltningens opmærksomhed på Statsforvaltningens afgørelse i forbindelse med forvaltningens udarbejdelse af et administrationsgrundlag for udstedelse af tilladelser til brug af offentlige veje og parker.

Forvaltningen udstedte i 2016 i alt 2.812 tilladelser til arrangementer på veje og i parker, der omfatter alt fra infostandere til Distortion, heraf ca. 600 i parkerne (inklusive Cirkuspladsen), hvoraf ca. 75 var betalingsarrangementer omfattet af berostillelsen. Berostillelsen berører bl.a. cirkus, en række løb, cykeltaxier, optagelse af reklamefilm, mobilt gadesalg og stadepladser.

Indførsel af retningslinjer for vurdering af aktiviteter og indførsel af takster

Forvaltningen anbefaler, at der for at leve op til kommunalfuldmagten, indføres takster, der afspejler markedslejen for de kommercielle aktiviteter, dvs. aktiviteter, hvor formålet er at generere et økonomisk overskud, der i sidste ende vil kunne tilfalde enkeltpersoner eller et formål, der ikke hører under den kommunale opgavevaretagelse. Forvaltningen har på baggrund af praksis fra det kommunale tilsyn redegjort for hvilke arrangementer, der retligt set skal anses for kommercielle, jf. bilag 3 kategori 2. Det er derudover muligt at opkræve leje for alle andre typer af arrangementer i parker, men der er ikke pligt hertil. Forvaltningen anbefaler, at der kun opkræves takster for de arrangementer, der vurderes at være underlagt en direkte retslig forpligtelse, og at der fremover administreres således, at der i færrest mulige situationer skal betales takst.

Forvaltningen vil indrette sin praksis efter, at det ikke er nødvendigt at opkræve leje for de efterfølgende typer af arrangementer (kategori 1 og 3 i bilag 3):1) Arrangementer uden entré-indtægter, dvs. åbne arrangementer uden deltagerbetaling/-entré/reklameindtægter/salg, uanset hvem, der er arrangør. 2) Non-profit arrangementer, dvs. arrangementer arrangeret af privatpersoner, foreninger og/eller virksomheder, der har afgivet en non-profit erklæring. Denne mulighed forudsætter at forvaltningen fører tilsyn med, at et overskud doneres efter hensigten. 3) Lejlighedsvise kræmmer- og loppemarkeder. 4) Politiske debatmøder, herunder 1. maj-arrangementerne. 5) Kulturelle og/eller idrætsmæssige arrangementer, som organiseres af en forening eller sportsklub (f.eks. DHL Stafetten). 6) Arrangementer, hvor overskuddet doneres til et godt formål (fx Grøn Koncert og Cirkus Summarum).

Praksis vil dog kunne blive ændret i tilfælde, hvor der kan være tale om ulovlig statsstøtte efter EU-reglerne, fx ved internationale sportsbegivenheder.

I udtalelsen vedr. Tinderbox Musikfestival kvalificerede Statsforvaltningen ovenstående med, 1) at der påhviler kommunerne en forpligtelse til at udfolde sædvanlige og rimelige bestræbelser på at konstatere markedsprisen for de arealer, der ønskes udlejet, 2) at afgørelse af, hvad der er markedsprisen for en aftale om udleje af arealer ofte vil bero på et skøn, som kan være meget vanskeligt at foretage, og 3), at der derfor tilkommer kommunalbestyrelserne en vis margin, og at rammerne for skønnet efter omstændigheder kan være ganske vide. Statsforvaltningen noterede sig, at flere aktører betalte samme leje for samme areal.

Forvaltningen har analyseret niveauet for markedsbaserede takster og udarbejdet et takstkatalog, der afspejler markedsniveauet. Takstkataloget er baseret på en overordnet gennemgang af lejen i sammenlignelige byer, hos Slots- og Kulturstyrelsen og på private arealer i København. Hos offentlige og private aktører er der differentierede takster for forskellige typer brug af arealerne, begrundet i bl.a. efterspørgslen. Der er derfor tale om markedspris.

Taksterne er differentierede for de forskellige aktiviteter, og er fastsat som antal kr. pr. dag undtagen stader og mobilt gadesalg, der har årlige tilladelser. Der er tale om en væsentlig omlægning af praksis, der vil berøre små erhvervsdrivende direkte. Forvaltningen ville normalt varsle denne slags omlægninger i passende tid til, at de erhvervsdrivende kan omstille sig.

Ophævelse af berostillelsen og indførsel af takster i 2018

Forvaltningen anbefaler, at berostillelsen ophæves med virkning fra Borgerrepræsentationens vedtagelse den 1. marts 2018 af takstkataloget for 2018, jf. bilag 2. Indtil den 1. marts 2018 udsteder forvaltningen derfor ikke tilladelser til arrangementer af kommerciel karakter. Takstkataloget for 2018 vil blive behandlet igen i budgetaftalen for 2019.

Økonomi

Indførelsen af takster for kommerciel brug af Københavns Kommunes parker vil, jf. bilag 2, medføre en forventet indtægt på 1,05 mio. kr. i 2018. Teknik- og Miljøudvalgets ordinære driftsbudget vil på den baggrund blive opskrevet med 1,05 mio. kr. på indtægts- og udgiftssiden i 2018. Udgiftsbevillingen vil i 2018 blive anvendt til at dække de nødvendige administrationsomkostninger – ekstra sagsbehandling, fakturering og systemtilretning af den digitale brugerflade (erhvervsportalen) – til den nye ordning for parkerne. Da det drejer sig om en ny ordning, er indtægtsniveauet behæftet med en vis usikkerhed i 2018, men såfremt indtægterne fra ordningen overstiger de nævnte udgifter, vil de overskydende midler tilgå kassen. De årlige bevillingsmæssige konsekvenser fremgår af tabellen nedenfor:

Tabel 1. Bevillingsmæssige konsekvenser

*Øgede indtægter er indikeret med negativt fortegn, mens reducerede indtægter er indikeret med positivt fortegn. Øgede udgifter er indikeret med positivt fortegn, mens reducerede udgifter er indikeret med negativt fortegn.

Videre proces

Den nuværende berostillelse af tilladelser til kommercielle aktiviteter i Københavns Kommunes parker ophæves med virkning fra Borgerrepræsentationens vedtagelse den 1. marts 2018 af det midlertidige takstkatalog for 2018, jf. bilag 2. Forvaltningen vil i 2018 opkræve leje, som beskrevet i bilag 3. Den 23. april 2018 vil forvaltningen fremlægge et takstkatalog for 2019, hvor afgifter på kommercielle aktiviteter i parker i 2019 vil indgå.

Forvaltningen vil tage kontakt til Økonomi- og Indenrigsministeriet for at undersøge, om ministeriet og tilsynsmyndighederne vil acceptere vederlagsfri anvendelse af kommunens parker til kommercielle arrangementer i videre grad end beskrevet bilag 3. Hvis ja, vil forvaltningen orientere Teknik- og Miljøudvalget om tilpasning af praksis. Forvaltningen vil samtidig arbejde for en lovændring, således at reglerne for udlån/udleje af parker til aktiviteter, der understøtter parkernes funktion som hvile- og afslapningsområder, kan undtages fra kravet om markedsleje.

Pernille Andersen                    /Anne-Sofie Degn

Teknik- og Miljøforvaltningen indstiller, at Teknik- og Miljøudvalget godkender,

1. at den nuværende berostillelse af tilladelser til kommercielle aktiviteter i Københavns Kommunes parker ophæves, og at forvaltningen fremover opkræver takst for de arrangementer, hvor der tale om en tydelig retslig forpligtelse, jf. kategori 2 i bilag 3.
   
   Teknik- og Miljøforvaltningen indstiller, at Teknik- og Miljøudvalget over for Økonomiudvalget og Borgerrepræsentationen anbefaler,
      
2. at takstkatalog for 2018 for leje af Københavns Kommunes parker, jf. bilag 2, godkendes, og at Teknik- og Miljøudvalgets ordinære driftsbudget på den baggrund opskrives med 1,05 mio. kr. på indtægts- og udgiftssiden i 2018.

Teknik- og Miljøudvalgets beslutning den 29. januar 2018

Indstillingens 1. at-punkt blev godkendt uden afstemning.

Indstillingens 2. at-punkt blev med det tekniske ændringsforslag anbefalet over for Økonomiudvalget og Borgerrepræsentationen med 10 stemmer mod nul. Et medlem undlod at stemme.

For stemte: A, B, F, I, O, Ø og Å.
Imod stemte: Ingen.
Undlod at stemme: C.

Det Konservative Folkeparti afgav følgende protokolbemærkning:
”Vi finder, at kriterierne og definitionerne er for upræcise.”

Socialdemokratiet, Radikale Venstre, Det Konservative Folkeparti, Socialistisk Folkeparti, Dansk Folkeparti, Enhedslisten og Alternativet:
”Udvalget mener grundlæggende ikke, at der skal opkræves leje for brug af kommunens parker. Kravet om betaling af leje vil gå ud over mindre erhvervsdrivende og det bidrag, de yder til københavnernes byliv. Udvalget ser endvidere kravet som en bureaukratisering, hvor private blot kommer til at betale for øget administration i kommunen.”

Økonomiforvaltningen indstiller, at Økonomiudvalget oversender sagen til Borgerrepræsentationen med følgende erklæring:

Økonomiudvalget konstaterer, at der med det udarbejdede tekniske ændringsforslag til indstillingen præciseres, at udgiftsbevillingen gives til de nødvendige administrationsomkostninger til den nye ordning for parkerne i 2018 samt at eventuelle merindtægter fra leje tilgår kassen.

Økonomiudvalget forudsætter, at der sker en opfølgning og eventuel tilpasning af de tildelte bevillinger i 2018 senest i forbindelse med 4. sag om bevillingsmæssige ændringer, samt at der frem mod budget 2019 vil ske en tilpasning af indtægts- og udgiftsbevillingen til et varigt niveau.

Økonomiudvalget forudsætter, at eventuelle merudgifter, som følge af sagen, afholdes inden for Teknik- og Miljøudvalgets budgetramme.

Økonomiudvalgets beslutning i mødet den 20. februar 2018

Indstillingen blev anbefalet over for Borgerrepræsentationen uden afstemning.

Enhedslisten og Radikale Venstre afgav følgende protokolbemærkning:

”Vi mener grundlæggende ikke, at der skal opkræves leje for brug af kommunens parker. Kravet om betaling af leje vil gå ud over mindre erhvervsdrivende og det bidrag, de yder til københavnernes byliv. Udvalget ser endvidere kravet som en bureaukratisering, hvor private blot kommer til at betale for øget administration i kommunen.”

Borgerrepræsentationens beslutning i mødet den 1. marts 2018

Indstillingen blev godkendt med 51 stemmer imod 0. 3 medlemmer undlod at stemme.

For stemte: A, Ø, Å, B, F, V, O og I. 

Imod stemte: Ingen.

Undlod at stemme: C

Venstre afgav følgende protokolbemærkning, som Alternativet tilsluttede sig:

”Venstre beklager konsekvenserne af Statsforvaltningens afgørelse, som gør det nødvendigt for kommunen at opkræve leje for kommercielle arrangementer i byens parker. Venstre opfordrer til, at partierne i budgetaftalen for 2019 arbejder for at finde det lavest mulige takstniveau for leje af kommunale arealer, så byen fremadrettet gør det attraktivt for arrangører at afvikle deres arrangementer i Københavns Kommune.”  

Socialdemokratiet, Enhedslisten, Alternativet, Radikale Venstre, SF, Det Konservative Folkeparti og Dansk Folkeparti videreførte deres protokolbemærkning fra udvalgsbehandlingen:

”Vi mener grundlæggende ikke, at der skal opkræves leje for brug af kommunens parker. Kravet om betaling af leje vil gå ud over mindre erhvervsdrivende og det bidrag, de yder til københavnernes byliv. Udvalget ser endvidere kravet som en bureaukratisering, hvor private blot kommer til at betale for øget administration i kommunen.”

Det Konservative Folkeparti videreførte deres protokolbemærkning fra udvalgsbehandlingen:

”Vi finder, at kriterierne og definitionerne er for upræcise.”