Opfølgning på forvaltningsmæssige og politiske tilkendegivelser til Borgerrådgiverens Beretning 2017

Indstilling

Borgerrådgiveren indstiller til Borgerrådgiverudvalget,

at Borgerrådgiverudvalget tager Borgerrådgiverens mundtlige orientering til efterretning

at Borgerrådgiverudvalget tilkendegiver, om udvalget ønsker forelagt en indstilling om begrænsning af Borgerrådgiverens adgang til at orientere det politiske niveau og offentligheden om visse forhold

at Borgerrådgiverudvalget drøfter spørgsmålet om inddragelse i den politiske behandling af sager om Borgerrådgiverens kompetence og forhold i øvrigt

at Borgerrådgiverudvalget tager Borgerrådgiverens orientering om sin praksis for at anvende Målrettet Indsats inden for alle sine indsatser til efterretning

at Borgerrådgiverudvalget overvejer en halv temadag om Borgerrådgiverens afrapporteringsform.

Problemstilling

I forbindelse med den politiske behandling af Borgerrådgiverens Beretning 2017 afgav Økonomiforvaltningen en § 12-erklæring, som blev godkendt i Økonomiudvalget og medtaget i Borgerrepræsentationens behandling af sagen. Se bilag 1. Økonomiudvalgets § 12-erklæring blev godkendt af Borgerrepræsentationen på møde den 11. oktober 2018.

Borgerrådgiveren vil på mødet give en mundtlig redegørelse for den formodede baggrund for Økonomiforvaltningens §12-erklæring og mulige forståelsesmæssige rammer, som erklæringen kan give mening i.

Borgerrådgiveren er blevet forsikret om, at Økonomiforvaltningen på ingen måde ønsker at udfordre Borgerrådgiverens uafhængighed eller indskrænke Borgerrådgiverens handlemuligheder. Borgerrådgiveren har omvendt redegjort for, at det netop er det, § 12-erklæringen gør.

Det er op til det politiske niveau i Borgerrepræsentationen at fastlægge Borgerrådgiverens kompetence og uafhængighed. Hverken Økonomiudvalget eller Borgerrepræsentationen blev ifølge Borgerrådgiverens oplysninger gjort bekendt med Borgerrådgiverens bemærkninger inden behandlingen. Disse bemærkninger må i stedet drøftes efterfølgende i Borgerrådgiverudvalget, hvilket sker med denne sag. Borgerrådgiverudvalget har modtaget særskilt orientering herudover.

Forløbet rejser også spørgsmål om Borgerrådgiverens udtryksform i beretningen.

Løsning

1.Begrænsning af Borgerrådgiverens informationer til kommunens politiske ledelse og til offentligheden

§ 12-erklæringen indeholder en bemærkning om, at ”Økonomiudvalget finder, at publicering af uafsluttede undersøgelser kan være meget uhensigtsmæssigt for kommunens mulighed for den videre opgaveløsning på det undersøgte område.”

Hvad er problemet?

Borgerrepræsentationen fastlægger rammerne for kommunen og herunder også for Borgerrådgiverens arbejde. Borgerrepræsentationen har i 2013 i relation til den nye offentlighedslov bestemt, at der skal gælde et generelt princip om åbenhed i Københavns Kommune, og forsamlingen har i vedtægt for Borgerrådgiveren § 24 specifikt fastsat, at “Borgerrådgiverens arbejde er underlagt størst mulig åbenhed.”

Indstillingen fra Økonomiforvaltningen er ikke formuleret som et direkte påbud om at afholde sig fra at nævne verserende sager over for Borgerrepræsentationen i beretningen eller på anden måde, men den har alligevel et retningsgivende indhold, der indsnævrer den åbenhed, som Borgerrepræsentationen har lagt op til. I modsat fald savner den formål. Dermed er det, der reelt siges, at visse typer af information ikke bør gives fra Borgerrådgiveren til den politiske ledelse via beretningen eller på anden vis, der involverer ‘publicering’.

I indstillingen begrundes det med, at “(…) publicering af uafsluttede undersøgelser kan være meget uhensigtsmæssigt for kommunens mulighed for den videre opgaveløsning på det undersøgte område.”

Dette er ikke forklaret nærmere, og begrundelsen er i sig selv vanskelig at få til at give mening i den givne sammenhæng, eftersom Borgerrådgiveren på det anførte sted alene har publiceret oplysninger om, at Kultur- og Fritidsforvaltningen er bedt om at svare på en række spørgsmål. Disse spørgsmål er stillet i en verserende (egen drift) sag som opfølgning Borgerrådgiverens konstateringer af en ulovlig praksis i en afsluttet (klage)sag. Det er altså publiceringen af spørgsmålene om, hvordan forvaltningen vil administrere området fremadrettet og om eventuelle konsekvenser bagudrettet, som findes uhensigtsmæssigt. Se uddrag af den relevante tekst fra Borgerrådgiverens Beretning 2017 s. 35 i bilag 2.

En væsentlig del af Borgerrådgiverens orientering til Borgerrådgiverudvalget og Borgerrepræsentationen sker via åbne dagsordener, der må sidestilles med ’publicering’, som Økonomiforvaltningen finder uønsket i visse tilfælde. Hvis Borgerrådgiveren skulle undlade at orientere det politiske niveau om sager, der ikke er endeligt afsluttet, ville det derfor f.eks. betyde at:

• Det politiske niveau – og offentligheden – fortsat ikke var orienteret om Borgerrådgiverens undersøgelse af Borgercenter Børn og Unge fra 2017 eftersom sagen ikke er endeligt afsluttet

• Den løbende orientering om sager under whistleblowerordningen skulle begrænses stærkt (18 af de sager, som udvalget blev orienteret om på mødet den 4. september 2018, er ikke endeligt afsluttede og ville derfor fortsat være ukendte for udvalget)

• Den løbende redegørelse for Borgerrådgiverens arbejde over for udvalget ville blive begrænset (handouts mv. kunne ikke indeholde oplysninger om sager, der ikke er endeligt afsluttet)

• Borgerrådgiverens egen drift-plan eventuelt ville være ukendt for det politiske niveau, indtil de enkelte sager var afsluttet

• Borgerrådgiveren ikke længere har mulighed for at afbøde en offentlig mistillid til og mytedannelse om kommunen ved at oplyse, at Borgerrådgiveren er gået ind i en sag, som dermed bliver gransket af Borgerrepræsentationens uafhængige tilsyn

• Forvaltningerne har mulighed for at holde oplysninger om udfordringer på et administrationsområde helt uden for den politiske ledelses kendskab ved at trække en sag ud (allerede i dag er Borgerrådgiveren meget lange svartider på 6 måneder eller mere ikke et særsyn, f.eks. i sagen om Folkeregisterets bødeforlæg).

Skal tilkendegivelsen føres til sin konsekvens, vil det også betyde, at de enkelte forvaltninger ikke længere ville have mulighed for tidligt at orientere fagudvalgene om aktuelle sager hos Borgerrådgiveren, som det sker i dag – blandt andet på efterspørgsel fra udvalgene.

Det er altså helt sædvanlig praksis, at Borgerrådgiveren og andre omtaler sager, der ikke er afsluttet. Dette er i øvrigt også helt sædvanlig praksis for Folketingets Ombudsmand.

Det er Borgerrådgiverens opfattelse, at en sådan begrænsning af åbenheden om Borgerrådgiverens arbejde på afgørende punkter vil begrænse kommunens troværdighed, Borgerrådgiverens uafhængighed og oplevelsen af uafhængigheden samt effektiviteten af Borgerrådgiverens tilsyn, herunder navnlig det dialogbaserede tilsyn.

Efter Borgerrådgiverens opfattelse vil en sådan begrænsning af Borgerrådgiverens adgang til at orientere det politiske niveau og offentligheden om sager, der ikke er endeligt afsluttet, kræve en ændring af vedtægt for Borgerrådgiveren.

Borgerrådgiveren foreslår, at udvalget drøfter spørgsmålet og tilkendegiver, om udvalget ønsker forelagt en indstilling om ændring af vedtægt for Borgerrådgiveren på dette punkt.

2. Afgræsning af Borgerrådgiverens og Borgerrådgiverudvalgets kompetence

§ 12-erklæringen indeholdt en indstilling om, at 2. at-punkt i Borgerrådgiverudvalgets indstilling til Borgerrepræsentationen udgik. Det konkrete at-punkt er videreført som protokolbemærkning, så det der udestår er den risiko for Borgerrådgiveren, som processen indebærer.

Hvad er problemet?

Af vedtægt for Borgerrådgiveren § 6 fremgår, at Borgerrådgiveren kan komme med forslag og anbefalinger til kommunens politiske ledelse, borgmestre eller forvaltninger. Afsættet og sigtet skal naturligvis være inden for Borgerrådgiverens arbejdsområde.

Økonomiforvaltningen og Økonomiudvalget har (med)ansvar for de tværgående forhold, styrelsesret, personale, økonomi mv. og kan naturligvis være forpligtet til at intervenere, hvis en forvaltning eller et udvalg går uden for sine beføjelser.

Økonomiforvaltningen har imidlertid i det konkrete tilfælde efter Borgerrådgiverens opfattelse tiltaget sig adgang til uden om Borgerrådgiveren og Borgerrådgiverudvalget at fortolke vedtægt for Borgerrådgiveren, som Borgerrepræsentationen har vedtaget. Der har således ikke været nogen forudgående inddragelse af Borgerrådgiveren eller Borgerrådgiverudvalget, hvorfor argumenterne imod Økonomiforvaltningens fortolkning ikke er indhentet og forelagt det politiske niveau.

I forbindelse med tidligere § 12-erklæringer vedrørende Borgerrådgiveren Beretning mv. er Borgerrådgiveren blevet inddraget og har fået lejlighed til at fremkomme med bemærkninger, men i dette tilfælde – hvor § 12-erklæringen handlede om en afgrænsning af Borgerrådgiverens kompetence – valgte Økonomiforvaltningen ikke at høre Borgerrådgiveren. Økonomiforvaltningen indhentede bemærkninger fra de øvrige forvaltninger til § 12-erklæringen samtidigt med, at Borgerrådgiveren blev generelt orienteret om indholdet i erklæringen. Borgerrådgiveren blev således ikke inddraget, men alene tilbudt et møde hvor forvaltningen kunne forklare nærmere om indholdet § 12-erklæringen.

Dette er betænkeligt og udgør en potentiel glidebane for en udhuling af vedtægt for Borgerrådgiveren. Risikoen ved denne proces er, at Økonomiforvaltningen og Økonomiudvalget kan udøve stor indflydelse på rækkevidden af det tilsyn, de selv er undergivet fra Borgerrådgiveren, uden tilstrækkelig (dvs. oplyst) politisk kontrol fra Borgerrepræsentationen.

På det nævnte møde fremhævede Økonomiforvaltningen således, at det er forvaltningens ret at indstille i sager om fastlæggelse af Borgerrådgiverens opgaver, evaluering af Borgerrådgiveren eller nedlæggelse af Borgerådgiveren, og efter den procedure, der er anvendt i sagen om Borgerrådgiverens Beretning 2017, kan det altså ske uden inddragelse af Borgerrådgiveren og Borgerrådgiverudvalget.

Borgerrådgiveren er enig i, at det følger af de styrelsesretlige regler, at Borgerrepræsentationens beslutninger om Borgerrådgiverens budget, kompetence, evaluering og opretholdelse eller nedlæggelse ikke kan træffes uden, at Økonomiforvaltningen og Økonomiudvalget er involveret i processen, og at Økonomiudvalget har væsentlig indflydelse i denne forbindelse, men det følger ikke af reglerne, at Borgerrådgiveren og Borgerrådgiverudvalget ikke skal komme til orde i processen.

En mulig løsning kunne være at sikre, at Borgerrådgiverudvalget altid høres forud for politisk behandling af sager om Borgerrådgiverens kompetence og forhold i øvrigt, og at Borgerrådgiverens og Borgerrådgiverudvalgets eventuelle bemærkninger bliver vedlagt i sagens videre politiske behandling.

Dette kan f.eks. ske ved en ændring af Kommissorium for Borgerrådgiverudvalget, som samtidigt også kunne tilføjes bestemmelser om, at initiativet til ændringer i vedtægt for Borgerrådgiveren og evaluering af Borgerrådgiveren som udgangspunkt tilfalder Borgerrådgiverudvalget. Udvalgets kommissorium er vedlagt som bilag 3.

Borgerrådgiveren foreslår, at Borgerrådgiverudvalget drøfter spørgsmålet om inddragelse i den politiske behandling af sager om Borgerrådgiverens kompetence og forhold i øvrigt.

 

3. Brug af uformel dialog (Borgerrådgiverens tilsynskoncept Målrettet Indsats) i generelle spørgsmål

Indstillingen indeholder en bemærkning, der må forstås som en opfordring om brug af uformel dialog (Borgerrådgiverens tilsynskoncept Målrettet Indsats) i løsning af generelle spørgsmål.

Målrettet Indsats er allerede en integreret arbejdsform i alle Borgerrådgiverens indsatser, generelle og konkrete – dog med undtagelse af sagerne under whistleblowerordningen på grund af disses alvorlige og særlige karakter. Opfordringen fremstår derfor løsrevet fra de faktiske forhold på dette punkt.

De sager, der ikke kan løses på denne måde, er reelt set sager, hvor forvaltningen ikke tilbyder en tilfredsstillede løsning, hvor Borgerrådgiveren f.eks. ikke finder, at forvaltningens retsopfattelse er korrekt, eller ikke finder at iværksatte initiativer er tilstrækkelige. Der henvises her til Borgerrådgiverens Beretning 2017, s. 9f, hvor det anføres at:

”I de tilfælde, hvor den mundtlige kontakt ikke fører til en tilfredsstillende løsning for borgeren, skriver vi på mere formel vis til forvaltningen for at finde en anden løsning eller få et svar, som borgeren er tilfreds med. Er der tale om problemstillinger og konflikter, som forvaltningen har brug for bistand til at løse eller identificere, yder Borgerrådgiveren konsultativ bistand og rådgiver, medierer, mægler og udpeger problemstillinger, som forvaltningen bør arbejde for at løse.

Er der tale om problemstillinger og konflikter, som ikke bliver løst gennem dialog eller konsultativ bistand, vurderer Borgerrådgiveren, om der er grundlag for at lave et tilsyn og undersøge, om forvaltningen har handlet korrekt. Tilsyn, som indebærer en større skriftlig undersøgelse, gennemføres kun, hvis der er udsigt til, at indsatsen kan forbedre borgerens forhold og/eller skabe læring i kommunen.

…

På egen drift-området som i Borgerrådgiverens øvrige sagsbehandling løses mange problemstillinger ved henvendelser til og dialog med forvaltningerne, så større skriftlige tilsynssager ikke er nødvendige.”

Dette skal sammenholdes med det, som anføres i beretningen s. 50f, om at:

“De fleste sager forløber uproblematisk, men undertiden støder Borgerrådgiveren på problemstillinger, der – formentligt fordi de er genstridige og forbundet med økonomiske udfordringer – får forvaltningerne til at krybe i skjul, og hvor Borgerrådgivere modtager undvigende eller ufuldstændige svar, svar der fremstår forurettede (”vi gør det jo så godt, vi kan”) eller mødes med spørgsmålet, om det overhovedet er noget, Borgerrådgiveren skal blande sig i?

Dette tilskriver Borgerrådgiveren, at der er noget andet på spil, der aktuelt vurderes vigtigere end lovmæssighed i forvaltningen, retssikkerhed og god borgerbetjening, og det er naturligvis konkret problematisk, men det er også en udfordring for kommunen, hvis Borgerrådgiveren skal hjælpe de borgere, der kommer i klemme og udgøre et effektivt tilsyn på vegne af Borgerrepræsentationen og i sidste ende fungere som et bolværk imod, at borgerne er henvist til at løse deres problemer via de sociale medier og igennem pressen til skade for kommunens troværdighed og for sagsbehandlere, der hænges ud i offentligheden mv.”.

Til illustration indeholder Borgerrådgiverens Beretning 2017 også på side 22-26 en opremsning af en række af Borgerrådgiverens resultater, herunder som det anføres “de resultater, der er opnået i beretningsåret – ved tilsyn i egen drift-sager, konkrete borgersager eller anden form for dialog med og konsultativ bistand til forvaltningerne” (fremhævet her). En tilsvarende oversigt kan findes i Borgerrådgiverens Beretning 2016, s. 22-24. Det fremgår i begge tilfælde, at opremsningerne ikke er udtømmende. Se bilag 2.

En opgørelse over Borgerrådgiverens tidsforbrug i perioden november 2017 til oktober 2018 viser, at Borgerrådgiveren bruger mere end fire gange så meget tid på dialogbaseret problemløsning uden tilsyn som på tilsyn.

Borgerrådgiveren afsluttede 865 sager i perioden. De fleste af disse sager tog udgangspunkt i konkrete forløb, men en betydelig del af dem omfatter generelle problemstillinger, således at den enkelte sags løsning kommer mange til gavn. Hertil kommer at Borgerrådgiveren i perioden ydede konsultativ bistand til forvaltningerne i 160 tilfælde. Konsultativ bistand sker både på forvaltningernes og på Borgerrådgiverens initiativ og omfatter oftest problemstillinger med generel betydning. Samlet afsluttede Borgerrådgiveren således 1.025 indsatser (865 sager og 160 tilfælde af konsultativ bistand). Kun 32 af indsatserne var tilsynssager. Det svarer til, at 3,1 % af de problemstillinger, som Borgerrådgiveren var involveret i, blev løst via tilsyn, mens 96,9 % blev løst på anden vis.

Det samlede tidsforbrug på tilsynssager var ½ årsværk i perioden. Den væsentligste del af dette tidsforbrug anvendes konkret på at afvikle sagerne fra de årlige planer for egen drift-undersøgelser. Siden indførelsen af Målrettet Indsats i egen drift-sager i efteråret 2014 har forvaltningerne haft medindflydelse på fastlæggelsen af Borgerrådgiverens egen drift plan, som fastlægges endeligt efter drøftelse i Borgerrådgiverudvalget. Antallet af egen drift-sager på årsplanen har ændret sig fra 20 i 2007 til normalt 10 i dag. Dette skyldes dels at Borgerrådgiverens budget er blevet reduceret i perioden, dels at flere problemstillinger løses via Målrettet Indsats.

Herudover anvendes en del af tilsyns-tidsforbruget på såkaldte præliminære egen drift-undersøgelser, dvs. forundersøgelser, der skal afdække om omfanget af en problemstilling og hvorvidt den pågældende forvaltning kan/vil løse problemstillingen uden at Borgerrådgiveren skal gennemføre et tilsyn. Disse indgår ikke i årsplanerne. Proceduren i disse sager er baseret på skriftlig dialog og der iværksættes ikke tilsyn i disse sager, hvis forvaltningens tilbagemelding til Borgerrådgiveren er tilfredsstillende og da kun efter drøftelse med formanden for Borgerrådgiverudvalget.

Siden september 2014 har Borgerrådgiveren iværksat 43 præliminære egen drift-sager efter denne model. Kun én af disse har haft karakter af tilsyn, nemlig sagen om Folkeregisterets bødeforlæg.

Derfor er Økonomiforvaltningens forslag reelt set indholdsløst ud over at give indtryk af, at Borgerrådgiveren ikke udnytter dialogmulighederne i generelle spørgsmål i dag, hvilket er groft misvisende.

Borgerrådgiverudvalget bør være oplyst herom.

Borgerrådgiveren har allerede i dag god nytte af en løbende konstruktiv feedback (negativ som positiv) fra forvaltningerne og disses medarbejdere. I det omfang Økonomiforvaltningen eller andre har gode ideer til, hvordan tilsynskonceptet Målrettet Indsats kan udvikles yderligere, så Borgerrådgiverens indsats bliver endnu mere nyttig og effektiv, er Borgerrådgiveren således altid åben for dialog.

4. Borgerrådgiverens udtryksform

Borgerrådgiveren har drøftet § 12-erklæringen med samarbejdspartnere i kommunen, som fortæller, at de ikke kan genkende billedet af Borgerrådgiveren som en instans, der er indiskret, går for langt og ikke søger løsninger via dialog.

Overordnet set er det også tankevækkende, at en beretning bestilt af Borgerrepræsentationen med en temperaturmåling af de aktuelle udfordringer i kommunens sagsbehandling og borgerbetjening i alt væsentligt bliver mødt med bemærkninger om Borgerrådgiverens arbejdsform og åbenhed.

§ 12-erklæringen forholder sig således ikke til Borgerrådgiverens konstateringer i beretningen af, at 59 % af de klager, som modtages af Borgerrådgiveren angår forhold, der risikerer at resultere i forkerte afgørelser og at 75 % af sagerne handler om sagsbehandling, der kan forringe borgernes (rets)stilling i sagen, at 80 % af sagerne kan være forbundet med ineffektiv administration og at 75 % af dem kan være udtryk for ulovlig forvaltning.

Dette rejser spørgsmål ved, hvad i Borgerrådgiverens udtryksform i beretningen, der giver anledning til denne relativt defensive reaktion fra den forvaltning i kommunen, der netop har tværgående forpligtelser inden for de administrative forhold i kommunen.

På foranledning af politiske tilkendegivelser har Borgerrådgiveren i de senere år haft et større fokus på at fremhæve de positive elementer i forvaltningernes arbejde med at skabe forbedringer i sagsbehandlingen og borgerbetjeningen (via FOKUS evalueringen, afrapporteringen i beretningen, flere gode nyheder på Facebook mv.). Dette giver god mening, men hvis det indebærer, at centrale pointer overses, er spørgsmålet, om det fortsat er den rigtige tilgang.

Borgerrådgiveren foreslår, at Borgerrådgiverudvalget overvejer en temadrøftelse om Borgerrådgiverens afrapporteringsform.

Økonomi

Forslaget har ingen økonomiske konsekvenser.

Videre proces

-