Rapport om Borgerrådgiverens uafhængighed

På mødet i Borgerrådgiverudvalget den 11. marts 2011 blev det besluttet, at Borgerrådgiveren mindst en gang årligt skal aflægge rapport til udvalget om eventuelle forhold, som er egnede til at påvirke Borgerrådgiverens uafhængighed negativt.

Indstilling

Borgerrådgiveren indstiller til Borgerrådgiverudvalget,

at udvalget tager Borgerrådgiverens nedenstående rapport om eventuelle forhold, som er egnede til at påvirke Borgerrådgiverens uafhængighed negativt, til efterretning.

Problemstilling

Borgerrådgiverens uafhængighed af kommunens forvaltninger er en grundsten i Borgerrådgiverens virke og en grundlæggende forudsætning for, at Borgerrådgiverens vurderinger af konkrete sager kan ske på et objektivt og sagligt grundlag. Uafhængigheden skal sikre, at Borgerrådgiveren har gennemslagskraft, og at Borgerrådgiverens arbejde til enhver tid er omgærdet af legitimitet og tillid. Uafhængigheden skal ikke alene være en realitet, den skal også fremstå som en realitet, da alene mistanke om manglende uafhængighed kan skabe mistillid hos borgere, forvaltninger og andre.

Uafhængigheden var højt prioriteret af Borgerrepræsentationen, da beslutningen om at etablere Borgerrådgiveren blev taget i 2003/2004, jf. BR 586/03 og er siden blevet grundfæstet i kommunens styrelsesvedtægt og i vedtægt for Borgerrådgiveren. I Justitias analyse fra oktober 2020 fremhævede Justitia også uafhængigheden som en afgørende egenskab ved en retssikkerhedsmæssig betryggende borgerrådgiverfunktion.

På mødet i Borgerrådgiverudvalget den 11. marts 2011 blev det besluttet:

• at borgerrepræsentationsmedlemmers henvendelser til Borgerrådgiveren om verserende sager skal distribueres til Borgerrådgiverudvalgets medlemmer
• at Borgerrådgiveren mindst en gang årligt aflægger rapport til udvalget om eventuelle forhold, som er egnede til negativt at påvirke Borgerrådgiverens uafhængighed
• at Borgerrådgiveren i øvrigt løbende orienterer forpersonen om sådanne forhold.

I Borgerrådgiverens notat af 18. februar 2011 (vedlagt) redegøres der for uafhængigheden i relation til det organisatoriske setup, budgetmæssig uafhængighed, politisk uafhængighed samt praktisk uafhængighed/jævnbyrdighed. Notatet er opdateret med paragrafhenvisninger efter ikrafttrædelsen af ny vedtægt for Borgerrådgiverfunktionen den 1. januar 2020.

Borgerrådgiveren har løbende aflagt rapporter til Borgerrådgiverudvalget om uafhængigheden.

Nedenfor gøres status for Borgerrådgiverens uafhængighed i 2022 inden for de nævnte områder.

Løsning

Organisatorisk uafhængighed
Den organisatoriske uafhængighed er blandt andet sikret ved:

• at Borgerrådgiveren udpeges og afskediges af Borgerrepræsentationen (Borgerrådgiveren ansætter selv sit personale)
• at Borgerrådgiveren er uafhængig af de stående udvalg, borgmestre og forvaltninger
• at Borgerrådgiveren refererer til Borgerrådgiverudvalget og Borgerrepræsentationen, men i udøvelsen af sit hverv fungerer uafhængigt af disse.

Der har ikke i 2022 været særlige forhold, som har påvirket Borgerrådgiverens organisatoriske uafhængighed negativt.

Budgetmæssig uafhængighed
Borgerrådgiverens budgetmæssige uafhængighed er sikret gennem en selvstændig bevillig og selvstændigt budgetansvar.

Borgerrådgiveren er underlagt de samme forpligtelser som de syv forvaltninger og Intern Revision med hensyn til budget, regnskab og opfølgning på disse. Heri ligger også, at rammen for Borgerrådgiverens budgetforslag udstikkes af Økonomiudvalget, og at Borgerrådgiveren skal samarbejde med Økonomiforvaltningen om udarbejdelse af budgetforslag mv., herunder fordi Økonomiforvaltningen vejleder Borgerrepræsentationen i forbindelse med budgetforhandlinger. Dette giver normalt ikke anledning til udfordringer i forhold til Borgerrådgiverens uafhængighed.

I forbindelse med forhandlingerne om budget 2022 er det imidlertid Borgerrådgiverens opfattelse, at Økonomiforvaltningen spillede en uheldig rolle i at reducere det budgetmæssige udfald for whistleblowerordningen og således medvirkede aktivt til at svække Borgerrådgiverens gennemslagskraft og effektivitet.

Økonomiforvaltningen oplyste således budgetordførerne om, at whistleblowerordningen muligvis kunne fortsætte som hidtil efter ikrafttrædelsen af whistleblowerloven, hvilket ville indebære færre udgifter for kommunen[1]. Endelig stillingtagen til Borgerrådgiverens budgetnotat blev på denne baggrund udskudt ved budgetaftalen.

Oplysningen om mulig videreførelse af hidtidige ordning blev videregivet, selvom Borgerrådgiveren på forhånd havde gjort Økonomiforvaltningen bekendt med, at dette ville være i strid med whistleblowerloven, hvilket Justitsministeriet skriftligt havde bekræftet over for Københavns Kommune[2]. Borgerrådgiveren antog fejlagtigt, at Økonomiforvaltningen ville orientere Borgerrepræsentationen herom, og Økonomiforvaltningen bidrog til denne fejlagtige antagelse.

Havde Borgerrådgiveren været oplyst om, at Borgerrepræsentationen kun ville modtage Økonomiforvaltningens forkerte oplysninger, kunne Borgerrådgiveren have suppleret oplysningsgrundlaget.

Det er Borgerrepræsentationen, som fastsætter Borgerrådgiverens budget, og Borgerrådgiverens opgave vil til enhver tid være at løfte opgaven med de givne bevillinger.

Det er Økonomiforvaltningens opgave at vejlede Borgerrepræsentationen i forbindelse med budgetforhandlinger, og Borgerrådgiverens uafhængighed af Økonomiforvaltningen afhænger blandt andet af, at Økonomiforvaltningens vejledning til Borgerrepræsentationen er korrekt og dækkende, og herunder at Økonomiforvaltningen loyalt fremlægger alle relevante oplysninger. Borgerrådgiveren stiller ikke spørgsmål ved de politiske prioriteringer i kommunen, og netop derfor bør Borgerrepræsentationen kunne stole på, at Økonomiforvaltningen varetager Borgerrådgiverens interesser i forbindelse med forhandlinger om Borgerrådgiverens budget.

I det konkrete forløb blev forhandlingerne og i sidste ende bevillingerne imidlertid påvirket af Økonomiforvaltningens fejlinformation, samt ved at forvaltningen reelt afskar Borgerrådgiveren fra sikre sig, at Borgerrepræsentationen havde modtaget alle relevante oplysninger.

Forløbet indebar således, at Økonomiforvaltningen, som er underlagt Borgerrådgiverens tilsynskompetence, fik afgørende indflydelse på Borgerrådgiverens budgetforhold i 2022, hvilket er egnet til negativt at påvirke Borgerrådgiverens uafhængighed af Økonomiforvaltningen.

Borgerrådgiveren noterer sig endvidere, at Økonomiforvaltningen efter Borgerrådgiverens kritik af forvaltningens ageren i budgetforløbet indstillede til Overborgmesteren, at der overvejes evaluering af whistleblowerordningen frem mod budget 24[3]. Teksten blev ikke medtaget i de pågældende budgetaftaler, og Borgerrådgiveren er ikke oplyst om, hvorvidt en evaluering blev drøftet politisk.

Whistleblowerordningen og Borgerrådgiveren blev senest evalueret i 2019. Når Økonomiforvaltningens indstilling fra 2022 om evaluering nævnes her, skyldes det, at Enhedslisten i 2019 udtrykte bekymring over ”at det er Økonomiforvaltningen, som har igangsat en evaluering af Borgerrådgiveren uden at havde involveret [Borgerrådgiver]udvalget eller Borgerrådgiveren. Borgerrådgiveren skal være kommunens vagthund og vi kan se på rapporterne at der sker fejl og at Borgerrådgiveren er med til at sikre borgernes retssikkerhed. Det er Enhedslistens bekymring, at formålet med evalueringen er at nedlægge eller stække Borgerrådgiveren.”[4]

[1] Dette fremgår af en aktindsigt til Berlingske i ”materiale vedr. budgettet fra whistleblowerordningen fra budgetforhandlingerne” af 28. november 2022 som Økonomiforvaltningen har fremsendt i kopi til Borgerrådgiveren.

[2] Justitsministeriets e-mail til kommunen af 2. september 2021 herom ses ikke at være journaliseret ifølge den aktindsigt til Berlingske, som er nævnt i note 1 ovenfor, og der er derfor også grund til at frygte, at e-mailen ikke blev fremlagt i forbindelse med budgetforhandlingerne.

[3] Dette fremgår af en aktindsigt til Berlingske i ”materiale vedr. budgettet fra whistleblowerordningen fra budgetforhandlingerne” af 28. november 2022 som Økonomiforvaltningen har fremsendt i kopi til Borgerrådgiveren.

[4] Protokolbemærkning fra møde i Borgerrådgiverudvalget den 21. januar 2019, https://www.kk.dk/dagsordener-og-referater/Borgerr%C3%A5dgiverudvalget/m%C3%B8de-24012019/referat/punkt-4

Økonomi

Forslaget har ingen økonomiske konsekvenser.

Videre proces

-