Borgerrådgiverens fortsatte engagement i løsningen af udfordringerne i Borgercenter Børn og Unge

Indstilling

Borgerrådgiveren indstiller til Borgerrådgiverudvalget,

1. at Borgerrådgiverudvalget tager Borgerrådgiverens orientering til efterretning.
2. at Borgerrådgiverudvalget tager stilling til Borgerrådgiverens fremadrettede prioritering af tilsynet med Borgercenter Børn- og Unge.

Problemstilling

Ved brev af 16. maj 2018 blev Borgerrådgiverudvalget orienteret om fundet af otte stærkt bekymrende sager om udsatte børn og unge fra Borgercenter Børn og Unge. Sagerne er beskrevet i et notat, der var vedlagt brevet. Sagerne blev fundet i forbindelse med Socialforvaltningens ledelsestilsyn i december 2017. Borgerrådgiveren orienterede videre Borgerrådgiverudvalget om, at Socialforvaltningen havde undladt at orientere Borgerrådgiveren om de otte sager og havde undladt at efterkomme en direkte anmodning om at sende oplysning om dem til Borgerrådgiveren.

Karakteren af de otte sager og forvaltningens håndtering af dem giver anledning til nye bekymringer for kvaliteten af myndighedsudøvelsen i Borgercenter Børn og Unge, idet Borgerrådgiveren ikke på det foreliggende grundlag kan udelukke, at en del af børnene og de unge i sagerne har været eller er udsat for risiko for omsorgssvigt, vold, seksuelle overgreb, utilstrækkelig beskyttelse imod selvskadende adfærd eller selvmord mv., uden at kommunen fuldt ud har anvendt sine handlemuligheder og fulgt sine handlepligter efter serviceloven. Socialforvaltningens beslutning om selv at bede Ankestyrelsen om at vurdere kommunens indsats i fire af sagerne indikerer, at forvaltningen deler denne bekymring.

Borgerrådgiveren har tidligere i forløbet med undersøgelsen af Borgercenter Børn og Unge måttet gentage klare skriftlige anmodninger om at få tilsendt foreliggende dokumentation fra forvaltningen, før Borgerrådgiveren fik det udleveret.

Forvaltningen har beklaget forløbet og har oplyst, at forvaltningen har foretaget en fejlvurdering af hvilke typer af oplysninger, Borgerrådgiveren havde brug for. Forvaltningen har videre erkendt, at forvaltningen har lavet en fejlvurdering ved ikke at gøre sig klart, at karakteren af de otte sager giver anledning til nye bekymringer for kvaliteten af myndighedsudøvelsen i Borgercenter Børn og Unge.

Notatet, som beskriver de otte sager, er udateret og uden journalnummer. Notatet blev udfærdiget i efteråret 2017 og forelå i hvert fald 3. december 2017, hvor det blev sendt fra centraladministrationen til Borgercenter Børn- og Unge så vidt ses uden anmodning om tilbagemelding fra centeret.

Efter at Borgerrådgiveren den 24. april 2018 havde modtaget notatet og over for forvaltningen havde understreget alvoren af de otte sager og af den manglende orientering af Borgerrådgiveren, blev det sendt til Socialudvalget, og Ankestyrelsen blev inddraget i en nærmere vurdering af forvaltningens indsats i fire af sagerne.

De otte sager var udtaget af en stikprøvekontrol af 30 sager (dvs. knap hver fjerde af de udtagne sager) i forvaltningens ledelsestilsyn niveau 4 (dvs. i tilsynet i centralforvaltningen). Der er derfor god grund til at antage, at der kan findes flere sager af samme karakter.

De samme sager havde i øvrigt efter det oplyste været gennemgået på niveau 1-3 (alle i Borgercenter Børn og Unge) uden anmærkninger om de forhold, der beskrives i notatet. Det kan derfor ikke udelukkes, at Borgercenter Børn og Unge vil kunne overse tilsvarende problemstillinger i andre sager.

Borgercenter Børn og Unge har siden gennemført et ekstraordinært ledelsestilsyn af samtlige aktuelle sikkerhedsplanssager. Resultatet af dette tilsyn er ikke Borgerrådgiveren bekendt, men over for Socialudvalget har forvaltningen oplyst at ville udarbejde en ud­viklingsplan, hvor der vil være et særligt fokus på sikkerhedsplanssager og på de konkrete problemstillinger, som gennemgangen af de otte sager har vist. Tre af de otte sager omtalt i notatet var såkaldte sikkerhedsplanssager.

Socialforvaltningen har orienteret Socialudvalget om, at Socialforvaltningen og kommunens borgerrådgiver vurderer, at der fortsat er behov for at arbejde med de udfordringer med sagsbehand­lingen på børneområdet, som bl.a. konstateres på baggrund af de fore­løbig to gennemførte ledelsestilsyn.

Som det fremgår af Borgerrådgiverens rapport om sagsbehandlingen og myndighedsudøvelsen i Borgercenter Børn og Unges s. 74 ff, har Borgerrådgiveren siden 2012 været involveret i tilsyn med Borgercenter Børn og Unge. Konstateringerne har blandt andet vedrørt:

• fejlagtig registrering af ikke-gennemførte opfølgninger i børnesager som gennemførte i ca. 24 % af de gennemgåede sager (samt manglende grundlag for deraf følgende konklusioner om, at der ikke var tale om systematisk fejlregistrering, men i stedet blandt andet at fejlregistreringerne var lavet af nogle få medarbejdere. Intern Revision og Borgerrådgiveren konkluderede således blandt andet, at forvaltningens undersøgelse var behæftet med en række fejl og mangler, at forvaltningens undersøgelse ikke var tilstrækkelig robust til at udgøre et hensigtsmæssigt grundlag for at bedømme omfanget af urigtige registreringer, og at forvaltningens undersøgelse ikke fyldestgørende afdækkede alle relevante problemstillinger)

• manglende tilsyn med plejefamilier (i 22 ud af 30 børns sager og i en opfølgende undersøgelse i 7 ud af 30 børns sager)

• manglende vejledning til plejebørn om deres ret til bisidder (i 30 ud af 30 børns sager og i en opfølgende undersøgelse igen i 30 ud af 30 børns sager)

• manglende opfølgning på plejebørns anmodninger om samtaler med sagsbehandler

• lang reaktionstid fra mistanke om mistrivsel og viden om mistrivsel til afholdelse af samtaler med de pågældende plejebørn

• uklarhed om definitionen på støttet samvær kontra overvåget samvær

• begrænsning af samvær uden hjemmel

• trusler imod forælder om politianmeldelse uden saglig begrundelse (moderen ringede meget ofte til borgercenteret)

• afgørelse om tvangsanbringelse (af ufødt barn) truffet uden om Børn- og Ungeudvalget, hvor kompetencen ligger

• manglende udarbejdelse af børnefaglige undersøgelser inden anbringelsen (i 22 ud af 27 børns sager)

• helt fravær af børnefaglige undersøgelser (i 14 ud af 77 børns sager)

• manglende handleplaner inden anbringelsen (i 14 ud af 27 børns sager)

• manglende børnesamtale (i 17 ud af 77 børns sager)

• manglende orientering af forældre om forskellen på frivillighed og tvang (i 50 ud af 77 børns sager)

• manglende vejledning af børn om deres ret til bisidder (i 76 ud af 76 børns sager)

• manglende klagevejledning (i 67 ud af 76 børns sager)

• konkrete tegn på, at forvaltningen har overskredet sin kompetence, tilsidesat hjemmelskravet, omgået reglerne om anbringelse, tilsidesat pligten til at være objektiv og upartisk, udøvet magtfordrejning eller ikke har handlet rettidigt (i 23 ud af 77 børns sager)

En konkret sag gav i øvrigt i november 2015 anledning til, at Borgerrådgiveren blandt andet skrev således til centralforvaltningen som opfølgning på en udtalelse fra Borgerrådgiveren i en konkret sag:

”Sagen er efter min opfattelse den mest alvorlige sag i kommunen siden sagen om Tokanten, fordi den omhandler grov magtfordrejning i en børnesag og har haft meget alvorlige konsekvenser for sagens involverede (uanset at det må antages at være gjort i den bedste mening). Og hvis den bagvedliggende tilgang til opgaveløsningen bare er tilnærmelsesvis udbredt i Borgercenter Børn og Unge, har den potentiale til at gøre Københavns Kommune til den næste i rækken efter Tønder, Brønderslev, Esbjerg og Odense i at blive kendt for noget, ingen af os ønsker.

Derfor var min forventning ikke, at mødet skulle handle om centerets indvendinger imod indholdet i udtalelsen. Jeg kan konstatere, at også [chef i centeret] ved mødets afslutning gav klart udtryk for, at forvaltningen tager sagen alvorligt, og at forvaltningen er enig i mine konklusioner i sagen, men at mødet for [chef i centerets] vedkommende ikke desto mindre ikke handlede om, hvordan centeret undgår tilsvarende fejl fremover e.l., men om, hvilke forhold centeret kunne have ønsket anderledes i min udtalelse.

Jeg er bestemt ikke uimodtagelig for hverken kritik eller konstruktive inputs til, hvordan Borgerrådgiveren skal udføre sit arbejde, men lige i dette tilfælde mener jeg dog, det er fokusforskydning at bruge tiden på at drøfte, om Borgerrådgiveren har forstyrret behandleralliancen ved at så tvivl om forvaltningens evne til at løse sine opgaver inden for lovgivningens rammer, eller om der burde være citeret en kortere eller en længere passage fra den relevante vejledning.

Derfor og for at undgå enhver tvivl om mit standpunkt, som jeg er overbevidst om, at du og centralforvaltningen har forstået: Det er det mest alvorlige og oplagte tilfælde af magtfordrejning, jeg har set i mange år, og jeg håber meget, at ikke kun forvaltningen, men også centeret i denne sag evner at erkende den skete fejl og vil arbejde for at undgå, at kommunen gør sig skyldig i gentagelser. Jeg bistår meget gerne til denne proces.”

Synspunktet blev senere uddybet i et møde med en daværende direktør, som oplyste, at hun mente, at der var tale om en enlig svale. Det har vi siden måtte erkende, at det på ingen måde var.

Status er på nuværende tidspunkt – seks år efter at Borgerrådgiveren aktivt og vedholdende gik ind i tilsynet med Borgercenter Børn og Unge, og snart 22 måneder efter, at Socialforvaltningen iværksatte sin første handleplan som konsekvens af Borgerrådgiverens undersøgelse af sagsbehandlingen og myndighedsudøvelsen i Borgercenter Børn og Unge – at væsentlige og afgørende forbedringer fortsat er vanskelige at dokumentere.

Det bedste resultat er formentligt, at Den Permanente Task Force på området for udsatte børn og unge overordnet har vurderet, at Københavns Kommune samlet set har en god kvalitet i sagsbehandlingen, og det er naturligvis tilfredsstillende, at task forcen ikke blandt de gennemgåede 20 sager har fundet grundlag for at tage sager op af egen drift. Socialforvaltningen har over for Socialudvalget oplyst, at det samlet set ”er for tidligt at konkludere entydigt på udviklingen i kvaliteten af myndighedsindsatsen i Borgercenter Børn og Unge, og at arbejdet med området er forbundet med stor bevidsthed om, at et markant løft kræver et fortsat og langvarigt fokus.”

Der er altså indikationer på fremskridt, men der er altså også indikationer for, at nogle forhold er værre end hidtil erkendt.

Ud over notatet med de nævnte otte sager ser Borgerrådgiveren fortsat og løbende eksempler på alvorlige svigt i det kommunale system. I forbindelse med en konkret henvendelse orienterede Borgerrådgiveren f.eks. den 23. maj 2018 Socialforvaltningen om, at sekretariatet for Børn- og Ungeudvalget er i hvert fald knap 4 måneder bagud med referater fra udvalgets møder, hvilket i en konkret sag betød, at de indsatser, der var aftalt på et møde den 1. februar 2018 (som moderen efter det oplyste så meget frem til), endnu ikke var iværksat.

Det er oplagt, at etablering af et acceptabelt retssikkerhedsniveau for de involverede borgere på området er et langt sejt træk, som ikke løses fra dag til anden. Alle involverede må derfor have den nødvendige tålmodighed. Det samme gælder naturligvis, hvis der også er hold i bekymringen for at børn og unge med kommunens vidende er udsat for risiko for omsorgssvigt, uden at kommunen fuldt ud anvender sine handlemuligheder og følger sine handlepligter efter serviceloven.

Væsentlige resultater af indsatsen lader indtil videre vente på sig i dokumenterbar form.

Borgerrådgiveren har forbeholdt sig muligheden for fornyede tilsyn med området, men holder sig indtil videre blot tæt underrettet om opretningsarbejdet og er i tæt dialog med direktionen om progressionen. En medvirkende årsag hertil er, at Borgerrådgiveren klart fornemmer medarbejdernes ønske om at kunne levere en højere juridisk kvalitet på det lokale niveau – også selv om de fra flere sider er under påvirkning fra aktører, der problematiser den gældende regulering af området og nedtoner betydningen af retsbeskyttelsen.

Flere medarbejdere giver endvidere over for Borgerrådgiveren udtryk for en italesættelse af Borgerrådgiveren som det egentlige problem for Borgercenter Børn og Unge. Et billede på det var en ekstern oplægsholder, som omtalte ”Borgerrådgiverens anale undersøgelse” for chefgruppen i centeret uden, at nogen åbent reagere på denne karakteristik af Borgerrådgiverens undersøgelse af kommunens overholdelse af den grundlæggende retsbeskyttelse af udsatte børn og deres forældre. Forvaltningens administrerende direktør påtalte det efterfølgende over for centerchefen, da hun blev orienteret om det. Borgerrådgiveren kan ikke vurdere omfanget af dette, men hvis det er mere udbredt, og hvis det ikke imødegås ledelsesmæssigt eller måske ligefrem stimuleres, er det givet, at det vil give vanskeligere arbejdsbetingelser for alle de mange medarbejdere, der ønsker en forandring.

Borgerrådgiveren har således et meget klart indtryk af, at medarbejderne lokalt i centeret er engagerede og optaget af at gøre tingene rigtigt, og har blandt andet på denne baggrund stillet sig til rådighed for centeret i forhold til kompetenceudvikling, konstruktiv dialog om Borgerrådgiverens konstateringer, sparring om praktiske løsninger på gode rutiner for sagsbehandling, læring mv.

Borgerrådgiveren har igennem en årrække anbefalet, at forvaltningen opbygger en åbenhedskultur, hvor udfordringer erkendes og drøftes åbent og uden omsvøb. Fra 2016 og frem er der sket forbedringer i denne henseende i forvaltningen, ikke mindst i Borgercenter Handicap, men denne tilgang synes endnu ikke at være slået helt igennem i Borgercenter Børn og Unge.

Spørgsmålet er, hvordan Borgerrådgiveren skal prioritere sin indsats fremadrettet. Borgerrådgiverens store undersøgelse af området blev afsluttet i maj 2017, og der er ikke noget, der tyder på, at en fornyet undersøgelse vil udvise andet end mindre ændringer i forhold hertil. Borgerrådgiveren er endvidere i sin opgavevaretagelse udfordret af forvaltningens opfattelse af, at det er op til forvaltningen at vurdere, hvilke oplysninger Borgerrådgiveren har brug for, og blev i det aktuelle eksempel forsinket i op imod et halvt år i muligheden for at kunne agere.

Løsning

Ansvaret for kommunens indsats på området for udsatte børn og unge ligger formelt i Borgerrepræsentationen og varetages i det daglige under Socialudvalget. Se hertil brev af 23. januar 2018 fra Børne- og Socialministeren og Økonomi- og Indenrigsministeren til alle kommunalbestyrelsesmedlemmer om Kommunernes ansvar over for udsatte børn og unge, hvor blandt andet følgende fremgår: ”Hvis kommunalbestyrelsen får viden om en lovovertrædelse i forvaltningen, er kommunalbestyrelsen forpligtet til at sikre, at ulovligheden bringes til ophør.” Brevet er vedlagt som bilag.

Det er Borgerrådgiverens opfattelse, at skiftende borgmestre og udvalg har udvist engagement og aktivt har bidraget til en forbedring af forholdene, men at det omvendt har været vanskeligt for disse at holde sig tilstrækkeligt orienteret om forholdene på området, jf. ovenfor.

Borgerrådgiverens forpligtelse er at bistå Borgerrepræsentationen med dennes tilsyns- og kontrolfunktioner i forhold til udvalg, borgmestre og forvaltninger, hvilket Borgerrådgiveren mener at have udført inden for den ramme, som Borgerrådgiverudvalget har lagt for Borgerrådgiverens arbejde.

Spørgsmålet er imidlertid, hvilken opgave Borgerrådgiveren skal påtage sig fremadrettet i forhold til Borgercenter Børn og Unges arbejde med at skabe sikkerhed og tryghed for udsatte børn og unge samt for lovmedholdeligheden af centerets arbejde.

Der er i hvert fald tre mulige modeller for Borgerrådgiverens indsats:

1. Borgerrådgiveren iværksætter yderligere undersøgelser af relevante forhold i borgercenteret

2. Borgerrådgiveren fortsætter som hidtil med at følge tæt op på forvaltningens egen opfølgning på udfordringerne, opretholder dialogen med forvaltningen herom og overvejer løbende efter en konkret vurdering at iværksætte relevante afdækninger af risikoområder

3. Borgerrådgiverudvalget beder Borgerrådgiveren om at nedprioritere sit overordnede tilsyn med Borgercenter Børn- og Unge i en nærmere afgrænset periode (dog således at konkrete borgerklager behandles som hidtil) og meddeler Borgerrepræsentationen og Socialudvalget dette.

Økonomi

Forslaget har ingen økonomiske konsekvenser.

Videre proces

-

Johan Busse

Borgerrådgiverudvalget tog 1. at-punkt til efterretning.

Borgerrådgiverudvalget tog stilling til indstillingens 2. at-punkt og udtalte stor tilfredshed med orienteringen fra Borgerrådgiveren og opbakning til, at Borgerrådgiveren fortsætter som hidtil med at følge tæt op på forvaltningens egen opfølgning på udfordringerne, opretholder dialogen med forvaltningen herom og overvejer løbende efter en konkret vurdering at iværksætte relevante afdækninger af risikoområder.

Udvalget ønsker en fornyet orientering om udviklingen i Borgercenter Børn og Unge efter sommerferien.