Borgerrådgiverens brugerundersøgelse af Målrettet Indsats

Indstilling

Borgerrådgiveren indstiller til Borgerrådgiverudvalget,

1. at godkende Borgerrådgiverens evaluering af tilsynskonceptet Målrettet Indsats.

Problemstilling

Borgerrådgiverudvalget traf på møde den 25. september 2015 beslutning om at godkende Borgerrådgiverens plan for evaluering af tilsynskonceptet Målrettet Indsats.

Ifølge planen skulle Målrettet Indsats evalueres i to tempi, da det blev vurderet, at en egentlig evaluering forudsatte, at konceptet havde været i brug i en længere periode.

Borgerrådgiverudvalget godkendte på møde den 20. november 2015 Borgerrådgiverens foreløbige evaluering af tilsynskonceptet Målrettet Indsats. På mødet pålagde udvalget Borgerrådgiveren at arbejde for, at forvaltningerne udpeger kontaktpersoner på enhedsniveau, hvis opgave det er at samarbejde med Borgerrådgiveren om en mulig løsning af sager ved Målrettet Indsats.

Formålet med den egentlige evaluering er udover at følge op på erfaringerne fra den foreløbige evaluering, at undersøge om metoden er egnet til at skabe generelle forbedringer i kommunen.

Løsning

Tilsynskonceptet Målrettet Indsats har tre indsatsniveauer: tillid og dialog, konsultativ bistand og traditionelt tilsyn.

Evaluering har fokus på alle tre indsatsniveauer.

Metode

Evalueringen er baseret på både kvantitative og kvalitative data. Det drejer sig dels om dokumentation fra Borgerrådgiverens statistiksystem og dels om vurderinger og erfaringer indhentet fra medarbejderne hos Borgerrådgiveren, som arbejder med Målrettet Indsats til daglig.

Borgerrådgiverudvalget godkendte på møde den 25. september 2015, at Borgerrådgiverens evaluering blev koblet op på Borgerrådgiverens brugerundersøgelse.

Borgerrådgiveren gennemførte i september måned 2016 en brugerundersøgelse ved telefonisk kontakt til dels de borgere, der fik løst en sag ved Målrettet indsats i september måned, og dels til udvalgte kontaktpersoner i kommunens forvaltninger, som Borgerrådgiverens jurister er i kontakt med i forbindelse med løsning af sager via Målrettet Indsats. Brugerundersøgelsen er vedhæftet som bilag.

Resultatet af evalueringen

De kvantitative data:

Borgerrådgiveren har trukket statistiske data for perioden marts-august for henholdsvis 2015 og 2016 for at sammenligne data fra tidspunktet for den foreløbige evaluering af Målrettet Indsats med aktuelle data.

Dataene viser, at Borgerrådgiveren i perioden i 2016 modtog og ekspederede lidt færre sager end i perioden i 2015. Sagsantallet er reduceret fra 338 sager i marts-august 2015 til 315 sager for samme periode i 2016. Årsagen til faldet i antal af sager skyldes for hovedparten, at borgernes henvendelser og klager (når borgeren ikke selv har klaget tidligere) bliver ledt direkte til besvarelse i den relevante forvaltning via Borgerrådgiverens digitale klageblanket, samt via vejledningen i Borgerrådgiverens telefonmenu, som vejleder borgerne om Borgerrådgiverens kompetencer mv. Herudover er Borgerrådgiveren blevet mere målrettet i sin visitering og vejledning i forbindelse med borgernes mundtlige og skriftlige henvendelser. Flere sager bliver med andre ord løst direkte i dialog mellem borger og forvaltning.

Dataene viser, at omtrent 1/3 af sagerne løses ved Målrettet Indsats. I perioden marts-august 2015 blev mere end 29 % af sagerne således afsluttet med intervention i form af Målrettet Indsats. Dette er steget til 32 % for samme periode i 2016.

Samtidig med at antallet af sager løst ved Målrettet Indsats er steget fra 2015 til 2016, er antallet af sager, hvor Borgerrådgiveren går i tilsyn faldet markant. Dataene viser, at Borgerrådgiveren i perioden marts-august 2016 kun rejste 4 tilsynssager mod 8 tilsynssager i samme periode i 2015. Faldet i antal skyldes, udover at Borgerrådgiveren får løst mange sager ved Målrettet Indsats, at Borgerrådgiverens tilsyn er målrettet de klager, som har potentiale til at skabe generelle forbedringer i kommunen. Det bemærkes, at Målrettet Indsats også har givet bedre mulighed for – på baggrund af viden indsamlet gennem borgerhenvendelser og dialog med forvaltningerne – at rejse generelle sager, som har hjulpet forvaltningerne til at rette generelle fejl og mangler i den kommunale administration.

Målrettet Indsats har en positiv indvirkning på Borgerrådgiverens samlede gennemsnitlige sagsbehandlingstid, som er faldet fra 20,9 dage i perioden i 2015 til 13,1  dage i perioden i 2016.

I forhold til den mere generelle effekt af Målrettet Indsats og betydningen af den tættere relation mellem forvaltningens medarbejdere og Borgerrådgiveren, som Målrettet Indsats kan medføre, er det interessant at kunne konstatere en stigning i antallet af registrerede sager om konsultativ bistand og rådgivning af forvaltningen fra 11 sager i perioden i 2015 til 46 sager i perioden i 2016. En del af disse er rejst på initiativ fra Borgerrådgiveren på baggrund af viden om mulige problemstillinger indsamlet gennem borgerhenvendelser og dialog med forvaltningerne. Samme tendens til flere konsultative indsatser gør sig gældende i forhold til sager om undervisning af forvaltningen, som er steget fra 2 undervisningsforløb i perioden i 2015 til 8 forløb i perioden i 2016.

Kvalitative data

De statistiske data bakkes op af vurderinger og erfaringer indhentet fra Borgerrådgiverens medarbejdere.

Medarbejderne er blevet fortrolige med arbejdsmetoden Målrettet Indsats og har fået et større erfaringsgrundlag siden den foreløbige evaluering af arbejdsmetoden i efteråret 2015.

Det er fortsat vurderingen, at Målrettet Indsats er bedst egnet ved sager, hvor kernen i problemstillingen er enkel, f.eks. lang sagsbehandlingstid, manglende vejledning, manglende svar, manglende orientering om status på sag eller manglende opfølgning på sag, ligesom det er afgørende, at forvaltningen ’griber bolden’, hvis Målrettet Indsats skal lykkedes.

Her kan opbygningen af et formaliseret kontaktpersonsnetværk i de relevante enheder i forvaltningen få stor betydning. Erfaringen viser fortsat, at det er afgørende, at den medarbejder, Borgerrådgiveren har fat i, har kendskab til Borgerrådgiveren, har sin faglighed i orden, har rum til at handle, har ledelsesopbakning, samt at kulturen og strukturen i forvaltningen understøtter muligheden for dialog med Borgerrådgiveren om uformel løsning af sagerne.

Generelt er Borgerrådgiveren godt hjulpet af forvaltningens medarbejdere, når en sag søges løst ved Målrettet Indsats, men der er enheder, hvor Borgerrådgiveren ikke altid bliver mødt med vilje og forståelse. Her er det vanskeligt at gå i dialog om en hurtig og fleksibel behandling af borgerens klage, og det kan ende med, at Borgerrådgiveren må overgå til skriftlig behandling af klagen.

Som illustration kan nævnes en sag, hvor Borgerrådgiveren på vegne af en borger kontaktede en medarbejder i en forvaltning for at videreformidle borgerens ønske om et skriftligt svar på en henvendelse til forvaltningen. Medarbejderen afviste at imødekomme borgerens ønske – også efter at Borgerrådgiverens jurist havde vejledt om, at kommunen er forpligtet til at svare borger skriftligt, hvis borgeren bad om et skriftligt svar. Svaret fra medarbejderen var ’Det kommer ikke til at ske’. Dette gentog medarbejderen også efter, at Borgerrådgiverens jurist havde spurgt ind til, om medarbejderen havde kendskab til Borgerrådgiverens funktion. Sådanne episoder opstår jævnligt, men hører dog til mindretallet.

Brugerundersøgelsen

Brugerundersøgelsen viser overordnet set, at både kontaktpersonerne i forvaltningerne og borgerne er positive over for Målrettet Indsats. Begge parter peger på, at tilsynskonceptet har en række fordele som blandt andet hurtig og smidig problemløsning – uden at det begrænser borgernes retssikkerhed.

Undersøgelsen viser samtidig, at kontaktpersonerne og borgerne ser visse risici og/eller ulemper samt muligheder for praktiske justeringer mv.

Kontaktpersonerne

Samtlige kontaktpersoner ser fordele ved Målrettet Indsats. De peger på en bred vifte af fordele, herunder: effektivitet og hurtighed i løsning af problemstillinger, øget dialog mellem forvaltning og borger og mellem Borgerrådgiveren og forvaltning, øget tillid fra borgeren i forhold til forvaltningen, bedre service over for borgeren, mindre bureaukrati, ressourcebesparelser for forvaltningen og refleksion og læring ’her og nu’ ude på gulvet i den pågældende forvaltningsenhed.

Der er ingen af kontaktpersonerne, der ikke finder Målrettet Indsats for en betryggende måde at understøtte og sikre borgerens retssikkerhed på. Flere har i den forbindelse henvist til, at Borgerrådgiveren fungerer som garant for borgerens retssikkerhed i forbindelse med behandlingen af klagen via Målrettet Indsats samt til, at tilsynsmuligheden fortsat består, og at Borgerrådgiveren behandler klagen skriftligt eller går i tilsyn, hvis det er nødvendigt i den konkrete sag.

Kontaktpersonernes vurdering af Målrettet Indsats ses således at harmonere med de erklærede formål og hensigten med Målrettet Indsats.

Én kontaktperson udtaler, at ”Målrettet Indsats er med til at genopbygge tilliden til forvaltningen.”

På spørgsmålet om forvaltningen kan lade sig inspirere at metoden, svarer en anden, ”Ja, absolut. Uanset om det er os, jer eller andre i kommunen, er vi en servicevirksomhed. Målrettet Indsats er en måde at optimere servicen over for borgerne.”

Derudover giver kontaktpersonerne generelt set udtryk for, at den tættere relation mellem forvaltningen og Borgerrådgiveren har gjort adgangen til at søge konsultativ bistand hos Borgerrådgiveren nemmere.

I forhold til læringsperspektivet er der imidlertid betydelige variationer i kontaktpersonernes opfattelse af, om læring bedst kommer frem, når en sag løses ved Målrettet Indsats, om det er lettere at lære af en sag løst som en tilsynssag, eller om det afhænger af eksempelvis sagen eller problemets karakter.

Tilbagemeldingen peger således ikke entydigt på, om der er større læring ved en sag løst ved Målrettet Indsats end ved en sag løst som tilsynssag. Afgørende synes at være på hvilket niveau i forvaltningen, sagen er løst, og hvordan den pågældende enhed generelt samler op og sikrer videndeling blandt medarbejderne.

Borgerne

Borgerne er tilfredse med Borgerrådgiverens måde at håndtere deres henvendelser på, og de ser alle fordele ved at håndtere henvendelserne ved en uformel kontakt til forvaltningen. Borgerne peger på forskellige fordele, herunder: hurtighed, smidighed og egnethed til at skabe resultater for borgeren.

Forvaltningerne følger i de fleste af tilfældene op på det, de har lovet borgeren og Borgerrådgiveren. Imidlertid oplever kun en enkelt af borgerne, at dialogen og/eller samarbejdet mellem borgeren og forvaltningen er ændret, efter Borgerrådgiveren har været i kontakt med forvaltningen om borgerens henvendelse. Langt størstedelen af borgerne har således ikke oplevet nogen (fortsat) ændring i deres dialog og samarbejde med forvaltningen, efter at Borgerrådgiveren har været i kontakt med forvaltningen om deres henvendelser.

Konklusion

Et væsentligt formål med Målrettet Indsats er at forsøge at finde en hurtig løsning på borgerens klage og at genskabe dialog og tillid for at øge kvaliteten i den fremadrettede kontakt med borgeren og i behandlingen af sagen.

Evalueringen viser, at tiltagene i forbindelse med Målrettet Indsats nedbringer antallet af sager til Borgerrådgiveren, og giver Borgerrådgiveren mulighed for at målrette sin indsats dels i forhold til de konkrete borgerhenvendelser og dels i forhold til sin funktion med at yde konsultativ bistand til forvaltningerne i form af målrettet undervisning mv. Herved kan Borgerrådgiveren anvende sine ressourcer der, hvor de gør størst gavn for borgerne og giver umiddelbar effekt i forvaltningerne.

Tilbagemeldingerne fra brugerundersøgelsen støtter overordnet set denne vurdering.

Der er dog enheder og medarbejdere i forvaltningerne, der ikke fuldt ud samarbejder om den dialog, der er en forudsætning for at løse en klage gennem Målrettet Indsats. Dette er en udfordring hvad enten det skyldes ressource- eller kompetencemangel, uvilje eller uvidenhed om Borgerrådgiveren og tilsynskonceptet Målrettet Indsats. Arbejdet med at udvide og formalisere kontaktpersonsnetværket i forvaltningerne og særligt i de enheder, som hyppigt er genstand for borgernes klager, er derfor afgørende i forhold til at sikre løsning af sager ved Målrettet Indsats. Dette arbejde pågår aktuelt.

Evalueringen viser også, at løsning af en sag ved Målrettet Indsats forudsætter, at den relevante medarbejder og enhed i forvaltningen indgår i samarbejdet om en løsning med tillid og vilje til dialog. Hvis ikke forvaltningen ’griber bolden’, eller er for langmodig i forhold til at vende tilbage eller følge op med en løsning, er det nødvendigt, at Borgerrådgiveren umiddelbart og konsekvent lever op til sin tilsynsforpligtelse og iværksætter en skriftlig og forpligtende procedure. Dette vil også løbende minde om Borgerrådgiverens funktion som kommunens tilsyns- og kontrolmyndighed og således forebygge misforståelser om, hvor langt tålmodigheden og kollegialiteten rækker.

Andre væsentlige hensyn bag Målrettet Indsats er også at skabe læring og bidrage til en mere effektiv kommune.

De statistiske data viser en stigning i efterspørgslen på Borgerrådgiverens konsultative bistand, både for så vidt angår generel sparring og vejledning som undervisning i forvaltningsretlige emner. Borgerrådgiverens undervisning bliver således i dag efterspurgt af enheder og forvaltninger, som ikke tidligere har benyttet sig af tilbuddet. Erfaringen er, at undervisningsopgaver fører til flere henvendelser om undervisning, ligesom det åbner op for praktikudvekslingsforløb og uformelle ’hilse-på-møder’ med medarbejdere fra forvaltningerne. Dette er med til at udbrede kendskabet til Borgerrådgiveren og Målrettet Indsats, skabe læring og dermed bidrage til en mere effektiv kommune.

I forbindelse med brugerundersøgelsen af forvaltningernes kontaktpersoner er der kommet en række forslag til, hvad Borgerrådgiveren med fordel kunne gøre anderledes i forhold til Målrettet Indsats.

Borgerrådgiveren har valgt i indstillingen at fremhæve fem forslag:

• Når man som medarbejder i forvaltningen synes, at man har forsøgt at løse en sag som led i Borgerrådgiverens Målrettet Indsats, men Borgerrådgiveren alligevel efterfølgende vælger at gå i tilsyn, så er det vigtigt med dialog, sådan at man i forvaltningen får en forklaring på hvorfor.

• Hvis/når Borgerrådgiveren oplever forvaltningsenheder, hvor det er svært for Borgerrådgiveren at trænge igennem for at søge en sag løst via Målrettet Indsats, vil det være en god idé, at Borgerrådgiveren videreformidler det til forvaltningen.

• Kontaktpersonerne m.fl. bør have kontaktoplysninger i form af direkte telefonnumre på juristerne hos Borgerrådgiveren, så det er muligt at ringe direkte til den relevante jurist også uden for Borgerrådgiverens sædvanlige telefontid. Det er nødvendigt for at kunne give den hurtige tilbagemelding til Borgerrådgiveren, som Målrettet Indsats kalder på.

• For at sikre læring og opmærksomhed på gennemgående temaer mv. efterspørges data og en systematisk tilbagemelding fra Borgerrådgiveren på, hvor mange sager der er løst ved Målrettet Indsats i den enkelte forvaltning og hvor, samt hvad sagerne drejer sig om.

Borgerrådgiveren finder disse forslag både konstruktive og fremkommelige og vil gennemgå forslagene og vurdere, på hvilken måde de kan imødekommes i praksis og indarbejdes i Borgerrådgiverens arbejde.

Særligt for så vidt angår ønsket om mere systematiske tilbagemeldinger i form af statistik bemærkes, at Borgerrådgiveren forventer at kunne tage et nyt statistiksystem i brug for beretningsåret 2017, som i højere grad vil kunne dokumentere og synliggøre udfordringer og løsninger for forvaltningerne.

Økonomi

Forslaget har ingen økonomiske konsekvenser. 

Videre proces

-

Johan Busse

/Anne-Sophie Hermansen