Indstilling vedr. udbud af danskuddannelse

Indstilling

Beskæftigelses- og Integrationsforvaltningen indstiller,

1. at Beskæftigelses- og Integrationsudvalget tager need to budgetnotat vedrørende danskuddannelse til efterretning

2. at Beskæftigelses- og Integrationsudvalget godkender, at de i indstillingen beskrevne udbudsmodeller fremsendes til Økonomiforvaltningen med henblik på, at de kan inddrages i forhandlingerne om budget 2018, såfremt ønsket rejses ved forhandlingerne

3. at Beskæftigelses- og Integrationsudvalget bemyndiger Beskæftigelses- og Integrationsforvaltningen til at iværksætte udbuddet i forlængelse af indgåelse af budgetaftalen, såfremt der træffes beslutning om udbudsmodellen i forbindelse med budgetaftalen.

Problemstilling

Kommuner, som ikke selv forestår danskuddannelse, skal udbyde danskuddannelse for voksne udlændinge i henhold til Udbudslovens (LOV nr. 1564 af 15/12/2015) afsnit 3 om indkøb af sociale og andre specifikke tjenesteydelser. Kontrakten tildeles i henhold til de bestemmelser, der er givet i lovens kapitel 16.

Københavns Kommune har valgt at lade CBSI varetage danskuddannelsesopgaven vedrørende integrationskursister (I-kursister) og ydelsesmodtagere, mens danskuddannelse for målgruppen af selvforsørgede kursister (S-kursister) lægges i udbud i henhold til udbudsloven. S-kursister er typisk udlændinge med opholdstilladelse på grund af familiemæssige tilknytning, udlændinge som har ophold i medfør af  EU-reglerne om arbejdskraftens frie bevægelighed, studerende mv. I-kursister er til gengæld flygtninge eller familiesammenførte, der deltager i et integrationsprogram. I-krusister, der ikke modtager forsørgelse, visiteres dog i følge den nugældende visitationsmodel til de private sprogcentre, fordi visitationsmodellen skelner på forsørgelsesgrundlag.

Danskuddannelse af selvforsørgende udgør i København ca. 90 pct. af undervisningsomfanget, og de hyppigste nationaliteter blandt de henviste er rumænere, polakker og tyskere.

Udvalget har i sine hidtidige drøftelser af udbuddet af danskuddannelse for selvforsørgede, voksne udlændinge (S-kursister) drøftet finansiering af uddannelserne samt antal af og indhold i de udbuddets kvalitetskriterier samt vægtningen af kvalitet i forhold til pris.

Disse drøftelser skal ses i lyset af de vedtagne lovændringer på området, hvor statsrefusionen vedrørende danskuddannelse af selvforsørgende bortfalder (dog er området fortsat budgetgaranteret). Københavns kommune har forholdsmæssigt mange selvforsørgende udlændinge, hvilket medfører en skæv DUT-kompensation, hvor kommunen ikke kompenseres svarende til sin andel af målgruppen.

På mødet d. 12. juni 2017 blev det besluttet, at der i forbindelse med budgetforhandlingerne om kommunens budget 2018 forberedes, at der kan rejses budgetønske om finansieringen af danskuddannelse, således at udbuddet kan igangsættes umiddelbart efter budgetforhandlingerne, og at forvaltningen skulle opstille en oversigt over forskellige udbudsmodeller på baggrund af de politiske ønsker, som belyser varianter i forhold til antallet, af og indholdet i, kvalitetskriterier samt vægtning af kvalitet i forhold til pris.

Det blev på mødet d. 12. juni 2017 endvidere besluttet, at forvaltningen skal indlede en markedsdialog som forberedelse til den konkrete udformning af udbudsbetingelserne, når budgetaftalen foreligger.

Løsning

Need to:

Forvaltningen har udarbejdet en fornyet beregning, der beskriver de økonomiske konsekvenser af den ændrede danskuddannelseslovgivning. Da Københavns Kommune har ca. 23 pct. af landets selvforsørgende danskuddannelseskursister og kun modtager ca. 10 pct. af den statslige kompensation ved lovændringen, skaber lovændringen en finansieringsudfordring for kommunen. Med uændret efterspørgsel og priser vil finansieringsudfordringen udgøre ca. 61 mio. kr., stigende til 65 mio. kr. årligt.

Staten forudsætter imidlertid, at lovændringen dels vil medføre lavere efterspørgsel og dels 12,8 pct. lavere priser (estimeret på baggrund af to konsulentrapporter). Benyttes statens beregningsforudsætninger, reduceres finansieringsudfordringen til ca. 26 mio. kr. årligt, jf. tabel 1.

I tabel 1 er vist effekten af, hvis statens forskellige forudsætninger om faldende efterspørgsel og billigere priser også vil gælde for Københavns Kommune.

Tabel 1. Udgiftsændring i København. Statens forudsætninger

Staten har indbygget en forudsætning om at efterspørgslen fra S-kursister fremadrettet bliver 8 pct. lavere end det nuværende niveau (udover klippekort og depositum). Der er dog intet, der tyder på at denne forudsætning vil komme til at holde, da den reelt kræver mindre indvandring til Københavns Kommune. Staten har også i andre sammenhænge vurderet, at der i fremtiden vil blive en større indvandring af arbejdskraft fra andre lande.

Forvaltningen bemærker, at en metode til at reducere udgifterne til danskuddannelsesområdet er, at reducere adgangen til danskuddannelse til lovgivningens minimum, der efter de nye regler er 3½ års danskundervisning inden for en periode på 5 år. På nuværende tidspunkt har BIU besluttet, at Københavns Kommune giver adgang til undervisning i 5 år. Det kan ikke umiddelbart kvantificeres, hvor meget et sådant tiltag vil reducere udgifterne, da den nuværende ret har været gældende under et andet regelsæt. Det anslås, at der er tale om et mindre millionbeløb. Tilsvarende kan en ændring af henvisningsprocessen, som i dag primært indebærer, at borgeren henvender sig på et sprogcenter, påvirke efterspørgslen, men effekten heraf er ligeledes svær at kvantificere.

Udbudsmodeller:

Forvaltningen har udarbejdet en oversigt over fire forskellige udbudsmodeller, som beskrevet i referat og protokolbemærkninger fra udvalgets møde den 12. juni 2017.

1. Fast pris (omvendt udbud)
2. Vægtning af tilbud: Pris 70 pct. kvalitet 30 pct., tre kvalitetskriterier

3. Vægtning af tilbud: Pris maksimum 60 pct. og kvalitet minimum 40 pct., tre kvalitetskriterier

4. Pris 30 pct. kvalitet 70 pct. og udvidede kvalitetskriterier.

Model 1: Fast pris (omvendt udbud)

Modellen betyder, at der aftales en fast pris for de forskellige danskuddannelsesmoduler. Efterspørgslen skønnes ud fra de historiske erfaringer, så de forventede udgifter afspejler budgettet. Modellens budgetusikkerhed knytter sig således alene til efterspørgslen.

Priskonkurrencen er sat ud af kraft - herunder bliver det en administrativ vurdering hvad prisforholdet skal være mellem de forskellige uddannelsesmoduler - fx hvor meget dyrere det skal være at undervise en analfabet ift. en person med videregående uddannelse.

Der er for at give en fornemmelse af sammenhængen mellem Model 1 (Fast pris modellen) og finansieringsbehovet lavet 3 scenarier, der viser en beregnet pris for henholdsvis Danskuddannelse 1 (DU1), Danskuddannelse 2 (DU 2) og Danskuddannelse 3 (DU 3). Danskuddannelserne 1-3 består af hver 6 moduler og S-kursister henvises til en bestemt uddannelse og et bestemt modul efter deres uddannelsesmæssige forudsætninger, hvor kursister med ringe baggrund visiteres til DU1, mens uddannelsesmæssigt stærkere kursister henvises til DU 2 eller DU3. I København er ca. 2/3 af S-kursisterne, der har fortsat danskuddannelsen efter gennemført Arbejdsmarkedsrettet Dansk blevet visiteret til DU3, hvilket indikerer, at S-kursisterne i København typisk har afsluttet en ungdomsuddannelse.

Beregningen nedenfor tager udgangspunkt i 2019 finansieringen, der som udgangspunkt i København beløber sig til 62,3 mio. kr. Finansieringsbehovet i 2019 nedsættes dog til 23,2 mio. kr., hvis statens forudsætninger om en faldende efterspørgsel og en prisreduktion på 12,8 % bliver en realitet.

Tabel 2: Finansieringsbehov ved forskellige priser

DU3 prisen er et vægtet gennemsnit mellem leverancer fra Studieskolen (Kun DU 3) og de øvrige leverandørpriser.

Der skal gøres opmærksom på, at den faste pris i praksis er udtryk for et tilbageskuende øjebliksbillede, fordi der kun er den nuværende situation at tage som referenceramme for prissætningen. Lovgivningen er ændret d. 1. juli 2017 og et reelt prisniveau for den nye leverance kendes derfor ikke på nuværende tidspunkt. Afhængig af hvor prisniveauet lægges  indebærer modellen desuden en risiko for, at der ikke er nogen bydere. I det formentlig ikke særlige sandsynlige tilfælde vil konsekvensen så være, at 1) de nuværende kontrakter må forlænges, eller 2) at opgaven hjemtages eller 3) at Københavns kommune inviterer leverandører, som vurderes relevante til udbud med forhandling med udgangspunkt i det tidligere forelagte materiale.

Kan der ikke indgås aftale, fordi der ikke er nogen bydere, vil modellen indebære merudgifter, da kommunen så ikke får den optimale besparelse ved udbuddet.

Model 2: Pris 70 pct. kvalitet 30 pct.

Modellen giver mulighed for at søge en konkurrencedygtig pris, samtidig med at tre kvalitetskriterier, suppleret af kravspecifikationen, giver tilbudsgiverne muligheder for at beskrive deres løsning af opgaven til lige netop den Københavnske målgruppe af selvforsørgede kursister. 

De tre kvalitetskriterier, som udvalget også blev præsenteret for på mødet 12. juni 2017, er:

a. Fastholdelse og motivation

Kursistgruppen i København består i overvejende grad af udenlandske studerende og arbejdstagere, hvor der er risiko for en forholdsvis høj udeblivelses- eller frafaldsprocent. Det er en udfordring både for kvaliteten i undervisningens tilrettelæggelse, effektivitet og udbytte af tilbuddet om danskundervisning.

Københavns Kommune lægger vægt på som kvalitetskriterium, at tilbudsgiver dokumenterer initiativer, der aktivt arbejder for at mindske og forebygge frafald og udeblivelse fra undervisningen, herunder motiverer kursister og følger op på udeblivelse både generelt og i forhold til den enkelte kursist.

b. Virksomhedsrettet fleksibel sprogindlæring

Ifølge danskuddannelseslovens § 3 (i både nuværende lov og lovforslaget) skal ordinær danskuddannelse kunne tilrettelægges fleksibelt med hensyn til tid, sted og indhold for at fremmesamspillet med virksomheder. Målet er at understøtte, at deltageres sproglige indlæring bliver så beskæftigelsesrettet som muligt. Danskuddannelserne skal desuden tilrettelægges, således at det er muligt at følge undervisningen uden for normal arbejdstid.

Københavns Kommune lægger vægt på, at tilbudsgiver tilrettelægger danskundervisningen, så den imødekommer behovet for en fleksibel virksomhedsrettet sprogindlæring, herunder virksomhedsforlagt danskundervisning.

Kvalitetskriteriet vurderes på baggrund af tilbudsgivers beskrivelse af, hvordan tilbudsgiver bedst muligt opfylder kriteriet, hvordan tilbudsgiver løbende arbejder med at kvalitetsudvikle undervisningen.

c. Samarbejde om udvikling og kvalitet

Københavns Kommune har valgt at tilbyde voksne udlændinge danskundervisning ved at indgå aftale med flere private sprogcentre. Københavns Kommune lægger vægt på, at tilbuddet trods centrenes forskellighed, er gennemskueligt for borgerne, undervisning af ny og stadig stigende kvalitet, og at løse eventuelle administrative udfordringer i fællesskab. Det fordrer, at centrene indgår i et udviklingsforum med Københavns Kommune og eventuelle andre interessenter, der har til opgave at understøtte udvikling og kvalitet af det samlede undervisningstilbud på tværs af centrene.

Kvalitetskriteriet vurderes på baggrund af tilbudsgivers beskrivelse af, hvordan tilbudsgiver bedst muligt opfylder kriteriet om at indgå i et udviklingssamarbejde med kommune, andre leverandører og eksterne interessenter.

Det er forvaltningens vurdering, at det med model 2 vil være muligt at opnå lavere priser end de nugældende, men det kan ikke kvantificeret hvor meget.

Model 3: Maximum pris 60 pct. og minimum kvalitet 40 pct.

En variant af model 2, men med højere vægt på kvalitet. Man skal på forhånd lægge sig fast på en konkret fordeling mellem pris og kvalitet. Modellen kan forventes at føre til højere priser end model 2, men det kan ikke kvantificeres, hvor meget vægtningen påvirker prisen og må forventes at fordyre løsningen.

Model 4: Pris 30 pct. kvalitet 70 pct. og udvidede kvalitetskriterier

Modellen indebærer en vægtning af og detaljering af kvalitetskriterier, som sammenholdt med ønsket om etablering af virksomhedsoverdragelse, skønnes at ville fordyre løsningen i væsentligt omfang, der dog ikke på forhånd kan kvantificeres. De foreslåede kvalitetskriterier, som udvalget også blev præsenteret for på mødet 12. juni 2017, er:

1. Klassekvotienter

2. Undervisningsmateriale og kursisternes adgang til bøger, adgang til hjemmesider mm.

3. Skolernes øvrige tilbud til kursister (kantine, sociale arrangementer, biblioteksforhold mm.)

4. Forberedelsestid og maksimale antal lektioner pr. fuldtidsansat

5. Arbejdsmiljø, herunder arbejdstider

6. Andel af undervisningstid, som er lærerstyret undervisning.

Kvalitetskriterierne indebærer ikke alene forventeligt en væsentlig fordyrelse, men modellen indebærer også en detaljeret regulering af organisering og ledelse hos den enkelte udbyder. Det skal således på forhånd kunne administrativt vurderes, hvordan arbejdet bør organiseres, for at kunne opstille retvisende kvalitetskriterier. Samtidig skal der afsættes servicemidler til en kommunal opfølgning på at leverandørerne lever op til kriterierne - herunder kontrol og evt. bodsinddrivelse.

Optioner kan principielt tilkøbes i alle modeller, idet relevansen dog påvirkes af dels kravspecifikation og jo mere flere og jo mere konkrete kvalitetskriterier, der anvendes.

Virksomhedsoverdragelse

I kontrakterne med de nuværende udbydere er der ikke aftalt virksomhedsoverdragelse ved kontraktens udløb. Det kan dog ikke udelukkes som juridisk mulighed, at Københavns Kommune kan rejse ønske om virksomhedsoverdragelse i forbindelse med udløb af de nuværende kontrakter eller i forbindelse med udløb af de kommende kontrakter. 

De nuværende udbydere har dog mulighed for at takke nej til ønsket om at inkludere evt. afskedige medarbejder i det nye udbud i form af en virksomhedsoverdragelse.

Som en konsekvens heraf og i forlængelse af markedsdialogen ser forvaltningen yderligere en række udfordringer med at skulle virksomhedsoverdrage i forbindelse med overgangen til nye udbydere i 2018:

• På markedsdialogmødet sagde de potentielle bydere, som udtalte sig, at de ikke anbefaler krav om virksomhedsoverdragelser i det kommende udbud, da de ser det som et fordyrende element i prissætningen og en indgriben i leverandørens ledelsesret. En enkelt eksisterende leverandør har efter mødet fremsendt en række skriftlige bemærkninger, hvoraf det fremgår, at leverandøren anbefaler virksomhedsoverdragelse for bl.a. at fremme en hurtigere igangsættelse af kontrakter og tryghed blandt medarbejderne.

   

• Tilgangen af kursister kan ikke forudsiges og niveauet af den fremadrettede forretning kan derfor ikke fastsættes. Kommunen indgår en rammeaftale og det er i praktisk talt umuligt at forudsige, hvor mange medarbejdere den enkelte udbyder ville skulle bruge.

   

• Medarbejdere er beskyttet på en lang række områder i virksomhedsoverdragelsesloven og som udgangspunkt får alle medarbejdere alle rettigheder med sig, når der virksomhedsoverdrages. Det gælder fx forhold omkring anciennitet, løn, pension, feriepenge, aftaler om overarbejde og afspadsering, eventuelle personalegoder fri bil, fri telefon og lignende, som den nye leverandør skal overholde. Det vil være et fordyrende element i de prisforlag, kommunen vil modtage, da leverandørerne vil være nødsaget til at tage højde for disse ekstra udgifter.

Forvaltningen kan på den baggrund ikke anbefale virksomhedsoverdragelse som en udbudsbetingelse.

Begrænset udbud (prækvalifikation)

Et begrænset udbud (prækvalifikation) er en mulig udbudsprocedure i udbudsloven, som forvaltningen vurderer ikke er hensigtsmæssig i denne sammenhæng.

Et begrænset udbud er kendetegnet ved, at udbudsproceduren er opdelt i to faser - en ansøgningsfase og en tilbudsfase. Enhver virksomhed kan deltage som ansøger i ansøgningsfasen, men kun de ansøgere, der modtager en opfordring fra ordregiveren, kan afgive et egentligt tilbud. Ordregiver kan således begrænse antallet af tilbudsgivere, men skal prækvalificere mindst 5 ansøgere. Der er til gengæld ikke fastsat et maksimalt antal ansøgere.

Valg af tilbudsgivere sker med baggrund i de offentliggjorte kriterier for udelukkelse, egnethed og udvælgelse.

Det kan være en fordel ved komplicerede ydelsesområder, at kun egnede tilbudsgivere afgiver tilbud, ligesom prækvalifikation giver en yderligere mulighed for at styre tilbudsgrundlaget og herigennem sikre, at der indgås kontrakt på det for Københavns Kommune mest optimale grundlag.

Omvendt har prækvalifikationen den ulempe, at den i væsentlig grad øger den tid, der er nødvendig for at gennemføre udbuddet, fordi der lægges en ekstra fase ind i processen. Denne fase består af en annoncering af udbuddet og udvælges af ansøgere (de prækvalificerede) og først herefter afgiver de prækvalificerede ansøgere deres tilbud. Prækvalifikationen vil i nogen grad kunne begrænse konkurrencen, idet ikke alle virksomheder får mulighed for at afgive tilbud og forvaltningen ikke har et egentligt tilbud af vurdere ved prækvalifikationen.

Det fremgår desuden af Udbudslovens § 171 om underretningspligt og begrundelseskrav, at ordregiver hurtigst muligt og samtidigt skal underrette alle berørte ansøgere om beslutningen vedrørende udelukkelse fra prækvalifikationen. Forbigåede ansøgere har krav på en begrundelse for, hvorfor de ikke inviteres til at deltage i udbuddet med oplysninger om fordelene ved de udvalgte ansøgere (som en del af begrundelsen). Klagenævnet har ved flere lejligheder udtalt, at en sådan begrundelse skal sætte ansøger i stand til at vurdere, hvorvidt der skal indgives klage til Klagenævnet.

Økonomisk usikkerhed

Modellerne 3 og 4 indebærer entydigt større økonomisk risiko end model 2. De øger risikoen for, at det øvrige aktiveringsbudget må reduceres eller at kommunekassen må dække merudgifter. Det kan ikke entydigt afgøres om model 1 eller 2 vil være mest økonomisk fordelagtig. Kommunen har en forsyningsforpligtelse og ved en fast pris vil det være nødvendigt at lægge sig på et niveau, hvor man er sikker på, at der er leverandører, der vil byde. Men kun ved at gennemføre et udbud kan det afgøres, hvor lav en pris, der stadig vil tiltrække bydere. Herunder om der kan sættes en pris 33 pct. under den nuværende, hvilket vil eliminere finansieringsbehovet.

Takstanalysen (vedhæftet som bilag) viser, at prisen for moduler i de ordinære danskuddannelser DU1, DU2 og DU3 ligger i den billigste tredjedel, når priserne for alle moduler på alle uddannelser sammenlignes for alle sprogcentre i alle landets kommuner. Der er i dag ikke kommuner, der har priser der er hhv. 26,2 pct. og 33,5 pct. (scenarie 2 og 3 i tabel 1) lavere end Københavns Kommune. Der er dog eksempler på takster, der ligger mere end 12,8 pct. under de københavnske. Taksterne er selvindberettet af skolerne og kan i visse tilfælde være fejlbehæftede, så analysen skal tages med det forbehold. På trods heraf er det forvaltningen vurdering, at de københavnske priser vil kunne reduceres i forhold det nuværende niveau - men det afhænger af udformningen af det kommende udbud.

Det bemærkes, at området er budgetgaranteret fra statslig side, men at området i Københavns Kommune er placeret på Efterspørgselsstyret Indsats, som ikke har en tilsvarende efterreguleringsmekanisme, idet budgetgarantien tilgår kommunekassen. Forvaltningen foreslår, at budgetparterne indgår en aftale om efterregulering i forhold til eventuelle merudgifter til danskuddannelsesområdet i overgangsårene, mens forvaltningen tilsvarende skal aflevere eventuelle mindreudgifter end det forudsatte.

Markedsdialog

Der blev afholdt en indledende markedsdialog d. 10 august med 43  deltagere fra 21 forskellige leverandører. Forvaltningen har desuden løbende holdt møder med en række leverandører og fået input til udbuddet. Markedsdialogen (vedhæftet som bilag) indikerede at der både var udbydere, der foretrak at konkurrere udelukkende kvalitet (dvs. faste priser), og udbydere, som ønskede en model med vægtning mellem pris og kvalitet. Det blev desuden bemærket, at fastsættelsen af pris i 'Fast pris modellen' kun kan ske ved at tage udgangspunkt i det hidtil kendte. Prisen bliver derfor ikke nødvendigvis en realistisk afspejling af et optimalt prisniveau for de nuværende lovgivne betingelser. Udbyderne foretrækker få og generelt formulerede kvalitetskriterier, der tillader den enkelte udbyder at byde ind med sine særlige kvaliteter. Ligeledes vurderer markedet at, at mange og konkrete kvalitetskriterier på den ene side bliver fordyrende og på den anden side ikke nødvendigvis er ensbetydende med kvalitet i undervisningen. Markedsdialogen viste desuden også, at kommunen må forvente, at et eventuelt krav om virksomhedsoverdragelse vil være fordyrende for prisniveauet og særdeles vanskeligt at implementere i praksis med flere udbydere. 

Dialogen var desuden entydig i forhold til en anbefaling af tilstrækkelig tid til at mobilisere ressourcer og faciliteter og der blev i den sammenhæng af flere nævnt en periode på 3-6 måneder afhængig af den konkrete situation. På den baggrund er foreslået en ikrafttrædelsesdato 1. august 2018 (da en overgang 1. juli ikke er hensigtsmæssig pga. sommerferien).

En enkelt eksisterende leverandør har efter mødet om markedsdialog fremsendt en række skriftlige bemærkninger, hvoraf det fremgår, at leverandøren anbefaler virksomhedsoverdragelse for bl.a. at fremme en hurtigere igangsættelse af kontrakter og tryghed blandt medarbejderne.

Bemyndigelse til forvaltningen

Da budgetaftalepartierne forventes at tage stilling til en konkret model, på basis af de i budgetnotatet skitserede økonomiske konsekvenser og risici, indstilles det at forvaltningen bemyndiges til at gennemføre udbuddet uden yderligere politisk behandling. Dette for at sikre at udbud og dermed forventeligt lavere priser kan træde i kraft så hurtigt som muligt.

Økonomi

Se ovenfor

Videre proces

Bjarne Winge / Jacob Zeberg Eberholst

Indstillingens 1. at blev taget til efterretning. Indstillingens 2. og 3. at blev godkendt uden afstemning.