Initiativer på sanktionsområdet og forslag til forsøgsprojekt

    

Resumé

Denne sag er udarbejdet på baggrund af BIU’s beslutninger den 24. september 2018 og den 22. oktober 2018 om, at forvaltningen skal udarbejde oplæg til, hvordan sanktionering af de udsatte borgere kan forebygges, samt belyse mulighederne for at iværksætte et forsøg for socialt udsatte borgere.

I denne sag skal Beskæftigelses- og Integrationsudvalget tage til efterretning, at Beskæftigelses- og Integrationsforvaltningen igangsætter de beskrevne initiativer på sanktionsområdet samt godkende Beskæftigelses- og Integrationsforvaltningens forslag til et forsøg med en ændret arbejdsgang i forbindelse med sanktioneringen af udsatte borgere.

Indstilling

Beskæftigelses- og Integrationsforvaltningen indstiller,

1. at Beskæftigelses- og Integrationsudvalget tager til efterretning, at Beskæftigelses- og Integrationsforvaltningen iværksætter de beskrevne initiativer på sanktionsområdet.

    

2. at Beskæftigelses- og Integrationsudvalget godkender, at Beskæftigelses- og Integrationsforvaltningen igangsætter et forsøg med en ændret arbejdsgang i forbindelse med sanktioneringen af udsatte borgere.

Problemstilling

På Beskæftigelses- og Integrationsudvalgets møde den 24. september 2018 vedtog udvalget: ”at Beskæftigelses- og Integrationsforvaltningen udarbejder et forslag til oplæg til, hvordan sanktionslovgivningen kan administreres, så forvaltningen i højere grad forebygger, at udsatte borgere marginaliseres.” (pkt. 5. Medlemsforslag om forvaltningens sanktionspraksis (2017-0394793)).

På Beskæftigelses- og Integrationsudvalgets møde den 22. oktober 2018 vedtog udvalget følgende: ”Beskæftigelses- og Integrationsudvalget pålægger Beskæftigelses- og Integrationsforvaltningen at vende tilbage til udvalget med en sag, der er inspireret af socialstyrelsens definition for udsatte borgere, og belyser mulighederne for at iværksætte et forsøg for en gruppe af socialt udsatte borgere, hvor der gøres en større indsats for at forebygge sanktioner, end tilfældet er i dag. Såfremt der er udgifter forbundet med de anviste muligheder, skal der anvises mulige finansieringskilder.” (ændringsforslag til pkt. 9. Medlemsforslag om den organisatoriske forankring af sanktioneringskompetencen (2018-0169838)).

Da de to forslag er nært beslægtede, har forvaltningen valgt at håndtere dem begge i denne indstilling.

Løsning

Indstillingen er opdelt i to, hvor initiativerne om forvaltningens sanktionspraksis vil blive gennemgået først, og forvaltningens forslag til et forsøg vil blive præsenteret derefter.

Ad 1. Initiativer på sanktionsområdet

Det er en grundlæggende betingelse for at modtage eksempelvis kontanthjælp, at en borger ikke i øvrigt har et rimeligt tilbud om arbejde, og at borgeren aktivt søger at udnytte sine arbejdsmuligheder (i daglig tale kaldes det at stå til rådighed). Ifølge lovgivningen har jobcentret pligt til at vurdere, om personer, der eksempelvis udebliver fra en jobsamtale, fortsat opfylder betingelserne for at modtage hjælp (står til rådighed). Med andre ord er det et kriterium i kontanthjælpssystemet, at retten til at modtage en ydelse modsvares af pligten til aktiv deltagelse i et givent forløb. Konsekvensen af ikke at overholde pligten kan være, at der sanktioneres (trækkes i hjælpen).

Forvaltningens forslag til initiativer, der kan være med til at forebygge, at udsatte borgere marginaliseres, kan derfor opdeles i to.

Det første retter sig mod processen, inden en borger måtte udeblive samt de kontaktpunkter mellem jobcenter og borger i borgerens forløb, hvor borgerens manglende deltagelse kan lede til en sanktion. Antagelsen er, at hvis kravene til deltagelse tydeliggøres, så vil det mindske risikoen for manglede fremmøde og dermed risikoen for en sanktion.

Det andet retter sig mod vægtningen af dokumentation på afgørelsestidspunktet, herunder de oplysninger, som k-kassen indhenter, bl.a. fra jobcentret. Derudover har forvaltningen i sin dialog med borgerforeningerne identificeret et behov for at se nærmere på kommunikationen med borgerne, når k-kassen undersøger, om en udeblivelse skal føre til en sanktion eller ej, herunder indholdet i brevene til borgerne.

I figur 1 nedenfor er to områder af processen, der leder op til afgørelsen om en sanktion illustreret. Forvaltningen har udpeget en række nedslagspunkter under hvert område, hvor der vil blive iværksat initiativer for at forebygge sanktioner. I figuren er samtidig illustreret, hvordan nedslagspunkterne retter sig mod forskellige aspekter af processen op mod afgørelsen om en sanktion.

Figur 1. Proces op til afgørelse om en sanktion og nedslagspunkterne i processen

I det følgende afsnit vil initiativerne under nedslagspunkterne blive gennemgået.

1. Initiativer rettet mod processen op til et manglende fremmøde

1.a. Indkaldelsespraksis

En del af de borgere der modtager offentlig forsørgelse fra BIF er fritaget for digital post. Disse borgere modtager derfor indkaldelser til jobsamtaler på Jobcenteret med fysisk post omdelt af PostNord. Forvaltningen er via en sagsgennemgang af sager blevet opmærksom på, at brevene i enkelte tilfælde ikke er nået frem på grund af driftsforstyrrelser hos PostNord på trods af, at der som minimum indkaldes med otte hverdages varsel.

På baggrund af dette vil forvaltningen sikre, at indkaldelser til jobsamtaler med fysisk brevpost sendes med et længere varsel, så det sikres, at borgerne modtager indkaldelsesbrevet rettidigt og dermed har en mulighed for at leve op til deres rådighedsforpligtelse.

1.b. Afbud/sygemelding

Når en borger er forhindret i at deltage i en samtale eller anden aktivitet, eksempelvis på grund af sygdom, har borgeren pligt til at melde afbud til jobcenteret. Forvaltningen arbejder løbende på at forbedre kommunikationen mellem forvaltning og borger i forhold til, hvor og hvordan borger skal sygemelde sig. Borger skal kun sygemelde sig ét sted, og det skal altid fremgå, hvor borger skal sygemelde sig alt efter borgerens situation (forløb hos leverandør eller jobcenter, jobsamtale hos jobcenter, behandling mv.). Forvaltningen har præciseret dette i arbejdsgangene, og vil følge op på, at dette altid fremgår tydeligt i kommunikationen til borgerne. Samtidig kan sygemeldinger modtages både telefonisk og skriftligt.

1.c. Information i Min Plan

Min Plan er et lovpligtigt og centralt digitalt værktøj i sagsbehandlingen på beskæftigelsesområdet.  Min Plan er også borgerens overblik over planlagte forløb, aftaler og overordnede mål. Min Plan er tilgængelig for borgeren på Jobnet. 

For nogle borgere kan indholdet af Min Plan virke omfattende og komplekst, og det kan derfor være svært for borgeren at finde information om, hvor og hvornår borger skal møde. Dette kan være medvirkende til, at borgeren ikke møder frem til samtaler eller tilbud, hvilket i sidste ende kan medføre en sanktion.

Forvaltningen har igangsat flere initiativer til forbedring af kvaliteten i Min Plan, som BIU godkendte på udvalgsmødet den 24. september 2018. Forvaltningen er i gang med at udarbejde en endelig handleplan for forbedringen af kvaliteten i Min Plan, hvori initiativerne indgår. Det er forvaltningens forventning, at en mere forståelig og gennemskuelig Min Plan vil bidrage til, at borgerne bedre kan overskue de krav, der stilles til dem om fremmøde til samtaler og i tilbud.

2. Initiativer rettet mod vurderingen af oplysninger og selve processen omkring en sanktionering

2.a. Indhold af breve

Når forvaltningen konstaterer, at en borger er udeblevet fra en samtale eller et tilbud, og der ikke er noteret en gyldig grund, sender forvaltningen et partshøringsbrev, så borgeren får mulighed for at forklare, hvorfor de ikke er fremmødt. Partshøringen giver borgeren mulighed for at komme med oplysninger om sit manglende fremmøde. På baggrund af tilbagemeldingen fra borgeren tages der stilling til, om udeblivelsen skal føre til en sanktion.

Forvaltningen er via dialogen med borgerforeninger om sanktionsområdet blevet opmærksom på, at flere borgere opfatter parthøringsbrevet som om, at forvaltningen allerede har truffet afgørelse i sagen. Dette er ikke tilfældet.

På den baggrund vil forvaltningen tilrette partshøringsbrevene, så det fremgår tydeligt at hensigten med brevet er at indhente oplysninger om årsagen til udeblivelsen, og at borgeren således har mulighed for at forklare, hvorfor de ikke mødte op.

Dette vil bl.a. ske som en del af et pilotprojekt om bedre breve og anden borgerkommunikation, hvor forvaltningen vil arbejde på at gøre brevene fra forvaltningen lettere at forstå. I forbindelse med projektet inddrages borgere for at finde ud af, om borgerne rent faktisk forstår hvad vi skriver til dem og hvordan vores kommunikation kan gøres bedre.

2.b. Indhentning og vurdering af oplysninger, herunder om sanktionen fremmer rådigheden hos borger

Som nævnt ovenfor skal borgere der modtager eksempelvis kontanthjælp og ikke i øvrigt har et rimeligt tilbud om arbejde, aktivt søge at udnytte deres arbejdsmuligheder (og dermed stå til rådighed). Rådighedsbegrebet skal for udsatte borgere forstås bredt, og når sanktioner skal kunne ”fremme rådigheden”, angår det ikke kun arbejde eller uddannelse, men også deltagelsen i tilbud eller jobsamtaler (der er et skridt på vejen mod arbejde eller uddannelse).

Det er således nødvendigt også at se på, om sanktionen øger sandsynligheden for, at borger via samtaler og aktivering kommer tættere arbejdsmarkedet. Samtidig er det i denne vurdering vigtigt at tage højde for, at udsatte borgere kan have vanskeligt ved at leve op til de krav, der stilles fra jobcentrets side.

Jobcentret skal altid vurdere, om borgeren har haft en rimelig grund til at udeblive fra tilbuddet eller samtalen m.v. For aktivitetsparate og borgere i ressourceforløb gælder for det første de rimelige grunde, der er nævnt i lov om aktiv socialpolitik § 13, stk. 7. Herudover gælder for de aktivitetsparate (og for ressourceforløbsborgerne), jf. § 13, stk. 8, at jobcentret skal vurdere, om der i det enkelte tilfælde er andre forhold (udover de opremsede i § 13, stk. 7), der kan begrunde, at den pågældende ikke har pligt til at medvirke (og dermed ikke skal sanktioneres). De andre rimelige grunde kan f.eks. være svær psykisk sygdom, hjemløshed eller misbrugsproblemer.

I forbindelse med rådighedsvurderingen for udsatte borgere foretages således et skøn, hvor borgers helhedssituation vurderes i forhold til årsagen til den konkrete udeblivelse.

Forvaltningen ser i øjeblikket på, hvordan begrebet ”fremme rådighed” indgår i vurderingen af rådigheden for udsatte borgere. I denne proces drøftes og sammenlignes sager, hvor en sanktion vurderes at fremme rådighed / ikke at fremme rådighed hos den enkelte borger som et led i en øget kvalitetssikring af praksis.

Ad 2. Forvaltningens forslag til forsøgsprojekt i forlængelse af udvalgets beslutning

På baggrund af BIU’s beslutning den 22. oktober 2018 foreslår forvaltningen at iværksætte et forsøg, hvor der sker en øget inddragelse af jobcentret i forhold til helhedsvurderingen af, om sanktionen vil virke ”rådighedsfremmende” for den enkelte borger.

BIU besluttede, at der skal tages udgangspunkt i Socialstyrelsens definition af udsatte borgere, som lyder: ”Mennesker, der har et eller flere tunge sociale problemer: Sindslidelse, alkoholmisbrug, stofmisbrug, hjemløshed, prostitution, vold i nære relationer eller senfølger af seksuelle overgreb.”

Definitionen af målgrupper i beskæftigelseslovgivningen, hvor borgerne inddeles efter forsørgelsesgrundlag, adskiller sig fra Socialstyrelsens definition af udsatte borgere, men forvaltningen vurderer, at mange aktivitetsparate kontanthjælpsmodtagere og ressourceforløbsborgere vil kunne være omfattet af Socialstyrelsens definition.

Forvaltningen foreslår derfor, at der gennemføres et forsøg, hvor afdelingen for lavere sagsstammer på Jobcenter København – Center for Jobindsats (JKI), udvælges som forsøgsafdeling. Denne afdeling har i 2018 og 2019 nedsatte sagsstammer, som følge af BIU’s beslutning den 18. december 2017. I forsøget vil der ske en øget inddragelse og dialog mellem k-kassen og jobcentret om den socialfaglige vurdering af, om en sanktion vil fremme rådighed, når borger er udeblevet fra samtale eller tilbud. Det betyder, at k-kassen vil tage kontakt til afdelingen i jobcentret om den konkrete borger, der er udeblevet, på et tidligt tidspunkt efter udeblivelsen. Borgers sagsbehandler i jobcentret vil bidrage med en vurdering af, om der kan etableres kontakt på andre måder end ved at sanktionere og med en vurdering af, om en sanktion vil fremme rådigheden. Der er 900 borgere i afdelingen for lavere sagsstammer.

Det forventes at den øgede inddragelse af borgerens sagsbehandler vil medføre et øget ressourcetræk, både hos K-kassen og hos jobcenteret. Forvaltningen forventer, at det i forsøgsperioden kan dækkes inden for den nuværende økonomiske ramme

Forvaltningen vil løbende måle på antallet af sanktioner i den udvalgte afdeling, og sammenligne disse med resultaterne af sanktioner i andre afdelinger med en lignende målgruppe. Derudover vil forvaltningen estimere det øgede ressourceforbrug. Forsøget med sanktionering løber til udgangen af 2019.

Økonomi

Indstillingen har ingen økonomiske konsekvenser i sig selv. Såfremt det senere besluttes at udrulle forsøget til hele JKI, Center for Afklaring og Beskæftigelse (CAB) og eventuelt også Jobcenter København – Ungecentret (JKU) kan det have økonomiske konsekvenser for både JKI, CAB, JKU og k-kassen.

Videre proces

Forvaltningen implementerer initiativerne, der skal forebygge sanktioner.

Forvaltningen foreslår, at forsøget løber frem til udgangen af 2019, hvor finansieringen af afdelingen for lavere sagsstammer udløber. Udvalget vil modtage en evaluering i starten af 2020.

 

Tanja Franck/Michael Baunsgaard Schreiber

 

Indstillingens 1. at-punkt blev taget til efterretning.

 

Enhedslisten fremsatte følgende ændringsforslag til indstillingens 2. punkt, som ændres fra:

”2. at Beskæftigelses- og Integrationsudvalget godkender, at Beskæftigelses- og Integrationsforvaltningen igangsætter et forsøg med en ændret arbejdsgang i forbindelse med sanktionering af udsatte borgere”.

 

Til:

”2. at Beskæftigelses- og Integrationsudvalget godkender, at Beskæftigelses- og Integrationsforvaltningen igangsætter to forsøg med en ændret arbejdsgang i forbindelse med sanktionering af udsatte borgere. Dels et forsøg med de aktivitetsparate kontanthjælpsmodtagere over 30, som er tilknyttet afdelingen med lavere sagsstammer, dels et forsøg for de unge aktivitetsparate uddannelseshjælpsmodtagere, der er omfattet af ”Helhedsorienteret Indsats”.”

 

Der blev begæret afstemning om ændringsforslaget.

For stemte: 11 (V, B, C, A, Å, Ø og F)

Imod: ingen

Undlod: ingen

Dermed blev ændringsforslaget vedtaget.