Udbud af danskundervisning for selvforsørgende udlændinge i København

Indstilling

Beskæftigelses- og Integrationsforvaltningen indstiller,

1. at Beskæftigelses- og Integrationsudvalget godkender krav til tilbudsgiver, tildelingsprincip for udbud af danskundervisning samt rammen for antallet af udbydere for selvforsørgende udlændinge i København.

Problemstilling

Beskæftigelses- og Integrationsudvalget besluttede på møde den 2. maj 2016 at sende den del af danskuddannelsesområdet i udbud, der omhandler undervisning af selvforsørgende udlændinge (jf. målgruppebeskrivelse i bilag 1). De eksisterende driftsaftaler blev på den baggrund opsagt til udgangen af juni 2017. Derfor skal forvaltningen gennemføre udbud, så der kan indgås nye driftsaftaler med start 1. juli 2017 eller snarest derefter (jf. notatet ”Det planlagte udbud af danskundervisningen” vedlagt under orientering fra forvaltningen på udvalgsmødet den 7. november 2016).

De indholdsmæssige rammer for udbuddet følger af danskuddannelsesloven samt bekendtgørelse om danskuddannelse, der indeholder uddannelsesbekendtgørelse for såvel de tre danskuddannelser som arbejdsmarkedsrettet dansk. De nuværende udbydere fremgår af bilag 2.

Der afventes ændret lovgivning på danskuddannelsesområdet, der forventes at træde i kraft fra juli 2017 eller januar 2018. Lovgivningen indebærer ændrede refusionsregler som følge af aftalen om afskaffelse af PSO-afgiften. Konkret forventes dette at indebære en skæv DUT-kompensation, der reducerer budgettet med ca. 23 mio. kr. årligt i København. Derudover forventes på baggrund af aftalen, at lovgivningen indebærer et effektiviseringskrav på ca. 20 mio. kr. årligt.

Samlet forventes derfor ved fuld implementering i 2020 en finansieringsudfordring på ca. 43 mio. kr., jf. notat herom af 23. november 2016. I 2017 forventes finansieringsudfordringen at være 23 mio. kr., hvis refusionsomlægningen har virkning fra 1. januar 2017, jf. tabel 1.  Hvis refusionsomlægningen har virkning fra 1. juli 2017 forventes finansieringsudfordringen i 2017 at være ca. 12 mio. kr. Hvis finansieringen hertil ikke kan tilvejebringes ved reducerede omkostninger på danskuddannelsesområdet, skal aktiviteter på forvaltningens øvrige områder reduceres. Samtidig er det forvaltningens forventning, at arbejdsmarkedsrettet dansk (hvor pris og indhold er defineret i den nuværende lovgivning) ikke videreføres i sin nuværende form, hvilket imidlertid ikke fremgår eksplicit af aftalen om PSO-afgiften. I det følgende har forvaltningen derfor skrevet, at den samlede opgave sendes i udbud, idet opgaven, som vedrører arbejdsmarkedsrettet dansk, er nævnt som ”eventuel”.

Tidspunktet for ikrafttræden af nye aftaler indebærer, at opgaven skal sendes i udbud, før den nye lovgivning er vedtaget i Folketinget. Forvaltningen har dog med udgangspunkt i de forventede ændringer forberedt tildelings- og vægtningsmodel. Den foreslåede tildelings- og vægtningsmodel er udformet, så den kan være relevant også set i lyset af ændret lovgivning.

På udvalgsmødet d. 12. december afgav udvalget følgende protokolbemærkning under punktet Danskuddannelsesområdet: Modultakster for 2017 (2016-0387815) ”Udvalget ønsker, at forvaltningen udarbejder en procesplan, og udvalget inddrages så tidligt som muligt i processen.” Indstillingen indeholder såvel en procesplan under "Videre proces" som forslag til indhold af udbud mv.

Løsning

Jf. udvalgsindstilling til møde den 2. maj 2016 "Organiseringen af danskundervisningen" (2016-0042459) så vurderer forvaltningen, at det er hensigtsmæssigt med aftaler med udbydere, der varetager den samlede opgaveløsning, dvs. både tre danskuddannelser og arbejdsmarkedsrettet danskundervisning. Baggrunden for vurderingen er, at udbuddet drejer sig om danskundervisningen til selvforsørgende, der har frit skolevalg og henvender sig direkte til den ønskede skole. Med et samlet udbud kan alle niveauer rummes på alle skoler, og det vil ikke være nødvendigt at skifte skole for at fuldføre uddannelsen.

I dag har forvaltningen særskilte aftaler med en række mindre institutioner (Clavis, UCplus Sprogcenter og Center for Internationalisering og Parallelsproglighed ved Københavns Universitet), som udelukkende  tilbyder arbejdsmarkedsrettet dansk. Men da dette tilbud forventes afskaffet, og det må antages at være fordyrende at have mange udbydere af særtilbud, vurderer forvaltningen, at det ikke længere er hensigtsmæssigt med særskilte aftaler om arbejdsmarkedsrettet danskundervisning af en særlig målgruppe tilknyttet enten en virksomhed eller uddannelsesinstitution. I stedet kan virksomheder eller uddannelsesinstitutioner henvende sig til en af de kommende udbydere.

Krav til tilbudsgiver

For det samlede udbud foreslås, at tilbudsgiver (enten som enkelt udbyder eller som konsortium) skal kunne tilbyde alle tre danskuddannelser samt eventuelt arbejdsmarkedsrettet dansk, jf. ovenstående forventning til, at tilbuddet bortfalder.  Dette for at sikre, at alle skoler har et relevant tilbud til borgeren. Det vil være en ændring af den nuværende udbydersituation, da en af kommunens nuværende udbydere (Studieskolen) har dispensation fra staten til kun at udbyde danskuddannelse 3. Tilbudsgiver skal endvidere være villig til at påtage sig undervisning af flygtninge og overførselsmodtagere i mindre omfang, hvis der opstår kapacitetsproblemer på den kommunale sprogskole.

For at blive leverandør i Københavns Kommune skal skolerne desuden leve op til de gældende arbejdsklausuler mv. vedrørende arbejdstagerrettigheder. Dvs. det reviderede CSR-bilag, som er vedtaget af Borgerrepræsentationen d. 28. november 2013.  

Forvaltningen vurderer ikke, at det er hensigtsmæssigt at tilknytte krav om praktikpladser til rammeaftalerne, jf. borgerrepræsentationens retningslinjer for sociale klausuler, da kontraktens genstand er undervisning, jf. lov om danskuddannelse. Forvaltningen foreslår i stedet, at der indarbejdes en klausul om et antal i støttet beskæftigelse.

Tildelingsprincip

Danskuddannelsesloven fastlægger nøje, hvad kursisterne skal nå i deres uddannelsesforløb, og udbyderne skal anvende ministerielle test og prøver, der sikrer disse mål. Desuden er der i danskuddannelsesloven en række krav, der sikrer, at udbyderne tilbyder fleksibel og arbejdsmarkedsrettet undervisning. Da der er tale om selvforsørgende borgere, er der desuden ingen væsentlige sammenhænge til beskæftigelsesindsatsen, der skal tilgodeses.

Det er forvaltningens vurdering, at de kvalitetskrav, der kan stilles til udbyderne, vil blive honoreret ved at følge danskuddannelsesloven fordi 70 pct. af betalingen først falder, når borgeren består danskuddannelsesmodulet.

Det overordnede tildelingsprincippet for det samlede udbud foreslås derfor at være ’det økonomisk mest fordelagtige tilbud’, hvor pris vægter 100 pct.

Antal udbydere

Forvaltningen vurderer, at det vil være optimalt med 2-4 udbydere, der udbyder alle danskuddannelser og eventuelt arbejdsmarkedsrettet dansk. Udbydere må gerne have undervisning på flere forskellige adresser. Det vil på den ene side give mulighed for et valg for borgerne og på den anden sikre, at skolerne har nok volumen til at drive effektive skoler mht. holdstørrelser og lignende. Skolerne skal tilbyde danskuddannelse inden for Københavns Kommunes grænser. (Hvis udbyderen vil etablere sig uden for kommunens grænser, kræver lovgivningen, at den stedlige kommune godkender.)

Forvaltningen foreslår således, at der vælges mere end én udbyder. Hvis der kun er en udbyder, vil det betyde, at der altid betales den billigste pris.

Ulempen vil være en reduktion af kursisternes valgmuligheder i forhold til den nuværende situation, om end der fortsat vil være mulighed for at vælge sprogskoler i andre kommuner. Derudover er der formentlig kun få potentielle udbydere, der har økonomisk volumen til at byde ind på den samlede opgave. Endvidere vil der opstå en kritisk situation i forhold til kommunens forsyningssikkerhed, hvis den vindende udbyder går konkurs, eller der opstår uenighed mellem deltagerne i et vindende konsortium.

Det endelige antal udbydere vil afhænge af de tilbud, forvaltningen modtager. Der vil blive lagt vægt på at mindske prisspredning, og i forbindelse med udvælgelsesprocessen vil der derfor blive sat et mål for den maksimal prisspredning mellem tilbuddene, og det vil afgøre, hvor mange udbydere, der vælges. Forvaltningen foreslår, at der formuleres et kriterium, der indebærer, at der ikke vælges leverandører med en pris, der er mere end 10 pct. højere end laveste bud. Kriteriet vil blive formuleret på en sådan måde, at antallet af leverandører fastlægges efter at minimere prisspredningen, dog således at der sikres minimum to leverandører. Ved for stor prisspredning vil forvaltningen risikere, at udgifterne vokser betydeligt, hvis mange borgere vælger det dyreste tilbud, og samtidig kan det betyde en konkurrencefordel for de(n) af udbyderne med de højeste priser, som kan udnyttes til at tiltrække en større andel af kursisterne, fordi de har frit valg.

Virksomhedsoverdragelse

Med en model med flere udbydere, og hvor borgerne jf. lovgivningen har frit valg mellem udbydere, kan virksomhedsoverdragelse ikke i praksis finde sted på en hensigtsmæssig måde.

Det vil ikke være muligt at afgrænse den opgave, der overdrages, og det heller ikke vil være muligt at garantere en ny udbyder en bestemt omsætning, da kursisterne har frit valg af udbyder. Virksomhedsoverdragelse vil derfor være forbundet med stor risiko for personalet og den/de vindende udbydere. Når der ikke kan garanteres en omsætning, kan konsekvensen af en virksomhedsoverdragelse være, at virksomheden går fallit, fordi de pålagte omkostninger er større end indtjeningen. 

Forvaltningen vurderer i øvrigt, at en eventuel udskiftning af kommunens udbydere i vidt omfang vil resultere i et naturligt medarbejderflow fra tabende til vindende udbydere.

På baggrund af ovenstående anbefaler forvaltningen, at der ikke indgår krav om virksomhedsoverdragelse i danskuddannelsesudbuddet.

Udbudsperiodens varighed

Forvaltningen foreslår, at udbudsperioden er 4-årig og derudover indeholder to forlængelsesoptioner à 12 måneder, så der gives fleksibilitet i forhold til næste udbudstidspunkt. Det er muligt, at lovændringerne vil tilsige en ændret udbudsperiode. I så fald vil forvaltningen indrette udbuddet efter dette.

Økonomi

Den forventede økonomi på danskuddannelsesområdet for selvforsørgede (eksklusiv danskundervisning til integrationsborgere) fremgår af tabel 1:

Tabel 1: Økonomi på danskuddannelsesområdet 2017-2020 

1. Nedgangen i bruttobudgettet er det forvaltningen selv skal finde finansiering/besparelser til i alt 43 mio. kr. over tid.

2. Det forudsættes, at refusionsændringen har virkning per 1. januar 2017.

3. Beregning af bloktilskud er lavet ud fra statens forudsætninger, og at Beskæftigelses- og Integrationsforvaltningen kun modtager kommunens andel af bloktilskudskorrektionen. Det er i beregningen forventet, at lovændringen vedrørende refusion sker 1.1.2017. Hvis lovændringen først har ikrafttrædelse senere vil bruttobudgettet i 2017 stige tilsvarende.

Staten fastlægger betalingen for arbejdsmarkedsrettet dansk. Der kan derfor ikke opnås lavere priser via et udbud af arbejdsmarkedsrettet dansk, hvis denne uddannelse bevares. Udbuddet af ordinær danskuddannelse forventes at medføre lavere priser.

Af danskuddannelsesloven følger, at selvforsørgende kursister har frit udbydervalg. Københavnske kursister kan derfor vælge udbydere, der har driftsaftale med andre kommuner og dermed aftale om andre takster. Et udbud, der resulterer i lavere modultakster, sikrer således ikke, at samtlige modultakster, der betales for københavnske kursister, bliver billigere.

De forventede lovændringer kan som nævnt føre til, at de økonomiske rammer bliver justeret. Aktuelt forventes en budgetudfordring på ca. 43 mio. kr. ved fuld indfasning svarende til 21% af danskuddannelsesbudgettet. Hvis ikke udgifterne til danskuddannelse reduceres med 43 mio. kr., som følge af reducerede priser og eventuelt faldende efterspørgsel efter danskuddannelse som følge af den forventede indførsel af et kursistdepositum, skal der findes kompenserende besparelser på det øvrige indsatsbudget (dvs. budgettet til de interne og eksterne beskæftigelsestilbud samt ordinær uddannelse).

I forbindelse med skæringstidspunktet for udløb af tidligere aftaler og opstart af nye aftaler kan der i visse tilfælde forekomme ekstra udgifter på grund af udbyderskift, fx som følge af dobbeltbetaling af et mindre antal modul.

Videre proces

Hvis priserne i udbuddet ikke imødekommer forvaltningens økonomiske reducerede økonomiske rammer, vil budgetoverholdelse kræve enten, at beskæftigelsesindsatsen generelt reduceres, jf. ovenfor, eller at der sker en tilpasning af, hvor lang tid borgerne har adgang til danskuddannelse i Københavns Kommune. Aktuelt har borgeren ret hertil i 5 år, hvor lovens minimumskrav er samlet 4,5 år med et progressionskrav efter 1,5 år. Udvalget har 12. december 2016 besluttet, at det ikke på forhånd ønsker en indstilling om reduktion af borgernes ret til danskuddannelse.

Forvaltningen forventer følgende tidsplan:

 

Hvis lovforslaget indebærer ændringer, som nødvendiggør ændringer i tidsplanen, vil udvalget blive orienteret herom.

 

Bjarne Winge / Jacob Zeberg Eberholst

 

Enhedslisten, SF og Socialdemokratiet fremsatte følgende ændringsforslag til to nye at-punkter, som erstatter indstillingens at-punkt:

”1. at Beskæftigelses- og Integrationsudvalget pålægger forvaltningen at forlænge de nuværende kontrakter, indtil det er muligt at lave et nyt udbud i forlængelse af lovens vedtagelse. Forlængelsen skal gælde, indtil loven træder i kraft.

2. at Beskæftigelses- og Integrationsudvalget pålægger forvaltningen at fremlægge et forslag til udbud med grundig beskrivelse af kvalitetskriterier, og med vægtning mellem pris og kvalitet, og med forøget sikring af ansættelsesvilkår.”

 

Ændringsforslagets 1. at blev godkendt uden afstemning.

 

Der blev begæret afstemning om ændringsforslaget 2. at.

 

For stemte: 6 (A, F og Ø)

Imod stemte: 5 (B, V, C og U)

Undlod: Ingen.

 

Ændringsforslagets 2. at blev hermed godkendt.

 

Indstillingen blev herefter godkendt i sin helhed uden afstemning.