Analyse af at flytte hele eller dele af beskæftigelsesindsatsen til Socialforvaltningen - afrapportering på fase 2

Resumé

Denne indstilling omhandler anden del af analysen om at flytte hele eller dele af beskæftigelsesområdet fra Beskæftigelses- og Integrationsforvaltningen til Socialforvaltningen. Beskæftigelses- og Integrationsudvalget og Socialudvalget drøftede resultaterne i den første afrapportering på udvalgsmøder hhv. den 15. og 16. marts 2022 og godkendte, at anden del af analysens afrapportering skal fokusere på delmålgrupperne borgere i kanten af arbejdsmarkedet og uddannelse, unge uden uddannelse samt den samlede gruppe af fællesborgere med børneforanstaltninger.

Forvaltningerne vurderer ikke, at man alene ved at flytte hele eller dele af beskæftigelsesindsatsen fra Beskæftigelses- og Integrationsforvaltningen til Socialforvaltningen kan løse de snitfladeproblematikker, som borgere med sager i begge forvaltninger kan opleve. Beskæftigelses- og Integrationsforvaltningen og Socialforvaltningen vurderer samtidig, at der er grundlag for at styrke samarbejdet om særligt målgrupperne borgere i kanten af arbejdsmarkedet, unge uden uddannelse og fællesborgere med børnesag(er).

Indstilling

Beskæftigelses- og Integrationsforvaltningen og Socialforvaltningen indstiller,

1. at Beskæftigelses- og Integrationsudvalget og Socialudvalget godkender, at ændringsforslaget stillet under punktet ”Medlemsforslag om nedlæggelse og reorganisering af jobcentrene i København” på Borgerrepræsentationens møde den 4. november 2021 med den vedlagte rapport er håndteret.

2. at Beskæftigelses- og Integrationsudvalget og Socialudvalget drøfter rapportens konklusioner og anbefalinger, jf. bilag 1.

3. at Beskæftigelses- og Integrationsudvalget og Socialudvalget godkender at Beskæftigelses- og Integrationsforvaltningen og Socialforvaltningen udarbejder forslag til styrkelse af samarbejdet om voksne i kanten af arbejdsmarkedet, herunder hjemløse, unge i risiko for langtidsledighed og udsatte familier.

Problemstilling

Borgerrepræsentationen vedtog den 4. november 2021 i forbindelse med behandling af punktet ”Medlemsforslag om nedlæggelse og reorganisering af jobcentrene i København”, ”at Beskæftigelses og Integrationsforvaltningen samt Socialforvaltningen skal igangsætte en analyse af fordele og ulemper ved et evt. ressortflyt af hele eller dele af beskæftigelsesområdet fra BIF til SOF. Særligt med fokus på nogle af de borgere, der er længst væk fra arbejdsmarkedet.”

Efterfølgende vedtog Beskæftigelses- og Integrationsudvalget og Socialudvalget, som led i Borgerrepræsentationens beslutning hhv. den 8. og 13. december 2021, et kommissorium for analysen, hvor analysen blev opdelt i to faser: En kortlægningsfase, der skulle afrapporteres primo marts 2022 og en analysefase, der skulle afrapporteres i 2. kvartal 2022. Kommissoriet blev vedtaget med følgende tilføjelse til indstillingens at-punkt: “at der i fase 2 indgår en analyse af, hvor Socialforvaltningen og Beskæftigelse- og Integrationsforvaltningen kan styrke, øge eller ændre deres samarbejde på det pågældende område til gavn for de relevante borgere. Formålet med denne analyse er at styrke det eksisterende samarbejde mellem de pågældende forvaltninger og udvalg, hvis ressortdeling ikke giver mening.”

Beskæftigelses- og Integrationsudvalget og Socialudvalget drøftede resultaterne i den første afrapportering på udvalgsmøder hhv. den 15. og 16. marts 2022. Derudover godkendte udvalgene, at anden del af analysens afrapportering skal fokusere på delmålgrupperne borgere i kanten af arbejdsmarkedet og uddannelse, unge uden uddannelse samt den samlede gruppe af fællesborgere med børneforanstaltninger.

Det politiske handlerum

Figur 1 illustrerer det politiske handlerum for nye tiltag til at styrke indsatsen over for borgere med en sag i både Beskæftigelses- og Integrationsforvaltningen og Socialforvaltningen – de såkaldte fællesborgere. Her viser x-aksen målgruppernes grad af sociale problemstillinger, og y-aksen illustrerer graden af samorganisering mellem forvaltningerne. Netværkssamarbejde svarer til samarbejde på koordineringsniveau. I den anden ende af samarbejdsskalaen kan det besluttes, at der etableres fælles opgaveløsning med fælles budget, ressortflyt, et politisk udvalg, én borgmester for beskæftigelses- integrations- og socialområdet mv.

Figur 1. Det politiske handlerum for at styrke indsatsen over for fællesborgere

Som eksempel kan nævnes det aktuelle samarbejde mellem Børne- og Ungdomsforvaltningen, Beskæftigelses- og Integrationsforvaltningen og Socialforvaltningen om KUI (Københavns Unge Indsats). Her koordineres indsatsen for unge uden for beskæftigelse eller uddannelse på tværs af hele x-aksen – dvs. om unge med få sociale problemer og om unge med omfattende sociale problemer. Når det gælder graden af samorganisering (y-aksen), er KUI et samarbejde, hvor forvaltningerne har forpligtet sig på et formaliseret samarbejde og sagsgange og på at koordinere omkring den unges sag efter bestemte principper. Medarbejderne hører til i deres “hjemmeforvaltning” og skal arbejde ud fra egen enhed og forvaltnings retningslinjer, lovgivning og ressourcer. Der er heller ikke tale om en fælles ledelse, men om et forpligtende koordinerende samarbejde mellem de ledere, der har medarbejdere involveret i samarbejdet.

Løsning

Beskæftigelses- og Integrationsforvaltningen og Socialforvaltningen besvarer med rapporten samlet på medlemsforslaget om ressortflyt samt den efterfølgende tilføjelse om mulighederne for at justere samarbejdet mellem forvaltningerne.

Rapporten fokuserer på delmålgrupperne borgere i kanten af arbejdsmarkedet og uddannelse, unge uden uddannelse samt den samlede gruppe af fællesborgere med børneforanstaltninger. I det følgende oplistes de tre delmålgruppers primære karakteristika, som rapportens del 2 omhandler.

1. Borgere i kanten af arbejdsmarkedet (ca. 4.700 fællesborgere)

• Borgere i kanten af arbejdsmarkedet udgjorde med 58 pct. den største delmålgruppe af fællesborgere i 2020. Heraf udgjorde mænd i alderen 40 til 49 år en stor andel af delmålgruppen.
• Knap en tredjedel af de aktivitetsparate kontanthjælpsmodtagere, svarende til ca. 1.000 borgere, har været i kontanthjælpssystemet i mere end 9 sammenhængende år.

  Borgerne i kanten arbejdsmarkedet har udpræget grad af social udsathed, hvor en del af borgerne har en hjemløseproblematik, og flere modtager hjemme- og sygepleje, stofmisbrugsbehandling, støttekontaktperson, socialpædagogisk støtte m.v., jf. bilag 2.

2. Unge uden uddannelse (ca. 1.400 fællesborgere)

• 41 pct. af de unge i alderen 18 til 29 år har været i kontanthjælpssystemet i 1 til 3 sammenhængende år. En fjerdedel af de unge har været i kontanthjælpssystemet i 6 til 9 sammenhængende år.
• Knap 60 pct. af de unge uden uddannelse er omfattet af Københavns Kommunes Ungeindsats (KUI), mens 40 pct. står udenfor på grund af, at de er fyldt 25 år.
• Hver syvende af de aktivitetsparate og hver fjerde af de uddannelsesparate unge var på herberg i 2020.

3. Fællesborgere med børnesager (ca. 2.200 fællesborgere)

• Omkring halvdelen af alle børn med en sag i Socialforvaltningens Borgercenter Børn og Unge og Borgercenter Handicap har en forælder med en sag i Beskæftigelses- og Integrationsforvaltningen. Mere end fire ud af fem af børnenes indsatser er tilknyttet Borgercenter Børn og Unge, hvilket indikerer, at fællesborgere med børnesager overvejende har børn med sociale problemstillinger.
• Aktivitetsparate kontanthjælpsmodtagere udgør lidt mere end en tredjedel af borgerne med børnesager, mens dagpengemodtagere udgør en femtedel.
• Fællesborgere med børnesager modtager oftest sociale indsatser i form af stofmisbrugsbehandling, hjemme- og sygepleje eller herberg. Børn til borgere med en sag i Beskæftigelses- og Integrationsforvaltningen modtager oftest familiebehandling, støttekontaktperson eller er anbragt.

Fordele og ulemper ved at flytte hele eller dele af beskæftigelsesområdet til Socialforvaltningen  

Fordele og ulemper ved et ressortflyt skal ses i lyset af to centrale forudsætninger:

1. Borgere, der modtager offentlige ydelser, skal modtage en beskæftigelsesindsats efter lov om aktiv beskæftigelsesindsats (LAB) og andre love
2. Borgerrepræsentationen kan beslutte, at beskæftigelsesindsatsen flyttes fra Beskæftigelses- og Integrationsforvaltningen til Socialforvaltningen. Forudsætningen for et flyt er dog, at der oprettes et jobcenter i Socialforvaltningen, som varetager beskæftigelsesindsatsen for borgerne efter de regler, som findes i LAB og andre love.

Forvaltningerne vurderer, at der potentielt er en række fordele ved at foretage et ressortflyt. Ved at samle den politiske og ledelsesmæssige styring under én forvaltning vil mulighederne øges for at skabe fælles retning for, hvordan fællesborgernes sagsforløb kan tilrettelægges mere hensigtsmæssigt. I forlængelse heraf kan et ressortflyt understøtte et tydeligere ledelsesmæssigt fokus på det tværgående samarbejde om fællesborgerne, fx ved at skabe tættere kobling mellem den beskæftigelsesrettede faglighed og den sociale faglighed. Dernæst åbner et ressortflyt mulighed for, at socialområdet og beskæftigelsesområdet lægges under samme budget, hvilket vil kunne understøtte en endnu mere effektiv ressourceudnyttelse.

Ulemperne ved ressortflyt handler overordnet om, at man ikke alene ved at flytte hele eller dele af beskæftigelsesindsatsen kan løse de snitfladeproblematikker, som borgere med sager i begge forvaltninger kan opleve. Lovgivningen, logikkerne og behovet for faglig specialisering på de to områder vil, som beskrevet ovenfor, fortsat eksistere, også selvom beskæftigelsesindsatsen for nogle målgrupper måtte blive placeret under Socialforvaltningen. Det vil sige, at Socialforvaltningen vil skulle leve op til helt samme regler og krav, som Beskæftigelses- og Integrationsforvaltningen gør i dag.

Hvis hele eller dele af beskæftigelsesområdet flyttes til Socialforvaltningen, vil der derfor være behov for at arbejde særskilt og fokuseret med at styrke det tværgående samarbejde, sikre samarbejdsaftaler og arbejdsgange på tværs af enheder og ikke mindst sikre løbende ledelsesmæssig og politisk opbakning og vilje til at se på tværs af områder.

Ved ressortflyt af udvalgte målgrupper til Socialforvaltningen knytter der sig nogle specifikke uhensigtsmæssigheder. Den væsentligste er, at begge forvaltninger vil have fortolkningskompetence i forhold til beskæftigelseslovgivningen, hvilket indebærer en risiko for, at forvaltningerne tolker lovgivningen forskelligt og deraf oparbejder forskellig afgørelsespraksis. Derudover kan et delvist ressortflyt for udvalgte målgrupper også gøre det vanskeligt at fastlægge en gennemsigtig og entydig definition af, hvor de enkelte borgere skal have deres sagsbehandling. Der er således nogle indbyggede uhensigtsmæssigheder ved et delvist ressortflyt, som kan have indvirkning på borgernes retsstilling.

Beskæftigelses- og Integrationsforvaltningen og Socialforvaltningen anser således en flytning af hele eller dele af beskæftigelsesindsatsen for at være en stor og kompleks forandringsopgave. Såfremt Beskæftigelses- og Integrationsudvalget og Socialudvalget ønsker at arbejde videre med et ressortflyt, vil der i givet fald skulle iværksættes en nærmere analyse for at afdække, hvordan ressortflyt blandt andet vil påvirke borgerne, medarbejderne og deres kompetencer, driften samt den samlede økonomi, samt skitsere konkrete forslag til ny organisering af områderne.

Afhængig af rækkevidden vil et evt. ressortflyt også kunne forudsætte ændring af styrelsesvedtægten og konstitueringsaftalen.

Forvaltningernes anbefalinger til mulige politiske prioriteringer

Rapporten peger på, at der er potentiale for at styrke samarbejdet om fællesborgerne, hvor erfaringer fra tidligere og nuværende tværfaglige projekter i højere grad indgår i indsatsen. Det skal derfor sikres:

• at borgere med behov for en tværfaglig indsats støttes, inden de bliver langtidsledige.
• at lykkes med at afklare de tilbageværende langtidsledige borgere i kanten af arbejdsmarkedet ift., om de realistisk set kan komme i (små)job eller uddannelse, eller om de er i målgruppen for en mere permanent forsørgelsesydelse, så de får den rette hjælp.

Beskæftigelses- og Integrationsforvaltningen og Socialforvaltningen vurderer, at der særligt er grundlag for at justere samarbejdet om følgende målgrupper med sager i begge forvaltninger:

• Borgere i kanten af arbejdsmarkedet, herunder hjemløse. Fællesborgerne adskiller sig fra borgere med tilsvarende forsørgelsesydelser på deres udsathed samtidig med en generelt lang ledighedshistorik. Det er af stor betydning for borgerne, at deres beskæftigelsesevne afklares. Grundet gruppens udsathed på flere parametre, kræver en afklaring af borgerne et tæt samarbejde mellem Beskæftigelses- og Integrationsforvaltningen og Socialforvaltningen. Dette gælder i særlig grad for borgere med hjemløseproblematik.
• Unge uden uddannelse. Københavns Kommunes Ungeindsats (KUI), som er et koordinerende samarbejde om uddannelsesparate og aktivitetsparate unge i alderen 18 til 25 år. En af rapportens anbefalinger er, at det kan prioriteres at afsætte midler til KUI for at styrke samarbejdet og derved forebygge, at nogle af disse unge med tiden bliver langtidsledige kontanthjælpsmodtagere. Midlerne anbefales også at omfatte unge i aldersgruppen 25-29 år, som i dag står udenfor KUI, idet forvaltningerne vurderer, at denne gruppe har behov for samme koordinerende indsats for at komme i uddannelse eller beskæftigelse.
• Fællesborgere, der har et eller flere børn med sager i Socialforvaltningen. Forvaltningerne har de senere år gennemført flere familieprojekter, hvor fokus både har været på forældres og børns udfordringer. Samarbejdet om målgruppen kan styrkes ved at samle op på, afprøve og udbrede de vigtigste indsigter fra de tværfaglige familieprojekter, så de gode erfaringer kan gå fra projekt til forankring i drift.

Forvaltningernes anbefalinger til at styrke samarbejdet om fællesborgerne tager udgangspunkt i de udfordringer, som er identificeret for de tre delmålgrupper, jf. bilag 1. Forvaltningerne har i udformningen af anbefalingerne vægtet, at de både kan implementeres på tværs af den samlede gruppe af de ca. 8.300 fællesborgere med en sag i både Beskæftigelses- og Integrationsforvaltningen og Socialforvaltningen samt implementeres specifikt ift. udvalgte målgrupper med udgangspunkt i forskellige samarbejdsmodeller. Anbefalingerne falder således indenfor kategorierne, jf. tabel 1 nedenfor:

1. Strategi og ledelse
2. Fra projekt til drift
3. Potentiale i vidensdeling

Tabel 1. Forvaltningernes anbefalinger til at styrke samarbejdet

Forvaltningerne har ikke udarbejdet konsekvensberegninger på de enkelte anbefalinger i forhold til økonomi, implementering mv., da dette afhænger af de politiske ønsker.

Politisk aftale om udmøntning af Aftale om rammerne for helhedsorienteret indsats for borgere med komplekse problemer

Den 7. juni 2022 blev der indgået en bred politisk aftale på tværs af Folketingets partier om udmøntning af Aftale om rammerne for en helhedsorienteret indsats for borgere med komplekse problemer, fra december 2018. Aftaleparterne er enige om den konkrete udmøntning af 10 principper for en ny lov om helhedsorienteret indsats (HOI-loven), som fremgik af rammeaftalen. Formålet er at understøtte, at borgere med komplekse og sammensatte problemer, samt potentiale for udvikling og progression i forhold til arbejdsmarkedet og bedre livsmestring, får en sammenhængende udredning, en koordineret indsats og ret til en helhedsorienteret plan. Planen skal udarbejdes i samarbejde med borgeren og tage udgangspunkt i borgerens samlede aktuelle livssituation, behov og ønsker. Kommunerne er forpligtet til at tilbyde indsatser efter HOI-loven to år efter lovens ikrafttrædelsestidspunkt, som er fastsat til den 1. juli 2023.

Et groft estimat baseret på data fra 2020 er, at ca. 2.000 af forvaltningernes fællesborgere vil indgå i skal-målgruppen, som kommunen forpligtes til at tilbyde en indsats efter den nye HOI-lov. Heraf skal et ukendt antal borgere tilbydes en familieplan, da de også er forældre til børn, der er anbragte eller modtager en forebyggende foranstaltning efter servicelovens kapitel 11. Det bemærkes, at det fremgår af aftaleteksten, at de allermest udsatte borgere, som det er vanskeligt at tilrettelægge en sammenhængende og helhedsorienteret indsats for på grund af deres omfattende, sammensatte og ubehandlede udfordringer samt sporadisk kontakt til kommunen, ikke umiddelbart er i målgruppen for en ny HOI-lovgivning.

Økonomi

Indstillingen har ingen økonomiske konsekvenser.

Videre proces

Beskæftigelses- og Integrationsforvaltningen og Socialforvaltningen vender tilbage med forslag til organisatorisk forankring og politisk organisering på baggrund af udvalgenes drøftelser af, hvilke anbefalinger udvalgene ønsker at arbejde videre med.

Herudover har Beskæftigelses- og Integrationsudvalget og Socialudvalget mulighed for at bestille budgetnotater, såfremt udvalgene ønsker, at Beskæftigelses- og Integrationsforvaltningen og Socialforvaltningen skal arbejde videre med de fremsatte anbefalinger.

Mikkel Boje / Marianne Becker Andersen