Mulige justeringer af indkvarteringsprincipper i den midlertidige indkvartering

Resumé

Københavns Kommune får fortsat visiteret ukrainske fordrevne. Beskæftigelses- og Integrationsudvalget behandlede på udvalgsmøde den 11. november 2024 en indstilling om forventede kapacitetsudfordringer i den midlertidige indkvartering i 2025. Denne indstilling er en opfølgning på sagen fra november, hvor Beskæftigelses- og Integrationsforvaltningen beskriver forslag til greb, der kan iværksættes med henblik på at øge kapacitetsudnyttelsen i den midlertidige indkvartering i det tilfælde, der opstår behov for yderligere kapacitet.

Indstilling

Beskæftigelses- og Integrationsforvaltningen indstiller,

1. at Beskæftigelses- og Integrationsudvalget godkender, at Beskæftigelses- og Integrationsforvaltningen kan indkvartere flere beboere på deleværelser (greb 1 og 2 for indkvarteringsprincipper) samt at forvaltningen ikke længere tilbyder indkvartering af nyankomne kæledyr (greb 3). Grebene skal bidrage til at øge kapacitetsudnyttelsen i den midlertidige indkvartering.
2. at Beskæftigelses- og Integrationsudvalget godkender, at Beskæftigelses- og Integrationsforvaltningen gennemfører en fuld afvikling af kæledyr således at nuværende beboere ligeledes skal finde andre løsninger for indkvartering af deres kæledyr (greb 3).
3. at Beskæftigelses- og Integrationsudvalget tager til orientering, at Beskæftigelses-og Integrationsforvaltningen arbejder videre på en model for sovesalsløsninger (greb 4-5), der kan tages i anvendelse om nødvendigt, og vender tilbage med en opfølgende sag med beskrivelse heraf.

Problemstilling

Aktuelt er ca. 2.600 flygtninge og fordrevne ukrainere midlertidigt indkvarteret i København. Der er en støt nettotilvækst i indkvarteringen, hvilket medfører behov for løbende at arbejde på løsninger for at udvide indkvarteringskapaciteten. Dertil kommer, at flere af de eksisterende lokationer har kontraktudløb ultimo 2026, og der skal arbejdes videre på mulighederne for at forlænge disse.

Det er uvist, hvor længe København kan fortsætte med at finde nye indkvarteringsløsninger, herunder også i hvilken udstrækning, der kan gøres brug af hotelkapacitet. Der arbejdes dog fortsat på at finde den nødvendige kapacitet gennem nye indkvarteringslokationer. Som supplement til det arbejde, er der imidlertid behov for at genvurdere rammerne for den midlertidige indkvartering med det formål at skabe højere kapacitetsudnyttelse inden for de eksisterende lokationer. En forudsætning for en højere kapacitetsudnyttelse er, at der justeres på nogle af de principper, forvaltningen indkvarterer efter i dag.

Løsning

Lovmæssige rammer for midlertidig indkvartering af flygtninge

Kommunen skal efter integrationsloven anvise et midlertidigt opholdssted til de flygtninge, som Udlændingestyrelsen visiterer til kommunen. Der er ikke lovfastsatte krav til standarden eller karakteren af det midlertidige opholdssted. Indkvarteringen skal dog være lovlig i forhold til bygge- og planloven^[1] samt være godkendt til beboelse. Kommunerne har mulighed for at boligplacere flere enlige flygtninge i samme beboelsesrum. Der skal herved tages hensyn til de pågældende flygtninges personlige forhold, herunder alder, køn og særlig psykisk sårbarhed sammenholdt med rummets størrelse og egnethed til at dele mellem flere, jf. § 19 i bekendtgørelse om boligplacering af flygtninge. Kommunen har inden for disse rammer mulighed for at beslutte, hvordan en midlertidig indkvartering skal finde sted.

Justering af indkvarteringsprincipper

Når flygtninge og ukrainske fordrevne indkvarteres i København, sker det med henblik på en tæt, men samtidig funktionel udnyttelse af kapaciteten. Forvaltningen indkvarterer efter en række principper, der så vidt muligt tilgodeser beboernes forskellige behov. Konsekvensen er en lavere kapacitetsudnyttelse set i forhold til antallet af alle eksisterende og/eller mulige sengepladser. Det vil sige, at der i en almindelig driftssituation altid vil være en vis overskydende sengekapacitet på de enkelte værelser. Aktuelt udnyttes på mange lokationer ca. 80 pct. af den maksimale sengekapacitet. Forvaltningens nuværende indkvarteringsprincipper er nærmere udfoldet i bilag 1.

Kapacitetsudnyttelsen kan øges ved at justere et eller flere af disse principper. Forvaltningen har identificeret seks principper, som vil kunne justeres, og som vurderes at have et potentiale i forhold til at øge kapacitetsudnyttelsen. Principperne er illustreret i en trappemodel i figur 1 nedenfor. Principperne har forskellige kapacitetspotentialer og er listet i prioriteret rækkefølge efter en samlet vurdering af, hvad der forventes at give mest kapacitet, og hvad der samtidig forventes at medføre færrest negative implikationer for beboere og driften.

Figur 1. Trappemodel: Greb for øget kapacitetsudnyttelse

Forvaltningen foreslår, at udvalget giver mandat til at iværksætte grebene 1-2, når forvaltningen vurderer, der er behov. Grebene vil således ikke blive iværksat med det samme, men dog i god tid inden der evt. opstår behov for yderligere kapacitet, da det vil tage tid at forberede og implementere tiltagene. Forvaltningen foreslår desuden, at greb 3 iværksættes med det samme både som et stop for indkvartering af nye kæledyr og som en fuld afvikling af indkvartering af alle kæledyr. Udvalget skal herudover tage til orientering, at der arbejdes videre med en afdækning af greb 4-5. Greb 6 vurderes ikke at være hensigtsmæssig at iværksætte på nuværende tidspunkt og bør derfor først overvejes at tages i brug i en situation med endnu større kapacitetsbehov.

Flere af grebene har fokus på enlige ikke-forsørgere. Det skyldes, at der er et særligt kapacitetspotentiale for denne gruppe, dels fordi kommunerne har mulighed for at indkvartere enlige på værelse sammen, og dels fordi der blandt de indkvarterede i København aktuelt er ca. 600 enlige ikke-forsørgere (uden relationer), svarende til ca. 25 pct. af alle indkvarterede. Grebene er uddybet nedenfor.

Greb 1: Flere beboere på deleværelser (18-66-årige)

Enlige uden børn indkvarteres i dag ofte på værelser sammen med op til to personer. Kapacitetsudnyttelsen kan øges ved at enkeltpersoner indkvarteres på de større familieværelser med sengepladser til mellem 4-6 personer. Forvaltningen vurderer, at denne indkvarteringsform vil være bedst egnet for enlige i job mellem 18-66 år, som samtidig vurderes at have et rimeligt funktionsniveau. Grebet forudsætter, at familier, som i dag bor på de større værelser, flyttes til andre værelser i indkvarteringen. Der vil potentielt kunne udnyttes op mod 100-200 ekstra sengepladser ved at justere på dette princip.

Greb 2: Flere beboere på deleværelser uden aldershensyn (66+ årige)

Dette greb følger samme logik som greb 1 med den forskel, at der ikke tages hensyn til, om beboerne er over 66 år. Ved at undlade at tage dette hensyn vurderer forvaltningen, at der vil kunne udnyttes op mod 50-100 ekstra sengepladser.

For både greb 1 og 2 gælder, at forvaltningen, når enlige flygtninge flyttes tættere sammen, vil tage mest muligt hensyn til de pågældende flygtninges personlige forhold, herunder alder, køn og særlig psykisk sårbarhed.

Greb 3: Københavns Kommune tillader ikke længere indkvartering af kæledyr

København tillader i dag – som en af de få kommuner i landet – at beboere kan indkvarteres med ét kæledyr, hvis det er medbragt ved ankomst. Der indkvarteres aktuelt ca. 100 kæledyr. Enlige med kæledyr indkvarteres i dag for sig selv, da det ikke synes rimeligt for andre at skulle dele værelse med andres kæledyr (jf. bilag 1). Indkvarteringen råder over meget få små enkeltværelser med en kapacitet på én seng, hvorfor beboere med kæledyr ofte optager et dobbeltværelse. Det følger heraf, at beboere med kæledyr dermed også oftere end andre tilgodeses med mere plads/større værelser. Herudover medfører kæledyr, at indkvarteringen skal tage højde for allergier o.lign., når andre beboere skal indkvarteres.

Ændring af praksis på dette område vil betyde, at kapaciteten på de nuværende dobbeltværelser fremadrettet kan udnyttes bedre. Med greb 3 foreslår forvaltningen at justere praksis for indkvartering af kæledyr. En sådan ændring kan se ud på to måder. Den ene er, at Københavns Kommune ikke længere tilbyder midlertidig indkvartering af nye medbragte kæledyr. Den anden er, at der – udover afvikling af muligheden for indkvartering af nye kæledyr – træffes beslutning om, at nuværende beboere med kæledyr skal finde andre indkvarteringsmuligheder for dyrene (jf. at-punkt 2).

Det bemærkes, at Udlændingestyrelsen fra 1. januar 2025 ikke længere tilbyder indkvartering i asylcentrene med kæledyr. Ankommer man med et kæledyr, vil man blive henvist til at finde pasning til dyret i et andet regi, inden man kan blive indkvarteret. Den foreslåede ændring kan således ses som en harmonisering i forhold til både reglerne fra asylsystemet, og praksis i de fleste andre kommuner.

En konsekvens ved at lade nuværende beboere beholde deres kæledyr – og kun beslutte stop for nytilkomne kæledyr (jf. at-punkt 1) - er, at det risikerer at medføre en opfattelse af forskelsbehandling mellem beboerne. Nogle beboere vil ikke kunne indkvarteres med deres kæledyr og derudover skal de indkvarteres tættere sammen, mens andre beboere indkvarteres alene med deres kæledyr. Denne praksis risikerer derfor at højne konfliktniveauet i indkvarteringen og vil være en udfordring for medarbejdere på indkvarteringsstederne at håndtere i praksis.

På den baggrund foreslår forvaltningen at ensarte forholdene i indkvarteringen omkring kæledyr, så der gennemføres en fuld afvikling af indkvartering af kæledyr (jf. at-punkt 1 og 2). Det betyder først og fremmest, at nyankomne flygtninge, som ankommer med et kæledyr, vil blive henvist til at finde pasning til dyret i andet regi, inden de kan blive indkvarteret i kommunens midlertidige indkvarteringstilbud. De nuværende beboere med kæledyr vil få et varsel på fx 3 måneder til at finde andre løsninger for indkvartering af deres kæledyr. Forvaltningen vil så vidt muligt hjælpe berørte beboere med at finde løsninger fx ved på beboermøder at henvise til relevante organisationer/civilsamfundsaktører, der kan aftage deres kæledyr. Derudover kan beboerne også selv finde en permanent bolig, hvor de kan have mulighed for at beholde deres kæledyr.

I den nuværende situation vil en praksisændring resultere i ml. 10-15 ekstra sengepladser (det antal enlige, der bor alene med deres kæledyr på et dobbeltværelse). Se desuden økonomiafsnit for beskrivelse af den økonomiske gevinst. Praksisændringen forventes at kunne skabe flere pladser over tid.

Greb 4-5: Etablering af sovesale

Med disse greb foreslås det at etablere sovesalslignende forhold enten på eksisterende lokationer eller i tomme lejemål. Der vil være tale om et andet indkvarteringskoncept, end de nuværende, hvor der i de større fællesrum opsættes køjesenge og skillevægge med henblik på at indkvartere et større antal beboere på relativt begrænset plads.

På de eksisterende lokationer vil en forudsætning for en sådan løsning indebære, at Welcome House midlertidigt må nedlægges. Der er pt. Welcome Houses på Ottiliahus, Dortheagården, Amager Strandvej og Sjællandsgade. 

Sovesale vil være en ekstraordinær og en i højere grad midlertidig løsning sammenlignet med de nuværende indkvarteringstilbud Forvaltningen arbejder på at beskrive, hvad en sådan model vil kræve, herunder i forhold til særlige brandforanstaltninger, hvem der vil kunne indkvarteres sådan, samt praktiske forhold. En forudsætning for at iværksætte disse greb er derfor, at forvaltningen forinden forelægger udvalget en beskrivelse af modellen og de mulige konsekvenser. Det forventes på baggrund af de nuværende juridiske rammer (jf. ovenfor), at sovesale primært vil kunne være en løsning for enlige voksne flygtninge uden børn.

Greb 6: Skolesatte børn kan flytte lokation

Forvaltningen har i dag som princip, at familier med skolesatte børn som udgangspunkt ikke skal flytte lokation af hensyn til børnenes netværk, stabil skolegang, integration i lokale fritidstilbud mm. Det betyder imidlertid, at forvaltningen aktuelt ikke altid kan disponere hensigtsmæssigt over de enkelte indkvarteringslokationer, hvis det alene ses ud fra et kapacitetshensyn. Dette greb betyder, at skolesatte børn kan flyttes, hvilket øger fleksibiliteten og muligheden for at øge kapacitetsudnyttelsen. Konsekvensen vil imidlertid være, at børnene får længere til deres nuværende institution samt risikerer at miste tilknytningen til fritidsaktiviteter mv. i lokalområdet.

Kapacitetspotentialer

Ud fra den nuværende sammensætning af beboere og værelser er det forvaltningens umiddelbare vurdering, at ovenstående greb 1-3 tilsammen vil kunne bidrage med 100-300 flere pladser i den nuværende midlertidige indkvartering. Det svarer til en kapacitetsforøgelse på ml. 4-11 pct. af den nuværende kapacitet. Der er tale om et usikkert skøn baseret på opgørelser fra udvalgte lokationer som efterfølgende er generaliseret til andre lokationer i indkvarteringen. For de øvrige greb er der ikke regnet på det mulige kapacitetspotentiale, da det kræver et større analysearbejde.

Implikationer ved justering af indkvarteringsprincipper

Der knytter sig en række ulemper og risici ved at gennemføre en eller flere af de foreslåede justeringer af principper for indkvarteringen. Nogle af de udfordringer, der forventes at kunne opstå, er et øget konfliktniveau mellem beboerne samt en negativ påvirkning på beboernes trivsel og integration. Dette gælder især for gruppen af børn og unge, hvor flytninger kan have en negativ effekt på deres tilknytning til fritidsaktiviteter og relationer i lokalområdet. En afskaffelse af mulighed for indkvartering af kæledyr må for kæledyrsejerne opleves som en betydelig ændring af deres nuværende forhold og forventes at blive mødt med modstand i indkvarteringen, klager mv.

Såfremt tiltagene iværksættes, vil forvaltningen følge situationen nøje og vurdere hvilke tiltag, herunder forebyggende, der vil kunne iværksættes med henblik på at sikre et fortsat sikkert og trygt miljø for beboere og medarbejdere på indkvarteringslokationerne. Sådanne tiltag vil bl.a. kunne omfatte justeringer af antallet og/eller sammensætningen af personale, brugen af vagter på lokationerne samt samarbejdet med Københavns Politi.

Økonomi

I den nuværende aftale om leje af hotelpladser er enhedsprisen pr. måned ca. 25.000 kr., mens den i kommunale ejendomme er ca. 5.500 kr. pr. måned. For hver plads der kan findes inden for den eksisterende kapacitet, kan der således potentielt spares 19.500 kr. pr. måned. Der kan samtidig forventes afledte udgifter til håndtering af de evt. udfordringer justeringer af indkvarteringsprincipperne måtte medføre.

Ved afvikling af praksis for indkvartering af kæledyr, vil der med den nuværende kapacitet og beboersammensætning kunne findes en besparelse på op mod 290.000 kr. pr. måned. Der må herudover forventes løbende besparelser i kraft af de nyankomne kæledyr, som ikke længere tilbydes indkvartering.

Med Økonomiaftalen for 2025 kompenseres Københavns Kommune med 99 mio. kr. for 2024. Københavns Kommunes forventede udgifter relateret til fordrevne fra Ukraine udgør i alt 310,2 mio. kr. for 2024 fordelt på 307,3 mio. kr. på service og 2,9 mio. kr. på anlæg. Heraf udgør Beskæftigelses- og Integrationsforvaltningens udgifter hhv. 199,7 mio. kr. på servicerammen (efter huslejebetaling) og 0,1 mio. kr. på anlægsrammen. Kommunens udgifter til området overstiger således den statslige kompensation. Ukrainerelaterede udgifter afholdes uden for servicerammen, og følges særskilt.

Politisk handlerum

Beskæftigelses-og Integrationsudvalget kan beslutte, hvilke af de skitserede greb, forvaltningen skal have mandat til at kunne iværksætte. Udvalget kan også beslutte, at der er greb/principper, der ikke skal afsøges yderligere eller kan iværksættes.

Videre proces

Udvalget orienteres, hvis forvaltningen gør brug af de foreslåede greb. Forvaltningen vender tilbage med en opfølgende sag, der beskriver sovesalsløsningen nærmere (greb 4-5), og vender tilbage med en opfølgende sag, hvis det bliver nødvendigt at revidere yderligere indkvarteringsprincipper.

 

Henrik Lund / Marianne Becker Andersen