Analyse af danskuddannelsesområdet i Københavns Kommune

På Beskæftigelses- og Integrationsudvalgets møde den 15. september 2014 blev der bedt om en analyse af, hvordan man kan tilrettelægge danskuddannelse i Københavns Kommune samt fordele og ulemper ved forskellige modeller. På Beskæftigelses- og Integrationsudvalgets møde den 20. oktober 2014 godkendte udvalget det nærmere indhold af analysen.

1. at Beskæftigelses- og Integrationsudvalget drøfter analysen af fremtidsmulighederne for den kommunale sprogskole.

Beskæftigelses- og Integrationsudvalget godkendte på mødet den 20. oktober 2014, at analysen af danskuddannelsesområdet indeholder følgende fem elementer:

a) Rammer for undervisningen med fokus på krav i lovgivningen

b) Målgruppens sammensætning og organisering af tilbuddet i København

c) Den kommunale sprogskoles rolle og fremtidsmuligheder

d) Organisering i andre kommuner

e) Forvaltningens anbefalinger

Om c) fremgik det af indstillingen: I forhold til fremtidsmuligheder for den kommunale skole, så er der principielt to veje, man kan gå. Enten at skolen fortsætter i kommunalt regi, eventuelt med en ændret målgruppe, eller at skolen afvikles, hvorefter opgaverne på danskuddannelsesområdet varetages af private skoler.

Forvaltningen har i analysen, der er vedlagt i bilag 1, belyst en række strukturelle og økonomiske forhold omkring danskuddannelse. Analysen viser bl.a., at priserne (taksterne) i København generelt ligger under taksterne  i andre kommuner. Analysen peger desuden på fordele og ulemper ved fem modeller for sprogskolen, hvoraf tre indebærer, at skolen fortsætter i kommunalt regi (model 1-3), og to indebærer, at en eller flere private skoler overtager opgaverne (model 4-5). 

Udfordringer for den kommunale sprogskole

For at være økonomisk bæredygtig skal den kommunale sprogskole have balance mellem indtægter og udgifter. Forvaltningen må ikke dække eventuelle underskud. Sprogcentrene må – efter danskuddannelsesloven – ikke få anden betaling end den på forhånd aftalte modultakst for danskuddannelse og den lovfastsatte takst for arbejdsmarkedsrettet dansk. Eventuelle underskud skal således dækkes ind af overskud i årene efter.

Den kommunale sprogskole havde en række udfordringer i 2014 i forhold til at skabe balance mellem indtægter og udgifter (BIU 2014-0158389). Balancen blev dog tilvejebragt via en tilpasning af centrets udgifter ved hjælp af personaletilpasninger, herunder afskedigelse af medarbejdere, og sprogskolen fik overførselsadgang mellem regnskabsår (BIU 2014-0030659).

Sprogskolen har imidlertid også i 2015 udfordringer med at skabe balance, og det vurderes på nuværende tidspunkt, at der er risiko for et underskud på 3-4 mio. kr. Dette til trods for, at Beskæftigelses- og Integrationsudvalget har vedtaget forhøjede takster for overførselsmodtagere (BIU 2015-0140870), som isoleret set har styrket den kommunale sprogskoles økonomi. Desuden har skolen effektiviseret lokaleudnyttelsen og øget lærernes arbejdstid. Udfordringerne skyldes dels færre indtægter på grund af færre kursister, dels merudgifter til lærerløn som følge af den nye arbejdstidsaftale (L409) og dels andre mindre forhold.

Analysen viser, at skolens overhead (administration, husleje etc.) er lavere end de tre private sprogskolers. Samtidig er undervisningstiden for en lærer på den kommunale sprogskole ca. 10 pct. højere end for en lærer på de private sprogskoler.

Forvaltningen vurderer, at den væsentligste forklaring på, at skolen har vanskeligt ved at få indtægterne til at modsvare udgifterne, er skolens størrelse. Den kommunale sprogskole er lille sammenlignet med de 3 private udbydere. Kun ca. 7 pct. af alle forløb påbegyndes på den kommunale sprogskole. Det betyder, at skolen ikke har mulighed for samme stordriftsfordele som de øvrige i forhold til holddannelse. I praksis har de vanskeligt ved at opnå så store holdstørrelser, at driften bliver rentabel. Det betyder samtidig, at skolen ikke kan skabe resultater nok for den centrale udgiftspost, dvs. lærerløn. Udover holdstørrelser kan faktorer som højere lærerlønninger og flere tilbudte undervisningstimer for at opnå kursistprogression være supplerende forklaringer, men det kan ikke afdækkes endeligt uden meget tæt kendskab til lønninger mv. hos de private skoler.

Lærerne på den kommunale sprogskole er – i modsætning til de private skoler – omfattet af kravet om fuld tilstedeværelse, der blev indført med arbejdstidsloven (L409). Sammen med det højere antal undervisningstimer betyder det, at der er risiko for, at den kommunale sprogskole fremstår som en mindre attraktiv arbejdsplads end de private skoler. En ændring af disse forhold forbedrer imidlertid ikke sprogskolens økonomiske vilkår, snarere tværtimod.

Det er vanskeligt at vurdere, hvorfor de økonomiske problemer opstår i 2014, men et element i forklaringen kan være indførslen af arbejdsmarkedsdansk, som har påvirket efterspørgslen efter de andre typer danskuddannelse, som er CBSIs primære område.

På baggrund af ovenstående vurderer forvaltningen, at det er forbundet med betydelig økonomisk risiko at lade skolen fortsætte på de nuværende vilkår. Det er et scenarium, at sprogskolen kan vokse ved at tiltrække flere kursister, fx gennem øget annoncering, hvilket kan medvirke til at realisere en større kritisk masse. Udgifter til annoncering skal imidlertid finansieres af penge, som alternativt kunne anvendes på (indtægtsgenererende) undervisning. Derudover er det forbundet med stor usikkerhed, hvorvidt der reelt vil komme flere kursister, fordi der er frit valg af sprogskole for selvforsørgende, og sprogskolen oplever en faldende søgning fra denne gruppe. Alternativet til at lade sprogskolen fortsætte på de nuværende vilkår er et af nedenstående forslag.

Forslag 1: Kommunal sprogskole kun for overførselsmodtagere

Dette forslag (model 2 i analysen) indebærer, at den kommunale sprogskole kun tilbyder undervisning til overførselsmodtagere, og at denne indsats samles på skolen. I 2014 havde sprogskolen en samlet andel af alle påbegyndelser i danskundervisning på 7,2 pct. Hvis sprogskolen kun havde tilbudt undervisning til alle overførselsmodtagere, ville sprogskolen have haft 8,2 pct. af alle påbegyndelser. Model 2 kan give sprogskolen budgetsikkerhed, fordi danskuddannelsesloven giver kommunen mulighed for at vælge en anden betalingsmodel end modultakster, når der er tale om tilbud efter lov om en aktiv beskæftigelsesindsats. Samtidig vil de samlede udgifter til danskuddannelse imidlertid stige, fordi udgiften pr. elev vil blive større end i dag.

Forslag 2: Den kommunale sprogskole afvikles og opgaverne varetages af private skoler

Forslaget indebærer at sprogskolen afvikles. Forvaltningen vurderer umiddelbart, at de øvrige sprogcentre vil kunne varetage opgaven. Såfremt Beskæftigelses- og Integrationsudvalget ønsker, at den kommunale sprogskole skal afvikles, kan dette ske på to måder, dvs. enten gennem et udbud af opgaven eller gennem en gradvis afvikling, jf. model 4-5 i analysen. Forvaltningen vurderer i givet fald, at model 5 er den mest hensigtsmæssige af de to. Forvaltningen vurderer at udgifterne ved en afvikling kan begrænses ved at afvikle skolen i forbindelse med et årsskifte eller midt på året, hvor mange kursister har gennemført test og prøver. Fordelen ved denne model er, at der fås økonomisk effektiv sprogundervisning, mens ulempen er, at forvaltningen ikke længere vil have ansatte med kompetencer på dette område.

Det kan oplyses, at Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Social Forhold har bebudet, at de vil tage initiativ til en benchmarkinganalyse af udbyderne på danskuddannelsesområdet i hele landet. Analysen forventes tidligst publiceret til oktober 2015. Analysen forventes at indeholde en benchmarking af sprogskolerne i Danmark, herunder af den kommunale sprogskole i København. 

Analysen har været forelagt CenterMED på CBSI 9. september 2015. Referat af mødet i CenterMED eftersendes til BIU forud for mødet i udvalget 14. september.

Indstillingen har ikke i sig selv økonomiske konsekvenser.

Forvaltningen vil på baggrund af udvalgets drøftelse forelægge en ny indstilling til udvalget med konkret forslag til beslutning om sprogskolens fremtid.

Forvaltningen vil inden udgangen af 2015 nærmere vurdere behovet for et udbud på danskuddannelsesområdet i lyset af den nye udbudslov.


Birgitte Hansen / Jacob Zeberg Eberholst

"Det er essentielt for kommunen, at have egenproduktion indenfor sprogskoleområdet af hensyn til forsyningssikkerhed. Uden dette bliver kommunen meget sårbare overfor konkurser i de private sprogcentre. Dette kan kun sikres ved at have et kommunalt sprogcenter. Det er den eneste garanti for, at vi kan tilbyde sprogkurser for de borgere, der skal tage disse sprogkurser for at modtage ydelser i kommunen. 
Det er samtidig essentielt, at sprogcenteret skal have begge typer kursister - både ydelsesmodtagere og selvforsørgende - da dette skaber synergi på holdene og giver den bedste sammensætning (begynder / øvede). Derfor går S, Ø og SF ind for model 3."

Samt følgende protokolbemærkning:

"A, Ø og F anbefaler, BIF implementerer en model med et kommunalt sprogcenter, og samtidig undersøger muligheden for at finde lokaler til sprogskolen, som kan forbedre skolens konkurrenceevne inden en udskillelse af sprogskolen. Indstillingen skal holdes indenfor BIU's budgetramme."

Venstre og Konservative afgav følgende protokolbemærkning:

"Principielt mener Venstre og Konservative ikke, at det er en kommunal opgave at konkurrere med den eksisterende række af private udbydere af dansk-undervisning, hvorfor vi støtter model 2. Samtidig undrer vi os over, at ingen partier har løftet denne sag i forhandlingerne om kommunens Budget 2015 - og vi kan umiddelbart ikke gennemskue hvorfra finansieringen til at dække underskuddet på de 3-4 mio., nye lokaler mm. skal komme."