Fællesindstilling: Mulige modeller for ressortflyt af beskæftigelsesansvaret for udsatte målgrupper til Socialforvaltningen samt forslag til forsøg med én eller flere fælles indgange/centre

Indstilling

Beskæftigelses- og Integrationsforvaltningen og Socialforvaltningen indstiller,

1. at Beskæftigelses- og Integrationsudvalget og Socialudvalget drøfter Implements forslag og anbefalinger til overordnede modeller for ressortflyt af hele eller dele af ansvaret for de tre målgrupper voksne i kanten af arbejdsmarkedet, unge uden uddannelse og fællesborgere med børnesag(er), jf. bilag 1 side 21.
2. at Beskæftigelses- og Integrationsudvalget og Socialudvalget drøfter Implements forslag og anbefalinger til et toårigt forsøg om etablering af en eller flere fælles indgange/centre, jf. bilag 1 side 30.
3. at Beskæftigelses- og Integrationsudvalget og Socialudvalget beslutter en af følgende modeller, som Beskæftigelses- og Integrationsforvaltningen og Socialforvaltningen skal arbejde videre med:

Model A: De to forvaltninger fremlægger en eller flere konkrete modeller og proces for ressortflyt af hele eller dele af ansvaret for målgrupperne 1) Voksne i kanten af arbejdsmarkedet, 2) Unge uden uddannelse og 3) Den samlede gruppe af fællesborgere med børneforanstaltninger

eller

Model B: De to forvaltninger fremlægger en model for et forsøg med fælles indgange for en eller flere målgrupper. 1) Det fælles ungehus, 2) Det fælles målgruppehus for borgere med hjemløshed, 3) Det fælles målgruppehus for borgere med misbrug og 4) Det fælles målgruppehus for borgere med sindslidelse.

eller

Model C: De to forvaltninger fremlægger en eller flere konkrete modeller og proces for ressortflyt af hele eller dele af ansvaret for målgrupperne 1) Voksne i kanten af arbejdsmarkedet, 2) Unge uden uddannelse og 3) Den samlede gruppe af fællesborgere med børneforanstaltninger. Derudover fremlægger de to forvaltninger også en model for et forsøg med fælles indgange for en eller flere målgrupper. 1) Det fælles ungehus, 2) Det fælles målgruppehus for borgere med hjemløshed, 3) Det fælles målgruppehus for borgere med misbrug og 4) Det fælles målgruppehus for borgere med sindslidelse.

Problemstilling

Beskæftigelses- og Integrationsudvalget og Socialudvalget behandlede hhv. den 20. og 22. juni 2022 Beskæftigelses- og Integrationsforvaltningens og Socialforvaltningens analyse af at flytte hele eller dele af beskæftigelsesområdet med fokus på målgrupperne voksne i kanten af arbejdsmarkedet, unge uden uddannelse og den samlede gruppe af fællesborgere med børneforanstaltninger. I den forbindelse traf udvalgene beslutning om, at forvaltningerne senest januar 2023 skal fremlægge en eller flere konkrete modeller og proces for ressortflyt af hele eller dele af ansvaret for de tre nævnte målgrupper. Beskæftigelses- og Integrationsudvalget og Socialudvalget ønskede endvidere, at forvaltningerne udarbejder forslag til et toårigt forsøg med en eller flere fælles indgange/centre, der skal udgøre den fysiske og organisatoriske ramme for et styrket samarbejdet mellem forvaltningerne. De to HovedMED i hhv. Beskæftigelses- og Integrationsforvaltningen og Socialforvaltningen drøftede Implements rapport den 25. november 2022, og referaterne fremgår af bilag 3 og 4.

Løsning

For at få en uvildig vurdering af mulighederne for ressortflyt samt muligheder for at etablere en eller flere fælles indgange/centre for at styrke samarbejdet om borgere med en sag i både Beskæftigelses- og Integrationsforvaltningen og Socialforvaltningen, har forvaltningerne anmodet Implement om at udarbejde en analyse heraf. Implement har medio november 2022 afleveret deres analyse og anbefalinger til de to stillede opgaver, jf. bilag 1, som præsenteres nedenfor.

Implements overordnede modeller for ressortflyt

Implement konkluderer, at såfremt det ønskes politisk, er det juridisk muligt at flytte både hele og dele af ansvaret for de tre målgrupper; voksne i kanten af arbejdsmarkedet, unge uden uddannelse samt forældre med børnesag(er) til Socialforvaltningen.

Implement konkluderer, at det fra lovgivers side er hensigten, at beskæftigelsesindsatsen varetages samlet i kommunens jobcenter, men at der som undtagelse er hjemmel til, at en anden enhed (fx Socialforvaltningen) får beskæftigelsesansvaret for borgere, der samtykker til en helhedsorienteret plan.

En helhedsorienteret plan (jf. lov om aktiv beskæftigelsesindsats § 46) er en plan for borgernes beskæftigelsesrettede indsats og øvrige indsatser, og hvor der i planen er foretaget en koordinering af indsatserne. Målgruppen for en helhedsorienteret plan er borgere og familier med komplekse og sammensatte problemer, hvor der kan eller skal udarbejdes flere planer for borgernes indsatser, og hvor der er et koordinationsbehov forbundet hermed. Kommunen skal ud fra en konkret og individuel vurdering af borgerens udfordringer tage stilling til, hvorvidt det vil være hensigtsmæssigt for arbejdet med den enkelte borger at tilbyde borgeren en helhedsorienteret plan, og borgeren skal samtykke hertil. Forvaltningerne bemærker i den forbindelse, at det ikke kræver et ressortflyt at arbejde med helhedsorienterede planer mod en eller flere grupper af borgere. Dette kan ske på baggrund af en politisk eller administrativ beslutning.  

Såfremt det ønskes politisk, anbefaler Implement på baggrund af sin analyse, at en eller flere af de følgende tre målgrupper kan indgå i et ressortflyt af beskæftigelsesansvaret til Socialforvaltningen: 

• Unge og voksne fællesborgere med en tilknytning til Socialforvaltningens hjemløseenhed (ca. 1.200 borgere hen over året i 2020)
• Unge og voksne fællesborgere med en tilknytning til Socialforvaltningens misbrugsenhed (ca. 1.560 borgere hen over året i 2020)
• Unge og voksne med sindslidelser (ca. 1.400 borgere hen over året i 2020).

Implement foreslår i den forbindelse, at modellerne både omfatter unge (18-29 år) og voksne (+30 år) af volumenmæssige hensyn. Implement påpeger dog, at indsatsen og perspektiverne for de to målgrupper kan være forskellige, og at dette bør belyses i det eventuelt videre arbejde.

Ved gennemførelse af et ressortflyt mellem to politiske udvalg overføres:

• Forvaltningsansvar i form af fx lovfortolkning og lovimplementering af beskæftigelseslovgivningen, systemansvar for fagsystemer samt tilsyns- og kontrolansvar for beskæftigelsesområdet og klagesagsbehandling.
• Sagsbehandleransvaret. Det vil sige, at Socialforvaltningen vil have myndighedsansvaret for samtalerne med borgerne, aftale beskæftigelsesindsatser med borgerne, bevilge indsatser, opfølgningen på igangværende indsatser og træffe afgørelser om evt. økonomisk sanktionering.
• Ansvaret for beskæftigelsesindsatsen, hvilket vil sige, at Socialforvaltningen får ansvaret for bevilling af beskæftigelsesindsatser, herunder at sikre at indsatsen lever op til ret- og pligt og fokusmål. Herudover vil det skulle afklares, om selve beskæftigelsestilbuddene skal varetages af Socialforvaltningen, eller om Socialforvaltningen skal købe tilbud hos Beskæftigelses- og Integrationsforvaltningen.
• Ydelsesansvaret, hvor det vil skulle afklares, om den nuværende udbetaling af forsørgelsesydelser i Beskæftigelses- og Integrationsforvaltningens Ydelsesservice kan varetage opgaven for begge parter.

Hvordan disse fire områder i givet fald overføres fra Beskæftigelses- og Integrationsforvaltningen til Socialforvaltningen vil skulle beskrives nærmere som del af et konkret beslutningsoplæg om ressortflyt. Forvaltningerne vurderer i den forbindelse, at det er nødvendigt med en dybdegående afdækning af de faglige, økonomiske, styringsmæssige og borgernære perspektiver af modellerne, da Implement ikke har afdækket den konkrete betydning ved modellerne på et detaljeret niveau i deres analyse.

Ved et evt. ressortflyt følger beskæftigelseslovgivningen med til Socialforvaltningen. Socialforvaltningen vil derfor i lige så høj grad som Beskæftigelsesforvaltningen være forpligtet til at efterleve lovgivningens krav ift. ret og pligt, sanktionering mv. Derfor skal Socialforvaltningen opbygge og vedligeholde viden og kompetencer hos medarbejdere herom, ligesom medarbejderne skal opbygge kompetencer inden for beskæftigelsesfagligheden med fokus på metoder, tilgange, virksomme redskaber mv.

Implements vurdering af generelle fordele og ulemper ved ressortflyt

Implement vurderer overordnet, at et ressortflyt er forbundet med både fordele og ulemper uanset hvilke målgrupper, Socialforvaltningen i givet fald overtager ansvaret for. Som fordele fremhæver Implement, at borgernes myndighedssagsbehandling samles i én forvaltning og deraf, at borgerne kun skal møde op i én forvaltning. Borgeren vil dog fortsat skulle møde på forskellige adresser og i forskellige enheder i Socialforvaltningen, hvis borger modtager flere indsatser, og der vil efter et eventuelt resortflyt fortsat være behov for en intern koordinering mellem de forskellige målgruppeindsatser i Socialforvaltningen. En faglig fordel vil være, at et ressortflyt kan medføre grundlag for, at der over tid kan etableres samtænkte tilbud, som kombinerer beskæftigelsesmæssige og sociale elementer.

Implement vurderer også, at der er en række ulemper ved et ressortflyt. Det påpeges i analysen, at et ressortflyt i sig selv ikke vil betyde en mere helhedsorienteret borgeroplevelse, da det vil afhænge af den organisering og de arbejdsgange, der etableres. Det påpeges i analysen, at der ved ressortflyt skal ske afgrænsning af den målgruppe, som det politisk ønskes skal overflyttes fra Beskæftigelses- og Integrationsforvaltningen til Socialforvaltningen. Implement vurderer, at borgernes sag skal vurderes individuelt, før deres sag kan overflyttes til en anden forvaltning. Uanset hvilken mulig model, der gennemføres, vil det ifølge Implement medføre betydelig administration at udføre denne individuelle vurdering af borgerne.

Hertil skal det tilføjes, at borgerne skal give samtykke til at få en helhedsorienteret plan, og at borgerne til enhver tid kan trække samtykket tilbage. Det betyder i praksis, at borgere, som ifølge en politisk beslutning skal have deres sag i Socialforvaltningen, kan ende med at rykke frem og tilbage mellem Beskæftigelses- og Integrationsforvaltningen og Socialforvaltningen.

Det vurderes, at der vil være administrative meromkostninger forbundet med varetagelse af forvaltningsopgaver vedr. beskæftigelsesområdet i begge forvaltninger (dobbeltfunktioner), og omfanget heraf vil skulle afklares nærmere. Herudover indebærer et ressortflyt en risiko for, at en parallel administration af samme lovgivningskompleks medfører forskelligartet lovtolkning og deraf mulighed for uens behandling af borgerne. Endelig forudsættes en vis omkostning forbundet med implementering af ressortflyt uanset hvilke målgrupper, der er tale om, og målgruppernes størrelse.

Herudover anbefaler Implement, at der er opmærksomhed på, at den forventede nye hovedlov om helhedsorienterede indsatser til borgere med komplekse forløb, som et flertal i Folketinget har indgået aftale om, kan få betydning for de krav til og muligheder for koordinering af sagsbehandlingen mellem beskæftigelses- og socialområdet. Loven forventes at træde i kraft pr. 1. juli 2023. Forvaltningerne bemærker i tilknytning hertil, at en betydelig andel af de hjemløse muligvis vil falde uden for kriterierne for den nye lov.

Implement understreger, at lov om helhedsorienteret indsats, der forventes fremsat i foråret med henblik på ikrafttrædelse 1. juli 2023, kan ændre på de rammer, Implement har lagt til grund for deres modeller for ressortflyt. Hertil vil forvaltningerne tilføje, at der generelt er usikkerhed om beskæftigelsesområdets fremtidige rammer og vilkår, idet et bredt udsnit af Folketingets partier har ønsket besparelser samt et opgør med det nuværende beskæftigelsessystem, herunder jobcentrenes organisering.

Modeller for toårigt forsøg med en eller flere fælles indgange/centre

Implement præsenterer tre forslag til forsøg med en eller flere fælles indgange/centre for hele eller dele af fællesborgerne med en sag i Beskæftigelses- og Integrationsforvaltningen og Socialforvaltningen. Der er tale én fysisk indgang, hvor borgen kan få behandlet både sin beskæftigelsessag og sin socialsag. Forsøget kan endvidere enten gøres længerevarende eller tidsbegrænset i udgangspunktet. Ligesom ved modeller for ressortflyt kan målgruppen defineres nærmere afhængig af den politiske prioritering, men modsat ressortflyttet er det ikke et krav, at borgeren samtykker til en helhedsorienteret plan. Implement fremhæver følgende fire modeller som mest hensigtsmæssige at undersøge nærmere:

• Det fælles ungehus
• Det fælles målgruppehus for borgere med hjemløshed
• Det fælles målgruppehus for borgere med misbrug
• Det fælles målgruppehus for borgere med sindslidelse.

Implements generelle fordele og ulemper ved en eller flere fælles indgange/centre

I rapporten fremhæves forskellige generelle fordele og ulemper i forbindelse med etablering af en fælles indgang for udvalgte fællesborgere. Nogle af de fremhævede fordele er bl.a., at borgerne som udgangspunkt kun vil skulle møde op ét sted for at få behandlet sin beskæftigelsessag og den socialsag, der er omfattet af indgangen. Implement bemærker i den forbindelse dog, at den ”ene indgang”, som udgangspunkt alene vil omhandle borgerens myndighedssag, og at borgeren forventeligt fortsat vil modtage relevante tilbud fx misbrugstilbud på andre lokationer i kommunen. Det fremhæves desuden, at en fælles indgang giver mulighed for bedre koordinering og helhedsorienteret sagsbehandling og indsats, såfremt den ledsages af en investering i at skabe en fælles kultur, fælles arbejdsgange, øget koordinering mv. Dette vil endvidere kunne bidrage til samtænkning af nye tværgående indsatsformer. Endvidere vil etableringen af en eller flere fælles indgange/centre indebære etableringsomkostninger til indretning, inventar, øvrige opstartsudgifter samt eventuelt faste udgifter til lokaleleje. Disse opmærksomhedspunkter er uanset valg af målgruppe(r) og målgruppernes størrelse enslydende for både forsøg med en eller flere indgange/centre og ressortflyt.

Som det også gør sig gældende for modeller for ressortflyt, er en af de fremhævede ulemper ved forsøg med en eller flere indgange/centre, at opdelingen af borgerne i den enkelte forvaltning i hhv. fællesborgere og ikke fællesborgere kan medføre, at de udvalgte målgrupper potentielt vil skulle betjenes flere steder end i dag. Medarbejderne tilknyttet målgruppen vil muligvis også skulle være på to lokationer (egen forvaltningsenhed og fælles indgang), men det vil afhænge af den konkrete organisering. Ligesom ved ressortflyt kan den fælles indgang være sårbar for borgere, der skifter mellem at være fællesborgere og ikke fællesborgere, fordi deres situation ændrer sig, da de dermed evt. skal flytte frem og tilbage mellem den fælles indgang og forvaltningsspecifik enhed.

Økonomi

Indstillingen har i sig selv ingen økonomiske konsekvenser.

Såfremt der er politisk ønske om at arbejde videre med en eller flere modeller for ressortflyt eller forsøg med en eller flere fælles indgange/centre vil det medføre omkostninger. I første omgang til en ekstern analyse af de mere præcise juridiske, organisatoriske og økonomiske konsekvenser ved et ressortflyt, implementeringsplan mv. Herudover vil der være udgifter til bl.a. etablering, og drift (fx husleje). Endelig må der påregnes et produktivitetstab ifm. implementering mv.

Videre proces

På baggrund af Beskæftigelses- og Integrationsudvalgets og Socialudvalgets behandling arbejder forvaltningerne videre med henblik på at fremlægge en indstilling for udvalgene i januar 2023 omhandlende beslutning om hvilken konkret model for ressortflyt eller forsøg med en eller flere fælles indgange/centre, der skal analyseres nærmere. Analysen af de valgte modeller og udkast til implementeringsplaner forventes fremlagt for udvalgene i juni 2023.

Alt efter hvor omfangsrig en model for ressortflyt, der ønskes politisk - såfremt dette er tilfældet - vurderer forvaltningerne, at et groft overslag på tidsperspektivet for implementeringen af et mindre ressortflyt er, at ressortflyttet kan være implementeret i løbet af 2024, mens et større vil kræve længere forberedelsestid. Inden da skal Borgerrepræsentationen træffe beslutning om ressortflyt (en ændring af Københavns Kommunes styrelsesvedtægt skal behandles to gange i Borgerrepræsentationen), og herefter vil organisationsændringerne, herunder nye arbejdsgange, oplæring i IT-systemer, nedsættelse af ledelse mv., skulle implementeres.

Et forsøg med en eller flere fælles indgange/centre vil kunne iværksættes primo 2024 på baggrund af politisk bestilte budgetnotat(er) til Budget 2024. Forvaltningerne foreslår denne proces, idet Borgerrepræsentationen med vedtagelsen af Budget 2023 besluttede, at Overførselssagen 2023 alene skal vedrøre need-to, rettidig omhu og hensigtserklæringer.