Indstilling vedrørende kvalitetskriterier for danskuddannelsesudbud

Indstilling

Beskæftigelses- og Integrationsforvaltningen indstiller,

1. at Beskæftigelses- og Integrationsudvalget godkender, at der laves et udbud med mål om aftale med to leverandører og en 4-års udbudsperiode
2. at Beskæftigelses- og Integrationsudvalget godkender, at vurderingen af tilbuddene tager udgangspunkt i, at pris vægtes 70 pct., og kvalitet vægtes 30 pct.
3. at Beskæftigelses- og Integrationsudvalget godkender, at vurderingen af kvaliteten i tilbuddene baseres på kriterierne nedenfor.

Problemstilling

Danskuddannelse tilbydes til udlændinge, der er fyldt 18 år og har opholdstilladelse eller i øvrigt har fast, lovligt ophold i Danmark og er folkeregistreret i kommunen, eller har fast ophold i medfør af EU-reglerne om ophævelse af indrejse- og opholdsbegrænsninger i forbindelse med arbejdskraftens frie bevægelighed m.v., og har bopæl i kommunen. Hertil kommer grønlændere, færinger og danskere (der efter lange udlandsophold) ikke behersker det danske sprog i fornødent omfang.

Danskuddannelsen har hidtil bestået af to uddannelser: Arbejdsmarkedsrettet dansk og danskuddannelse, hvor arbejdsmarkedsrettet dansk var en indledende, kort uddannelse som forberedelse til danskuddannelse. Disse to uddannelser foreslås sammenlagt med det lovforslag, der forventes vedtaget primo juni. Der er ikke ændringer i målgruppen for danskuddannelsestilbud.

Beskæftigelses- og Integrationsudvalget behandlede på møde den 23. januar 2017 forvaltningens indstilling om Udbud af danskundervisning for selvforsørgende udlændinge i København. Udbuddet vedrører i udgangspunktet alene selvforsørgede, idet ydelsesmodtagere undervises på det kommunale sprogcenter, hvor der sikres en tæt sammenhæng med den kommunale beskæftigelsesindsats.

Beskæftigelses- og Integrationsudvalget besluttede at pålægge forvaltningen at fremlægge et forslag til udbud med grundig beskrivelse af kvalitetskriterier, og med vægtning mellem pris og kvalitet, og med forøget sikring af ansættelsesvilkår.

Løsning

Antal udbydere og varighed af kontrakt

Forvaltningen vurderer, at det vil være optimalt med to udbydere.

Det vil på den ene side give mulighed for et valg for borgerne, og på den anden side sikre, at skolerne har nok volumen til at drive effektive skoler mht. holdstørrelser og lignende.

Det vurderes ikke, at valget af to udbydere vil medføre en leverancemæssig usikkerhed, hvis en leverandør går konkurs og ikke kan indfri sine forpligtigelser, men at det vil være muligt, at en anden udbyder kan overtage forpligtigelserne, hvis behovet skulle opstå.

Hvis der vælges mere end to leverandører, vil det alt andet lige indebære, at der vælges leverandører med lavere kvalitet og/eller pris.

Omvendt finder forvaltningen, at en udbyder er for lidt, da det vil fjerne valgmulighederne for kursisterne. Derudover er der formentlig kun få potentielle udbydere, der har økonomisk volumen til at byde ind på den samlede opgave, hvilket kan reducere konkurrencen. Endelig vil der med kun én leverandør opstå en kritisk situation i forhold til kommunens forsyningssikkerhed, hvis den vindende udbyder går konkurs, eller der opstår uenighed mellem deltagerne i et vindende konsortium.

Skolerne skal tilbyde danskuddannelse inden for Københavns Kommunes grænser. (Hvis udbyderen vil etablere sig uden for kommunens grænser, kræver lovgivningen, at den stedlige kommune godkender).

Da der er væsentlige opstartsomkostninger ved etablering af danskuddannelse i det omfang, der leveres i København, vurderer forvaltningen, at der kan opnås den bedste kvalitet og pris ved en kontraktperiode, der ikke er for kort. Forvaltningen foreslår, at udbudsperioden er 4-årig, og derudover indeholder to forlængelsesoptioner à 12 måneder, så der gives fleksibilitet i forhold til næste udbudstidspunkt.

Tildelingsprincip

Danskuddannelsesloven fastlægger nøje, hvad kursisterne skal nå i deres uddannelsesforløb, og udbyderne skal anvende ministerielle test og prøver, der sikrer disse mål. Både fagbeskrivelser og prøvemål er ganske detaljerede. De specificerer, hvilke hverdagssituationer der skal kunne mestres mv., jf beskrivelsen i afsnit 3: Kvalitetskriterier.

Desuden er der i Danskuddannelsesloven en række krav, der sikrer, at udbyderne tilbyder fleksibel og arbejdsmarkedsrettet undervisning. Da der er tale om selvforsørgende borgere (ydelsesmodtagere undervises på CBSI), er der desuden ingen væsentlige sammenhænge til beskæftigelsesindsatsen, der skal tilgodeses.

Det er forvaltningens vurdering, at de kvalitetskrav, der kan stilles til udbyderne, i vidt omfang vil blive honoreret ved at følge danskuddannelsesloven, fordi 70 pct. af betalingen først falder, når borgeren består danskuddannelsesmodulet.

Det indstilles derfor, at hovedvægten i tildelingen lægges på pris – nemlig 70 pct. - mens kvalitet indstilles at vægte 30 pct.

Kvalitetskriterier

Hovedsigtet med lovændringen er en enklere og mere arbejdsmarkedsrettet danskundervisning. Der ønskes en generel erhvervsretning af undervisningen med fokus på beskæftigelsesrettede færdigheder. Der åbnes for fællesundervisning på tværs af danskuddannelserne og moduler samt for tilpasning af modultest og timeloft for integrationskursister.

Kravene til gennemførelsen af danskundervisningen er fastsat i Danskuddannelsesloven og integrationsloven, og tilbudsgivere er forpligtet til at leve op til lovgivningens krav. Der vil i forbindelse med valg af leverandør blive foretaget en vurdering fra forvaltningens side af, om byderne kan leve op til disse minimumskriterier. Dette er en forudsætning for at kunne vinde udbuddet.

Lovgivningens krav til undervisningens indhold i de forskellige moduler af danskuddannelsen er styret af ganske detaljerede fagbeskrivelser. F.eks. er der angivelse af, på hvilke trin i undervisningen der skal arbejdes med sprogtilegnelse i relation til arbejde, og hvornår det er centreret om generel erhvervsstruktur og jobmuligheder, og hvornår det er centreret om jobsøgning og det danske fagretslige system. Tilsvarende er der mål om sprogtilegnelse i forhold til hverdagsliv og medborgerskab, fx familieformer og fritidsaktiviteter på tidlige undervisningstrin. Og på senere undervisningstrin ligestilling, børns rettigheder og trosfrihed. Fagbeskrivelserne for den nuværende danskuddannelse fremgår af bilag 1. Disse forventes at have et tilsvarende detaljeringsniveau i relation til den kommende danskuddannelseslov i det omfang, der kommer til at ske ændringer.

For at teste, at undervisningen står mål med fagbeskrivelserne, foretages modultest. Der er ligeledes detaljeret vejledning om, hvordan færdighederne skal bedømmes. Disse vejledninger er vedlagt som bilag 2.

Da alle udbydere i sagens natur skal leve op til lovgivningen, kan indholdsbeskrivelserne i undervisningen ikke lægges til grund for en kvalitetsvurdering ved udbud.

Udvalget har ønsket, at der skal udarbejdes supplerende kvalitetskriterier, der kan indgå i bedømmelse af udbyderne. Kriterierne skal leve op til flere ting: 1) De skal være relevante for kvaliteten af undervisningen, 2) Det skal være muligt på forhånd at specificere en kvalitet og 3) Det skal være mulig at vurdere kvaliteten på baggrund af beskrivelserne fra de potentielle leverandører.

I det følgende har forvaltningen opstillet tre sådanne kriterier.

a. Fastholdelse og motivation

Kursistgruppen i København består i overvejende grad af udenlandske studerende og arbejdstagere, hvor der er risiko for en forholdsvis høj udeblivelses- eller frafaldsprocent. Det er en udfordring både for kvaliteten i undervisningens tilrettelæggelse, effektivitet og udbytte af tilbuddet om danskundervisning.

Københavns Kommune lægger vægt på som kvalitetskriterie, at tilbudsgiver dokumenterer initiativer, der aktivt arbejder for at mindske og forebygge frafald og udeblivelse fra undervisningen, herunder motiverer kursister og følger op på udeblivelse både generelt og i forhold til den enkelte kursist.

b. Virksomhedsrettet fleksibel sprogindlæring

Ifølge danskuddannelseslovens § 3 (i både nuværende lov og lovforslaget) skal ordinær danskuddannelse kunne tilrettelægges fleksibelt med hensyn til tid, sted og indhold for at fremme samspillet med virksomheder. Målet er at understøtte, at deltageres sproglige indlæring bliver så beskæftigelsesrettet som muligt.  Danskuddannelserne skal desuden tilrettelægges, således at det er muligt at følge undervisningen uden for normal arbejdstid.

Københavns Kommune lægger vægt på, at tilbudsgiver tilrettelægger danskundervisningen, så den imødekommer behovet for en fleksibel virksomhedsrettet sprogindlæring, herunder virksomhedsforlagt danskundervisning.

Kvalitetskriteriet vurderes på baggrund af tilbudsgivers beskrivelse af, hvordan tilbudsgiver bedst muligt opfylder kriteriet, hvordan tilbudsgiver løbende arbejder med at kvalitetsudvikle undervisningen.

c. Samarbejde om udvikling og kvalitet

Københavns Kommune har valgt at tilbyde voksne udlændinge danskundervisning ved at indgå aftale med flere private sprogcentre.

Københavns Kommune lægger vægt på, at tilbuddet trods centrenes forskellighed, er gennemskueligt for borgerne, undervisning af høj kvalitet, og at eventuelle skoleskift sker gnidningsfrit.

Det fordrer, at centrene indgår i et udviklingsforum med Københavns Kommune og eventuelle andre interessenter, der har til opgave at understøtte udvikling og kvalitet af det samlede undervisningstilbud på tværs af centrene.

Kvalitetskriteriet vurderes på baggrund af tilbudsgivers beskrivelse af, hvordan tilbudsgiver bedst muligt opfylder kriteriet om at indgå i et udviklingssamarbejde med kommune, andre leverandører og eksterne interessenter.

Alternative kvalitetskriterier

Der har fra udvalgets side været stillet spørgsmål vedrørende flg. kvalitetskriterier: 

1. Klassekvotienter

2. Undervisningsmateriale og kursisternes adgang til bøger, adgang til hjemmesider mm.

3. Skolernes øvrige tilbud til kursister (kantine, sociale arrangementer, biblioteksforhold mm.)

4. Forberedelsestid og maksimale antal lektioner pr. fuldtidsansat

5. Arbejdsmiljø, herunder arbejdstider

6. Andel af undervisningstid, som er lærerstyret undervisning.

Forvaltningen vurderer ikke, at der er en dokumenteret sammenhæng mellem de nævnte kvalitetskriterier og de opnåede danskresultater og arbejdsmarkedstilknytning. Fx er det tværtimod en anbefaling i Deloittes analyse af danskuddannelsesområdet for Udlændinge- og Integrationsministeriet, at der skabes så fleksible rammer som muligt omkring undervisningens tilrettelæggelse.

Fælles for disse alternative kriterier er desuden, at de vurderes at indebære en stor risiko for at være kraftigt omkostningsdrivende, dvs. resultere i højere takster. Dette gælder særskilt kriterierne 1), 4) og 6), hvor skolernes mulighed for at tilrettelægge blandede hold, tage højde for løbende frafald og benytte e-læring, er afgørende for en omkostningseffektiv danskuddannelse.

Der er ingen af de seks ovenstående kriterier, der stilles som krav til de nuværende udbydere i dag. Valg af disse omkostningsdrivende kriterier vil derfor alt andet lige gøre det nødvendigt at tilvejebringe alternativ finansiering. Inden for udvalgets ramme kan det alene ske ved en reduktion i uddannelsestilbud og andre aktiveringstilbud.

Forslag til forøget sikring af ansættelsesvilkår

Lovændringen og forslaget om at reducere antallet af leverandører må antages at medføre en medarbejderafgang fra de nuværende udbydere.

Med en model med flere udbydere, og hvor borgere jf. lovgivningen har frit valg mellem udbydere, kan virksomhedsoverdragelse i praksis ikke finde sted på en hensigtsmæssig måde.

Det vil ikke være muligt at afgrænse de opgaver, der overdrages, ligesom der heller ikke kan garanteres en bestemt omsætning til en ny udbyder, jf. kursisternes frie valg. Virksomhedsoverdragelse vil derfor være forbundet med stor risiko for personalet og den/de vindende udbydere. Når omsætningen ikke kan garanteres, er risikoen, at udbyderen går konkurs, fordi de pålagte omkostninger er højere end indtjeningen.

Forvaltningen vurderer i øvrigt, at et eventuelt skifte i kommunens udbydere, vil resultere i et naturligt flow af medarbejdere fra tabende til vindende udbydere. På den baggrund vil Københavns Kommune bistå medarbejderne med at opnå ny beskæftigelse med udgangspunkt i varslingslovens regler.

I henhold til varslingsreglerne vil medarbejdere kunne blive beskyttet af varslingslovens regler, og ansvaret for en sådan indsats er delt mellem det jobcenter, hvor virksomheden er placeret, og beskæftigelsesregionen.

Overordnet tager beskæftigelsesregionen sig af den formelle del af varslingssagen i forhold til varslingsloven, mens jobcentret bistår i forhold til den konkrete beskæftigelsesindsats.

Jobcenter København vil tage kontakt til de udbydere, som ikke har vundet opgaven, med henblik på at hjælpe medarbejderne videre straks efter offentliggørelsen af, hvem der har vundet udbuddet.

Jobcenter København vil desuden sørge for, at der tilbydes hjælp til rekruttering til de skoler, der har vundet udbuddet, og vil tilbyde hjælp til at matche ledige undervisere med jobåbninger på de vindende centre.

Jobcenter København vil kunne tilbyde den enkelte medarbejder en pakke med følgende aktiviteter på de centre, der ikke længere har leverandørstatus:

• Deltagelse i et informationsmøde, hvor Jobcentret orienterer medarbejderne om deres muligheder
• Udarbejdelse af en individuelt tilrettelagt plan for medarbejderen
• Hjælp med at finde ledige stillinger hos de udbydere, der har vundet udbuddet
• Rådgivning af de opsagte medarbejdere omkring jobsøgning, og eventuelt tilbud om deltagelse på et jobsøgningskursus.

For at understøtte den individuelle tilgang, vil der blive etableret et indsatskontor hos tabende leverandører, så længe leverandøren og jobcentret finder det hensigtsmæssigt.   

Økonomi

Den forventede økonomi på danskuddannelsesområdet for selvforsørgede (eksklusiv danskundervisning til integrationsborgere) fremgår af tabel 1:

Tabel 1: Økonomi på danskuddannelsesområdet 2017-2020 (mio. kr.)

1. Nedgangen i bruttobudgettet er det, forvaltningen selv skal finde finansiering/besparelser til - i alt 43 mio. kr. over tid.

2. Det forudsættes, at refusionsændringen har virkning per 1. januar 2018.

3. Beregning af bloktilskud er lavet ud fra statens forudsætninger og at Beskæftigelses- og Integrationsforvaltningen kun modtager kommunens andel af bloktilskudskorrektionen. Det er i beregningen forventet, at lovændringen vedrørende refusion sker 1.1.2018.

Udbuddet af ordinær danskuddannelse forventes at medføre lavere priser. Af danskuddannelsesloven følger, at selvforsørgende kursister har frit udbydervalg - også på tværs af kommunegrænser. Københavnske kursister kan derfor vælge udbydere, der har driftsaftale med andre kommuner, og dermed aftale om andre takster. Et udbud, der resulterer i lavere modultakster, sikrer således ikke, at samtlige modultakster, der betales for københavnske kursister, bliver billigere.

De forventede lovændringer kan som nævnt føre til, at de økonomiske rammer bliver justeret. Aktuelt forventes en budgetudfordring på ca. 43 mio. kr. ved fuld indfasning, svarende til 21 % af danskuddannelsesbudgettet. Hvis ikke udgifterne til danskuddannelse reduceres med 43 mio. kr. som følge af reducerede priser og eventuelt faldende efterspørgsel efter danskuddannelse som følge af den forventede indførsel af et kursistdepositum, skal der findes kompenserende besparelser på det øvrige indsatsbudget (dvs. budgettet til de interne og eksterne beskæftigelsestilbud samt ordinær uddannelse). Forvaltningen bemærker, at der skal findes en besparelse på 30 mio. kr. på indsatsbudgettet i 2018 i forlængelse af budgetaftalen for 2016.

I forbindelse med skæringstidspunktet for udløb af tidligere aftaler og opstart af nye aftaler kan der i visse tilfælde forekomme ekstra udgifter på grund af udbyderskift, fx som følge af dobbeltbetaling af et mindre antal moduler.

Videre proces

Beskæftigelses- og Integrationsudvalget har 12. december 2016 besluttet ikke at drøfte serviceniveauet på nuværende tidspunkt. Aktuelt har borgere i Københavns Kommune ret til uddannelse i 5 år, hvor lovens minimumskrav er samlet 4,5 år med et progressionskrav efter 1,5 år.

Forvaltningen vil i efteråret indstille til Beskæftigelses- og Integrationsudvalget om, hvorvidt det nuværende serviceniveau kan bevares, eller om der eventuelt vil være behov for reduktioner i serviceniveauet i medfør af prisdannelsen.

Bjarne Winge / Jacob Zeberg Eberholst

Socialdemokratiet, SF og Enhedslisten fremsatte følgende ændringsforslag:

”At første at ændres:

• At antallet af leverandører i første at udgår.

At 2. at udgår og erstattes med

• At der i forbindelse med budgetforhandlingerne om kommunens budget 2018 træffes beslutning om finansieringen af danskuddannelse, således at udbuddet kan igangsættes umiddelbart efter budgetforhandlinger.

At 3. at udgår og erstattes med

• At forvaltningens går i gang med at forberede udbuddet og i august vender tilbage med forskellige modeller for det kommende danskudbud. Modellerne udarbejdes blandt andet på baggrund af de politiske ønsker, der fremgår af protokollen i denne indstilling.”

Venstre fremsatte herefter følgende ændringsforslag til det fremsatte ændringsforslag:

”At 3. at udgår og erstattes med

• At forvaltningens går i gang med at forberede udbuddet og i august vender tilbage med forskellige modeller for det kommende danskudbud. Modellerne udarbejdes blandt andet på baggrund af de politiske ønsker, der fremgår af protokollen i denne indstilling. Samt på baggrund af input fra den indledende markedsdialog.”

Ændringsforslaget blev godkendt uden afstemning.

Ændringsforslaget til ændringsforslaget blev godkendt uden afstemning.

Socialdemokraterne afgav følgende protokolbemærkning:

”S ønsker at få præsenteret model hvor kvalitet vægter minimum 40 %.”

Socialdemokraterne, SF og Enhedslisten afgav følgende protokolbemærkning:

”SF, S og Ø finder det vigtig at udbuddet tilpasses så kursister i arbejde har mulighed for weekendkurser, aftenundervisning etc., så det tilpasses kursisternes arbejdsforhold.” 

SF og Enhedslisten afgav følgende protokolbemærkning:

”SF og Ø finder det derudover vigtigt, at kvalitet vægter højere end pris, hvis finansieringen findes som del af et udbud. ”

Enhedslisten afgav følgende protokolbemærkning:

”Ø ønsker en model for finansiering, der vægter kvalitet 70 % og pris 30 %.

Ø ønsker en model for finansiering, der vægter de nævnte alternative kvalitetskriterier:

• Klassekvotienter
• Undervisningsmateriale og kursisternes adgang til bøger, adgang til hjemmesider mm. -
• Skolernes øvrige tilbud til kursister (kantine, sociale arrangementer, biblioteksforhold mm.) 
• Forberedelsestid og maksimale antal lektioner pr. fuldtidsansat 
• Arbejdsmiljø, herunder arbejdstider 
• Andel af undervisningstid, som er lærerstyret undervisning.

Ø ønsker en model for finansiering, der indeholder mulighed for virksomhedsoverdragelse”.