Muligheder for progressionsmåling i Beskæftigelse – og Integrationsforvaltningen

Resumé

På udvalgsmøde den 25. november 2019 fremsatte SF medlemsforslag om, at Beskæftigelses- og Integrationsforvaltningen pålægges at vende tilbage med flere forskellige modeller til at måle aktivitetsparate borgeres progression, som efterfølgende kan bruges til at give et mere nuanceret og fuldendt billede af borgernes progression. I denne indstilling fremlægger forvaltningen resultaterne af en desk-research om progressionsmåling samt forslag til to pilotprojekter til afprøvning af forskellige modeller for progressionsmåling.

Indstilling

Beskæftigelses-og Integrationsforvaltningen indstiller,

1. at Beskæftigelses- og Integrationsudvalget tager indstilling om progressionsmåling til efterretning
2. at Beskæftigelses- og Integrationsudvalget godkender, at forvaltningen arbejder videre med to modeller for progressionsmåling i form af to pilotprojekter

Problemstilling

Forvaltningen har genemført en deskresearch indenfor anvendelsen af progressionsmåling. Der er indhentet viden og cases inden for forskellige områder, herunder det specialiserede voksenområde, det specialiserede børne- og ungeområde samt beskæftigelsesområdet.

På baggrund heraf har forvaltningen opstillet to overordnede modeller for progressionsmåling. Efter gennemgangen af de to modeller, skitserer forvaltningen forslag til to pilotprojekter, der kan gennemføres i BIF. Det ene er målrettet udsatte unge og det andet er målrettet udsatte voksne.

I bilag 1 fremgår de cases, som danner baggrund for de to modeller.

Løsning

Forvaltningen har på tværs af cases og viden indhentet i forbindelse med deskresarch identificeret to overordnet set forskellige modeller for at måle progression. Forskellen på de to modeller bunder først og fremmest i forskellige formål med at måle progression. I den ene model er formålet at få data, der viser, om en gruppe af borgere udvikler sig mod et mål, samt om indsatsen kan forbedres. I den anden model er formålet at formulere individuelle og relevante mål for den enkelte borgers udvikling.

De to modeller genererer således forskellige typer af viden om udsatte borgere. På baggrund heraf anbefaler forvaltningen, at der bliver igangsat et pilotforsøg inden for hver af modellerne med henblik på at opnå konkrete erfaringer med begge modeller. De to modeller bliver gennemgået nedenfor, og dernæst bliver de to pilotprojekter præsenteret.

Model 1: Viden om en borgergruppes samlede udvikling giver input til, om indsatsen virker

Denne model er kendetegnet ved følgende tre centrale elementer:

1. Formålet er at få data, der viser, om en gruppe af borgere udvikler sig mod et mål

Det overordnede formål med model 1 er at få data på, om en gruppe af borgere udvikler sig hen mod et givent mål. For udsatte borgere handler det for eksempel om, hvorvidt borgerne er kommet tættere på at opnå fodfæste på arbejdsmarkedet, selvom de ikke er kommet i virksomhedspraktik eller har opnået job. Viden om en borgergruppes udvikling vil ligeledes kunne bruges til at sige noget om indsatsens virkning, herunder om indsatsen er den rette til at sikre, at borgerne kommer tættere på arbejdsmarkedet.

2. Progressionsspørgsmål er på forhånd fastlagt

En væsentlig faktor i denne model er, at de overordnede data om en gruppes udvikling bliver dannet ud fra generelle spørgsmål, som er fastlagt i forhold til dét mål, der arbejdes hen mod for gruppen. Det kan for eksempel være spørgsmål, der går på, hvordan borgeren vurderer sit helbred i forhold til at kunne varetage et job, om borgeren har overskud i sin hverdag til at fokusere på at få et arbejde, eller om borger får hjælp fra sit netværk til at håndtere sin situation. Alle borgere får her de samme spørgsmål.

3. Borger og sagsbehandler vurderer, hvorvidt der er en udvikling

Spørgsmålene er typisk opstillet i format som et spørgeskema, hvor der anvendes mellem 5 – 10 spørgsmål, der skal udfyldes med fast kadence, fx hver 3. måned. Vurderingen bliver som regel foretaget ud fra en 5-trin eller 10 trin skala. Ofte udfylder borgeren spørgeskemaet sammen med sagsbehandler. Et formål her vil derfor typisk også være, at spørgsmålene understøtter dialogen mellem borger og sagsbehandler og derved styrker kvaliteten og sætter retning på samtalen.

Der ses dog også varianter, hvor det kun er sagsbehandler, der udfylder spørgsmålene. Her vurderer sagsbehandler borgerens situation. Dette ses bl.a. ved progressionsmåling, hvor der anvendes de såkaldte observationsspørgsmål. Observationsspørgsmål tager afsæt i konkrete observationer såsom fremmøde, borgers deltagelse i aktiviteter eller i behandling og er ikke til fortolkning eller under påvirkning af forskellige individers vurdering af situationen.

Model 2: Individuelt formulerede delmål sætter retning for borgerens udvikling 

Denne model er kendetegnet ved følgende tre centrale elementer:

1. Formålet er at formulere relevante og meningsfulde mål for en borgers udvikling

Det overordnede formål er at formulere delmål og mål, som borger og sagsbehandler vurderer, er relevante for den udvikling, som den enkelte borger står overfor. Det er et vigtigt parameter, at delmål og mål danner retning for arbejdet og giver synlighed i forhold til, hvad der arbejdes hen imod, og hvordan skridtene på vej derhen ser ud.   

 2. Mål og delmål formuleres individuelt

Mål og delmål fastlægges i forhold til den enkelte borger og dennes konkrete barrierer i forhold til arbejdsmarkedet. Det betyder, at det er meget forskelligt fra borger til borger, hvilke mål og delmål, der formuleres, og dermed er det også forskelligt, hvad der følges op på. For nogle kan det være at møde til tiden, mens det for andre kan være at øge timetallet i en praktik.

3. Borger og sagsbehandler formulerer mål og delmål sammen – og ændrer dem i takt med borgerens udvikling

De konkrete mål og delmål formuleres i et samarbejde mellem sagsbehandler og borger – for eksempel som del af en plan over en afgrænset periode. Det er væsentligt, at der i delmålene er fokus på områder, der er vigtige for borgeren, fordi grundtanken er, at udvikling drives af, at borgeren erkender og ønsker at arbejde med konkrete områder.

De formulerede mål og delmål ændres i takt med, at borger enten opnår delmål/mål eller det viser sig, at delmål/mål skal omformuleres, fordi borgers situation ændrer sig. Det kan for eksempel være, at der sker tilbagefald i forhold til oplevet fysisk eller psykisk helbred, at borger øger sit misbrug, eller at borger opnår praktikplads.

Opsummerende pointer om valg og anvendelse af progressionsmåling ved model 1 hhv. model 2:

Forvaltningen vurderer, at begge modeller kræver solid ledelsesmæssig opbakning for at sikre succesfuld implementering. For model 1 er det centralt løbende at sikre opbakning til målingen hos sagsbehandlerne for at sikre, at udfyldelsen af spørgsmålene indgår som integreret del af arbejdet. Dette for at sikre, at sagsbehandlerne bakker op om målingen, hvilket øger sandsynligheden for, at borgerne ligeledes finder målingen relevant. Model 2 kræver ledelsesmæssig opbakning, hvor der er fokus på, at formuleringen af delmål/mål og opfølgningen herpå tænkes ind i arbejdet med at skabe fremdrift hos borgeren og dermed er med til at sikre en udvikling.

Dernæst vurderer forvaltningen, at den primære styrke ved model 1 er, at den giver viden om en gruppe borgeres udvikling, som kan anvendes til at vurdere, hvorvidt indsatsen virker og er den rette til at få borgerne i job eller uddannelse.

Tilsvarende er styrken ved model 2, at sagsbehandler og borger ofte vil opleve, at individuelle mål giver mening, fordi de er tilpasset den enkelte borgeres udfordringer, ressourcer og forløb.

To pilotprojekter til afprøvning af progressionsmåling

De to forskellige pilotprojekter tager udgangspunkt i hver deres model. Således arbejder det første pilotprojekt med samme formål og metode, som model 1, mens det andet pilotprojekt har samme formål og metode, som model 2.

Årsagen til denne opdeling er, at forvaltningen gerne vil opnå viden om, hvorvidt indsatsen overordnet set virker for en gruppe af borgere, hvilket afprøves i projekt 1. Samtidig vil forvaltningen gerne blive klogere på, hvordan fremdriften i forløb kan styrkes ved at formulere og følge op på individuelle delmål med den enkelte borger, hvilket afprøves i projekt 2.

Pilotprojekt 1: Effektmåling af indsatser og tæt opfølgning på borgers udvikling

Formålet med pilotprojekt er at vise overordnede data om borgernes progression, samtidig med at det skal kunne fungere som et samtaleredskab.

Erfaringer fra pilotforsøget NExTWORK (case 5 i bilag 1) danner grundlaget for dette pilotforsøg. Styrkerne i progressionsmåleredskab i NExTWORK har bl.a. været, at medarbejdere har oplevet, at det har givet mening i forhold til målgruppen (aktivitetsparate unge), fordi redskabet tydeliggør den unges udvikling i forhold til delmål på vejen til et endeligt mål (uddannelse/job), fremfor udelukkende at fokusere på endemålet. Derudover giver medarbejderne udtryk for, at det ikke har føltes som en administrativ byrde at arbejde med redskabet.

Medarbejdere har brugt redskabet som forberedelse til samtalen med borgeren. Det har særligt haft betydning, at redskabet indebærer en visualisering af borgerens udvikling i form af et såkaldt bevægelseshjul. Visualiseringen har gjort, at det har været nemmere for sagsbehandlere at sammenligne bevægelseshjul fra samtaler med borgeren og se udviklingen fra gang til gang, selvom det måske var meget små skridt.

Redskabet:

Redskabet skal være en videreudvikling af det redskab, der blev anvendt i NExTWORK.

Redskabet skal tænkes ind i eksisterende kadencer og opgaver/dokumentationskrav i forbindelse med samtaler. Medarbejderen besvarer spørgsmålene i forbindelse med samtalen og svarene visualiseres i et bevægelseshjul, der gør det muligt for medarbejderne at se den unges udvikling fra samtale til samtale.

Målgruppen:

Målgruppen vil primært være aktivitetsparate unge. Det anbefales at afprøve redskab for en afgrænset gruppe af unge, det kunne f.eks. være unge, der deltager i tilbud i Café B. Det forventes at målingen vil omfatte ca. 200 borgere over et år.

Udfordringer med redskabet: 

Progressionsmåleredskabet i NExTWORK kan forbedres i forhold til at generere data for progression i indsatsen på et generelt niveau. Der skal derfor udvikles på redskabet med henblik på at forbedre muligheden for at kunne aggregere data. Der skal ligeledes udvikles IT-understøttelse til redskabet.

Pilotprojekt 2: Forsøg med individuelle mål, samt om individuelle delmål sikrer fremdrift og resultater

Formålet med det andet pilotprojekt er at afprøve, på hvilken måde individuelle målepunkter/delmål styrker fremdriften i borgerens forløb.

Eksempler på delmål kan være, at borger starter misbrugsbehandling, borger møder stabilt i tilbud/internt værksted, borger løser konkrete arbejdsopgaver, borger følger sit træningsprogram mv. Som slutmål foreslås det, at målet altid relaterer sig til, at borger opnår ordinære løntimer, borger kommer i job eller uddannelse, borger får opstartet en forberedende plan og/eller bliver afklaret til fleksjob eller førtidspension, alternativt får et ressourceforløb.

Pilotprojekt som del af lokalt forankret projekter

Det foreslås, at pilotprojektet bliver udviklet og testet i ét – to af de lokalt forankrede projekter (som flere gange har efterspurgt, at forvaltningen også måler på andet end praktik og job). Der kan fx blive sammenlignet med de andre lokalt forankret projekter i forhold til, hvor mange borgere, der opnår hhv. praktik, ordinære timer og job. Dette kan give en indikator af, om arbejdet med individuelle del- og slutmål har en positiv afsmitning på borgers videre forløb. Det vil dreje sig om ca. 30 - 50- borgere, der årligt er omfattet af den lokalt forankret indsats i to projekter.

Udvikling af progressionsmåling

Forvaltningen foreslår, at det bliver indarbejdet som et fokuspunkt i pilotprojektet at undersøge mulighederne for at trække overordnet data på udviklingen for borgergruppen. Det kunne fx være overordnede data på, om borgerne flytter sig fra delmål til slutmål.

Økonomi

Indstillingen har ingen økonomiske konsekvenser

Videre proces

Elementerne i pilotprojektet er overordnet skitseret, og der udestår derfor en række spørgsmål og beslutninger, som forvaltningen arbejder videre med, såfremt Beskæftigelses- og Integrationsudvalget godkender indstillingen.

Situationen som følge af Covid-19 forventes at få betydning for udvikling og implementering af de to pilotprojekter, eftersom fokus i en periode vil være på at få driften normaliseret.

Forvaltningen vil for så vidt angår pilotprojekt 1 vende tilbage 1. kvartal 2021 med status på arbejdet med projektet.

Hvad angår pilotprojekt 2 vil projektet først kunne blive igangsat i forbindelse med implementeringen af det nye udbud for lokalt forankret indsats. Selve udbuddet træder i kraft 1. januar 2021. Forvaltningen vil vende tilbage med status på pilotprojekt primo 2022.