Analyse vedr. mulig ny skolestruktur
Indstilling
Børne- og Ungdomsforvaltningen indstiller til Børne- og Ungdomsudvalget,
- at udvalget godkender, at forvaltningen frem mod udvalgets budgetseminar i august 2019 udarbejder en kortlægning af erfaringer og en analyse af modeller for skolestruktur, som kan lede til konkrete forslag til ny skolestruktur i udvalgets budgetforslag 2021
- at udvalget godkender, at der anvendes 0,9 mio. kr. til analysearbejdet, som finansieres inden for den samlede bevilling til undervisning
Problemstilling
På børne- og ungeområdet er der tre hovedudfordringer: Der kommer flere børn, der bliver færre penge pr. barn, og fagligheden skal samtidig styrkes.
Kommunerne er underlagt et service- og anlægsloft. I København medfører de flere og flere indbyggere kombineret med anlægsloftet, at der både er udfordringer med at finde plads og ledige byggegrunde, og at få anlægsmidler til at bygge den nødvendige kapacitet i form af skoler, institutioner, plejeboliger mv. Hertil kommer de øvrige anlæg, som skal bidrage til at bibeholde København som en attraktiv og velfungerende by.
Serviceloftet betyder i praksis, at der bliver færre kroner pr. barn til bl.a. at bibeholde og udvikle gode undervisningstilbud, da kommunen ikke kompenseres fuldt ud for det stigende antal børn, som København vokser med. Det betyder blandt andet, at Børne- og Ungdomsudvalget, som en del af kommunens effektiviseringsstrategi, hvert år skal bidrage med effektiviseringer for ca. 170 mio. kr., svarende til 1,7% af udvalgets driftsbudget på 10,6 mia. kr. Effektiviseringerne er med til at finansiere råderummet til politisk prioritering ved budgetforhandlingerne samt demografimidler til stigende børne- og ældretal.
Undervisningsområdet udgør en stor del af udvalgets ressortområde. Budgettet er på ca. 3,7 mia. kr., hvor bevillinger til de københavnske almene folkeskoler udgør den største del med 2,7 mia. kr. Med det konstante effektiviseringskrav kan det ikke undgås, at skolerne skal bidrage med effektiviseringer. Ligeligt fordelt på udvalgets områder skal skolerne bidrage med 40-50 mio. kr. årligt.
For at opretholde og udvikle det gode skoletilbud i København er det afgørende, at effektiviseringerne ikke er årlige grønthøsterbesparelser og i stedet tænke langsigtet med udgangspunkt i udvalgets strategi for udviklingen af skolerne, så effektiviseringerne griber mindst muligt ind og hindrer opfyldelsen af strategiens mål.
BUU’s strategi ”Fælles børn – Vores ansvar” sætter en række mål for skolerne i København. Målene drejer sig blandt andet om at øge chanceligheden og om at mindske karaktergabet mellem et- og tosprogede samt reducere andelen af elever, som ikke opnår karakteren 2 i dansk og matematik. For at indfri målene i strategien er der behov for greb, som kan understøtte en udvikling, hvor elevsammensætningen på skolerne bliver mere blandet. Ligeledes er der behov for, at trivslen og motivationen blandt de ældste elever øges. Det kan blandt andet ske ved styrkede udskolingsmiljøer, som er en udfordring med den eksisterende skolestruktur med flere små og mindre skoler.
Der er derfor behov for at finde løsninger på de økonomiske og kapacitetsmæssige udfordringer, som København står i, samtidig med at fagligheden og kvaliteten understøttes. En ny model for bedre klassedannelse gennem en justering af skolestruktur kan potentielt bidrage til at sikre en bedre kapacitetsudnyttelse og herved reducere behovet for midler til anlæg og drift. Derudover kan en ny struktur potentielt give en mere stabil klassedannelse, der kan sikre en mere stabil driftsøkonomi og dermed give bedre rammebetingelser for den faglige udvikling af skolerne i København. Derfor foreslår forvaltningen med denne indstilling, at der frem mod udvalgets budgetseminar i august 2019 udarbejdes en erfaringsopsamling og analyse af modeller for og økonomisk potentiale ved en ny skolestruktur.
Løsning
Det er nødvendigt at finde løsninger på de tre overordnede udfordringer på børne- og ungeområdet som nævnt ovenfor. Det indebærer blandt andet et behov for at effektivisere. Der er forskellige muligheder for at effektivisere på de almene folkeskoler, hvor konsekvenserne for børn, personale mv. varierer. Det er muligt at se på, hvordan vi kan udnytte vores kapacitet bedre og på den måde friholde en række andre værdifulde tiltag og løsninger på skoleområdet for besparelser. Med dette forslag undersøges, hvordan en ny skolestruktur kan bidrage til at reducere omkostningerne på skolerne, samtidigt med at mulighederne for at styrke fagligheden fastholdes.
Alternativt kan der findes effektiviseringer inden for den eksisterende struktur. Her kan man fx reducere eller fjerne de midler, og dermed aktiviteter på skolerne, som ikke er absolut nødvendige for at gennemføre den lovpligtige undervisning. I København bliver der givet ca. 180 mio. kr., som fordeles mellem skolerne efter sociale kriterier og tosprogskriterier. Midlerne bruges til holddannelse, tolærerordning, tosprogsundervisning mv. Det er ikke muligt at fjerne alle midlerne, da en del af dem indgår i finansieringen af den almindelige klasseundervisning, og da en del af midlerne benyttes til lovpligtige aktiviteter. Forvaltningen skønner, at det er muligt at reducere med op til 110-130 mio. kr. En anden mulighed er at øge undervisningstimetallet for lærere og pædagoger. Hvis timetallet fx øges med to timer om ugen på almenområdet, vil det kunne give en besparelse på ca. 90-100 mio. kr.
Andre muligheder er at afskaffe EAT, inklusionspædagoger, kompetencecentre, Åben skole tilbud, Københavnermodel for integration mv. eller reducere i fx vejlederfunktioner, ressourcecenter, modersmålsundervisning og ledelse. Samlet kan udgifterne formodentlig reduceres med ca. 100 mio. kr. ved implementering af alle disse forslag.
Potentialet ved en ny skolestruktur er gennem bedre klassedannelse at reducere antallet af klasser ved en anden fordeling af eleverne. Sammen med grundomkostninger til bygninger og ledelse mv., så er antallet af klasser afgørende for omkostningerne ved at drive en skole. Københavns Kommune er et byområde med en stor befolkningstæthed og relativt korte afstande mellem de fleste naboskoler. Det giver en unik mulighed for at optimere størrelserne på skolernes distrikter samtidig med, at eleverne stadig vil have en lokal distriktsskole i gå- og cykelafstand i nærområdet.
En undersøgelse af mulighederne for en ny skolestruktur vil se på forskellene i skolernes kapacitetsudnyttelse. Der er stor forskel på klassekvotienten i byens skoler. Klassekvotienten i København spænder mellem 10 og 30 elever pr. klasse. Figuren herunder viser fordelingen af antal klasser med de forskellige klassestørrelser i skoleårene 2017/2018 og 2018/2019. Fx viser figuren, at der var 18 elever i 4% af alle klasser, mens der var lidt under 5% af klasserne med 28 elever i klassen.
Samtidig kan vi se, at klassekvotienten ændrer sig gennem skoleårene, hvor den er markant højere i fx 1. klasse end i 8. klasse.
En ny skolestruktur skal give mulighed for flere elever pr. årgang på den enkelte skole, hvorved klasser med få elever kan undgås. På den måde opnås et højere gennemsnit af antal elever pr. klasse, samt en mere lige fordeling af eleverne. Det vil primært ske ved at hæve antallet af elever i klasser med få elever. Således vil der ikke komme flere elever i de klasser, der i forvejen har allerflest elever.
Frem mod udvalgets budgetseminar i august 2019 vil forvaltningen udarbejde et beslutningsoplæg om en bedre klassedannelse gennem ny skolestruktur. I den forbindelse vil det blive undersøgt, hvordan en ny struktur kan give trygge rammer for de yngste elever samt inspirerende og varierede miljøer for de større elever. Det kan fx ske ved at skabe undervisningsmiljøer målrettet bestemte aldersgruppers behov. De mindste elever har behov for en tryg skolestart og tid i indskolingen. Det kan blandt andet understøttes via overskuelige indskolingsmiljøer, hvor der er fokus på, at yngre børn og deres forældre finder fodfæste i skolesystemet. Samtidigt kan et udskolingsmiljø målrettet de unge fx bane vej for et styrket udbud af valgfag og udskolingslinjer og et øget fokus på uddannelsesparathed. I arbejdet vil der blive trukket på erfaringer fra resten af landet og nuværende pædagogiske praksis i de københavnske folkeskoler. I flere af landets kommuner har man arbejdet med ændringer i skolestrukturen, større distrikter mv. I den forbindelse skal det undersøges, hvilke modeller der er i spil i forskellige kommuner, samt hvilke erfaringer kommuner og skoler har med nye skolestrukturer. I tråd hermed skal BUU besøge Fredericia og Esbjerg og se nærmere på deres erfaringer.
Det skal også undersøges, hvordan klassedannelsen kan ske med forudsigelighed og gennemsigtighed. Desuden kan betydningen af for eksempel chancelighed og inkluderende fællesskaber også adresseres.
Effektiviseringspotentiale
Hovedformålet med en ny struktur er at reducere omkostningerne på skolerne, der kan frigive midler til effektiviseringer, samtidig med at vi holder fast i faglighed og trivsel og har blik for udfordringen ift. anlægsmåltal. Der er derfor behov for, at de konkrete forslag til en ny struktur bidrager med betydelige effektiviseringer.
Udover effektiviseringer på udvalgets serviceramme, vil der være et betydeligt effektiviseringspotentiale på anlæg ved, at der ikke skal bygges så mange nye skoler. Et mindre behov for nye skoler betyder en reduceret sårbarhed i forhold til anlægsloftet. Midlerne, der må anvendes til anlæg, kan fx bruges på investeringer i nuværende skolebygninger frem for i ny kapacitet, som delvist kan undværes i kraft af en ny skolestruktur. Eventuelle investeringer i de eksisterende bygninger kan – udover at være til gavn for skoleelever og -personale – have betydning for foreningsmedlemmer og andre borgere, der benytter skolerne uden for skoletid.
Økonomi
Der er behov for midler til, frem mod udvalgets budgetseminar i august, at gennemføre en række aktiviteter til at kvalificere evt. senere konkrete forslag til ændringer i skolestrukturen. Midlerne skal primært dække udgifter til ekstern bistand vedrørende analyse, inddragelse og kommunikation. Der er behov for at indhente ressourcer eksternt for at få de rette kompetencer og sikre, at den nødvendige arbejdskraft er til rådighed. Analyseopgaven drejer sig om at belyse viden og erfaringer internt i kommunen og i andre kommuner med klassedannelse, klassestørrelser, større skoler, aldersopdelte skoler/skoleafdelinger (herunder udskolingsenheder mm.).
|
Udgiftsområder |
Beløb |
|
Analyse (erfaringer i Københavns skoler og i andre kommuner med klassedannelse, skole- og klassestørrelser, nye strukturer mv.)
Kommunikation (rådgivning, grafik mv.)
Planlægning, koordinering, facilitering
|
0,9 mio. kr. |
Det er vurderingen på nuværende tidspunkt, at der vil være udgifter for ca. 0,9 mio. kr. i 2019 til analysearbejdet. Såfremt BUU beslutter, at der skal arbejdes videre med konkrete forslag til ny skolestruktur, vil der være behov for yderligere midler til at facilitere den omfattende inddragelsesproces, som i givet fald skal foregå frem mod budgetforslag 2021.
Videre proces
På BUU’s budgetseminar i august fremlægger forvaltningen resultatet af analysen og kommer med oplæg til det videre arbejde med konkrete forslag til ændringer i skolestrukturen.
Frem mod budgetseminaret vil relevante aktører blive inddraget i arbejdet med at finde frem til de bærende principper for en eventuel ny skolestruktur.
I et eventuelt videre forløb vil en omfattende inddragelse blive gennemført i forbindelse med udarbejdelsen af konkrete løsningsforslag.
Tobias Børner Stax / Sti Andreas Garde
Beslutning
Børne- og Ungdomsudvalgets beslutning på mødet den 24. april 2019:
Indstillingen blev godkendt efter afstemning med følgende resultat:
For stemte 8 medlemmer: A, F, O, V og Ø.
Imod stemte 1 medlem: Å.
2 medlemmer undlod at stemme: B og C.
Alternativet ønskede følgende tilført beslutningsprotokollen: "Vi mener ikke, at man skal bruge 900.000 kr på en ny rapport, men deler ambitionen om at kortlægge mulighederne for en ny skolestruktur i København inden for forvaltningens budget".