Ny budgetmodel for dagtilbud - før høring

Indstilling

Børne- og Ungdomsforvaltningen indstiller til Børne- og Ungdomsudvalget,

1. at forslag til ny budgetmodel for dagtilbud sendes i høring.

Problemstilling

På Børne- og Ungdomsudvalgets møde den 25. maj 2022 drøftede udvalget en ny budgetmodel for dagtilbud. Forvaltningen har nu udarbejdet indstillingen til en ny budgetmodel, som udvalget kan vælge at sende i høring.

Den nuværende budgetmodel blev indført med klyngeorganiseringen i 2010. Den er løbende blevet forandret i takt med udmøntning af nye initiativer og effektiviseringer. Den er som konsekvens heraf blevet kompleks og svær at gennemskue for kommunale og selvejende institutioner og for klynger og netværk. Samtidig er der i Københavns Kommune fra 2022 indført minimumsnormeringer, som betyder, at der for den samlede kommune skal være 1 pædagogisk personale for hvert 3. vuggestuebarn og 1 pædagogisk personale for hvert 6. børnehavebarn. Hertil kommer beslutningen i forbindelse med budgetaftalen 2022 (BR den 9. september 2022) om at udjævne klyngernes størrelse og øge den pædagogiske ledelse tæt på børnene.

For at gøre op med den nuværende komplekse model, skabe større forudsigelighed i institutionernes økonomi og lave en model der understøtter de politiske beslutninger om normeringer og ledelse i dagtilbud, foreslås en ny budgetmodel.

Løsning

Den nye model er udarbejdet med udgangspunkt i følgende tre principper. De tre principper er de samme som for ny budgetmodel på folkeskoleområdet i 2021.

1. Bæredygtighed: En ny model skal sikre den grundlæggende institutionsdrift og reducere udsving i tildelt bevilling.
2. Transparens: En ny model skal være enkel, tydelig og gennemsigtig omkring, hvad der tildeles og hvorfor.
3. Incitamenter: En ny model skal indeholde incitamenter, der understøtter effektiv institutionsdrift og understøtter de politiske beslutninger om minimumsnormeringer og nærværende pædagogisk ledelse.

Med den nye model foreslås det derfor at reducere tildelinger på baggrund af særlige forhold på institutionerne, og i højere grad lade tildelinger følge minimumsnormeringer til de børn institutionerne er normeret til.

Der tilføres eller fratages ikke midler i den nye budgetmodel. Der foreslås en ny fordeling af de ca. 3,1 mia. kr. om året, som dagtilbud får til lønning af pædagogisk personale og ledelse. Øvrige midler til drift, bygninger og frokostordning ændres ikke.

Den nye model ændrer ikke i principperne for styring. Det er fortsat op til de kommunale klynger og de selvejende institutioner, at udmønte de tildelte midler i henhold til de fastsatte juridiske og politiske rammer, samt deres faglige vurdering. Modellen vil fx synliggøre, hvilke midler en klynge kan forvente til ledelse og personale og hvordan budgettet er fordelt på institutionerne i klyngen. Det er op til klynge- og institutionsledelse, samt forældrebestyrelse og forældreråd, at aftale den konkrete udmøntning med blik for de principper, som udvalget har besluttet, herunder at én kommunal institution skal have én pædagogisk leder og én klynge skal have én klyngeleder.

Der foreslås følgende elementer i en ny budgetmodel, der er uddybet i bilag 1.

Grundbevilling - ledelse (ca. 260 mio. kr.)

Der foreslås at give en grundbevilling til pædagogiske ledere og klyngeledelse, som er afhængig af det normerede antal børn i institutionen. Ledelse fordeles i dag som en andel - ca. 8 % - af taksten for vuggestue- og børnehavebørn. Det betyder, at midlerne løbende justeres i løbet af året, mens midlerne i den nye model fordeles i starten af året ud fra det børnetal, som institutionen er normeret til.

Grundbevillingen til ledelse sikrer midler til et pædagogisk lederårsværk til ca. 80 vuggestue- og børnebørn (5 grupper), samt et klyngelederårsværk til ca. 530 børn (33 grupper). En pædagogisk leder i en institution, der er mindre end 5 grupper, kan fx tage del i det pædagogisk arbejde, mens en klyngeleder i en klynge med mindre end 33 grupper fx kan tage del i den pædagogiske ledelse. For de selvejende institutioner fordeles den samme grundbevilling, men her er organiseringen, fx om institutionen skal have en souschef eller indgå i et netværk, op til forældrebestyrelsen.

Den samlede bevilling til ledelse er i den nye og nuværende model på samme niveau.

Grundbevilling – pædagogisk personale (ca. 800 mio. kr.)

Der foreslås at fastsætte en grundbevilling til pædagogisk personale, der ligesom grundbevilling til ledelse fordeles ud fra det børnetal, som institutionen er normeret til. Den nye grundbevilling svarer til 1 pædagog pr. gruppe og erstatter i den nuværende model en grundbevilling på 165.000 kr. pr. hus. Ændringen fra tildeling pr. hus til en børnetalsafhængig tildeling understøtter, at midlerne til pædagogisk personale følger antallet af børn. Grundbevillingen vil reducere den løbende tilpasning af institutionernes budget ved stigende eller faldende børnetal i løbet af året.

Der foreslås yderligere en grundbevilling på 100.000 kr. til små institutioner på 1 eller 2 grupper, da disse ellers vil miste uforholdsmæssigt meget, hvis bevillingen pr. hus falder bort.

Aktivitetsbevilling – pladspris (ca. 1.800 mio. kr.)

Selvom størrelsen på grundbevillingerne øges i den nye model for at give institutionerne mere forudsigelige budgetter, så vil de fleste midler i den nye budgetmodel fortsat fordeles via pladsprisen. Det betyder, at hovedparten af midlerne fortsat følger det enkelte barn med en tilpasning af institutionernes budget i løbet af året, efterhånden som børn meldes ind og ud. Hermed vil institutionerne fortsat have incitament til at modtage børn svarende til normeringen og dermed sikre en effektiv kapacitetsanvendelse.

Den nuværende budgetmodel tildeler lidt mere end dobbelt pladspris for vuggestuebørn end for børnehavebørn. Dette skyldes løbende ændringer i pladsprisen, siden den nuværende model trådte i kraft i 2010. Denne skævhed fjernes med den nye model, så vuggestuebørn tildeles det dobbelte af børnehavebørn, tilsvarende intentionen i minimumsnormeringerne.

I Finanslov 2015 blev der afsat 30 mio. kr. til flere pædagoger i Københavns Kommune. Midlerne er siden hen målrettet forskellige indsatser for sproglig udvikling og for udsatte børn. Der er en resterende pulje til ekstra pædagoger i udvalgte vuggestuer som afhænger af børnenes sociale baggrund. Det foreslås at denne pulje på 10 mio. i stedet indgår i pladsprisen, så midlerne går til samtlige institutioner frem for at gå til udvalgte institutioner.

Institutionsspecifikke bevillinger (ca. 200 mio. kr.)

Der er forskellige bevillinger i den nuværende model, som kompenserer institutioner for specifikke forhold, der kan gøre det pædagogiske arbejde sværere eller dyrere. Eksempelvis gives der bevillinger til udflytterinstitutioner eller institutioner med særlige fysiske forhold som trapper eller uoverskuelige badeværelser. Forvaltningen vil sammen med sektoren gennemgå disse bevillinger med henblik på at vende tilbage til udvalget i 2023 med forslag til, hvilke bevillinger der kan indgå i pladsprisen.

Socioøkonomi (ca. 100 mio. kr.)

For at understøtte den pædagogiske indsats i institutioner med udsatte børn omfordeler den nuværende model ressourcer til institutioner efter både andelen og antallet af børn med svag socioøkonomi. Da der fordeles efter andel af børn, kan tildelingen til små institutioner ændres væsentligt fra det ene år til det næste, som følge af enkelte børns indmeldelse eller udmeldelse, da et enkelt barn udgør en relativ stor andel af det samlede børnetal i institutionen. Fordeling efter antallet af børn betyder, at store institutioner med en ellers socioøkonomisk stærk børnegruppe kan få tildelt sociale normeringer.

I den nye model sker omfordelingen ud fra ESCS (tal på baggrund af forældrenes uddannelses, indkomst og beskæftigelse). ESCS beregnes på baggrund af den samlede børnegruppe i en institution sammenholdt med gennemsnittet i København. En institution med en ESCS-værdi på 0 har en gennemsnitlig socioøkonomi. ESCS har en tæt sammenhæng med, hvor mange udfordringer børnegruppen har og bruges på skoleområdet.

Den nye budgetmodel vil skabe transparens ved at omfordele til institutioner, hvor den socioøkonomiske baggrund er svagere end gennemsnittet, og den vil skabe færre udsving i tildelingen år for år.

Minimumsnormeringer

Da der er en omfordeling i den nuværende og den nye budgetmodel vil institutioner med en stærk socioøkonomi eller uden kompensation for fysiske forhold ikke nødvendigvis have budget til 1 voksen til 3 vuggestuebørn og 1 voksen til 6 børnehavebørn. Institutioner med en svagere socioøkonomi eller mange kompensationer vil til gengæld have mulighed for bedre normeringer end minimum. Hvis der ønskes minimumsnormeringer på hver institution, så skal al kommunal omfordeling fjernes, således at budgetmodellen alene tager udgangspunkt i børnetallet.

Med den nye budgetmodel vil der i gennemsnit til en 5-gruppers institution med 60 vuggestuebørn eller 120 børnehavebørn via grundbevilling, pladspris og omfordeling være budget til 20 pædagogiske personaleårsværk og 1 pædagogisk lederårsværk.

Konsekvenser ved ny budgetmodel (uddybet i bilag 2)

Den nye budgetmodel vil betyde, at institutionerne får en større sikkerhed for deres bevillinger, da de i højere vil blive tildelt efter det antal børn, som institutionen er normeret til i stedet for det faktiske antal indskrevne børn. Derudover vil små institutioner, der er spredt på flere huse, få færre midler, end de gør i dag. Vuggestuebørn vil generelt udløse lidt færre midler og børnehavebørn lidt flere. En lille vuggestue med flere huse og flere særbevillinger vil således få et mindre budget. For langt de fleste institutioners vedkommende vil budgettet blive ændret med mindre end 2 pct. i forhold til den nuværende budgettildeling.

I forhold omfordeling via ESCS vil der ligeledes være institutioner, der vinder og taber på den nye model. Her vil især store institutioner med en relativ stærk socioøkonomi få mindre, mens institutioner med en svag socioøkonomi vil få mere. Disse bevillinger har ofte ændret sig fra år til år, og derfor har det været vanskeligt for institutionerne at planlægge efter disse tildelinger.

Indfasning

Den nye budgetmodel foreslås at træde i kraft fra budget 2023. Forvaltningen forslår en indfasningsperiode på 3 år, som gælder for alle institutioner. I år 1 vil de få eller miste 1/3 af det beløb, som budgettet ellers ville have ændret sig med. I år 2 vil ændringen være 2/3, og i år 3 vil modellen være fuldt indfaset. Indfasningsbeløbet fastlåses i indfasningsperioden på det niveau, der beregnes i forbindelse med udmeldingen af budget 2023.

Inddragelse

Forvaltningen har haft løbende dialog med de faglige organisationer om budgetmodellens udformning. Dialogen har foregået på et tidligt tidspunkt i forvaltningens arbejdsproces, så organisationerne har kunne følge med i de forskellige valgmuligheder, der har været undervejs i arbejdet – og de har dermed haft mulighed for at give deres besyv med løbende. Organisationerne har i denne proces især peget på forhold, der af den ene eller den anden grund, ville stille udvalgte grupper af institutioner væsentligt dårligere økonomisk ift. den nuværende model. Forvaltningen har på denne baggrund eksempelvis kigget særskilt på konsekvenserne for meget små institutioner og derfor foreslået grundbevillingen til små institutioner.

Økonomi

Indstillingen har ingen økonomiske konsekvenser.

Videre proces

Indstillingen sendes i knap seks ugers høring blandt relevante aktører, herunder LFS, BUPL, KFO, involverede parter på det kommunale og selvejende dagtilbudsområde – forældrebestyrelser og forældreråd og Lokal MED i klyngerne.

På baggrund af høringssvarene fremlægger forvaltningen et endeligt forslag til ny budgetmodel forventeligt på BUU-mødet den 16. november 2022.

Tobias Børner Stax                                        Sti Andreas Garde