1. behandling af forslag til ny budgetmodel for almenskoler

Indstilling

Børne- og Ungdomsforvaltningen indstiller til Børne- og Ungdomsudvalget,

1. at udvalget drøfter forslag til ny budgetmodel for de almene folkeskoler.

Problemstilling

Den nuværende budgetmodel for almenskoler blev indført i 2008. Den er løbende blevet udvidet i takt med udmøntning af nye initiativer og effektiviseringer, og den er som konsekvens heraf blevet mere kompleks og svær at gennemskue. Samtidig rummer modellen en række udfordringer, som beskrives nedenfor, og der er derfor et behov for at justere modellen med henblik på at tydeliggøre budgetforudsætninger, skabe en større transparens og budgetsikkerhed for den enkelte skole samt give alle skoler et robust budget til at drive en god skole.

I den nuværende model sker hovedparten af budgettildelingen til skolerne via en sats pr. elev, som er svær at styre ud fra, blandt andet pga. udsving i elevgrundlag. Denne sats rummer alt fra udgifter vedr. undervisningspersonale, ledelse og gårdmænd til holddeling, undervisningsmaterialer mv. Det betyder, at der er vanskeligt at gennemskue, hvad der gives til de forskellige dele af skolens drift. Da budgettildelingen primært sker pr. elev, er der lav sammenhæng mellem det, som hovedsageligt er bestemmende for udgifterne på en skole (antal klasser), og skolens budgettildeling. Udsving i antal elever giver udsving i budgettildelingen til fx ledelse og teknisk personale, men øger ikke nødvendigvis behovet for at ændre på personalet i de funktioner.

Med et stort elevtalsafhængigt element sikrer modellen ikke i sig selv, at alle skoler får tilført de ressourcer, der som minimum skal til for at gennemføre den lovpligtige undervisning. Skoler med forskellige rammevilkår i forhold til elevoptag står derfor forskelligt i ressourcetildelingen med den nuværende model. For at sikre at alle skoler har midler til at gennemføre det lovpligtige antal undervisningstimer, må den nuværende model suppleres af en garantibevilling, som tildeler midler til de skoler, der har et lavt elevoptag. Garantibevillingen gør det vanskeligt at gennemskue, hvad den enkelte skole kan forvente i budget, og reducerer samtidig incitamentet til at drive en skole effektivt.

Udover den elevtalsafhængige bevilling, der tildeles alle elever, giver den nuværende model en bevilling til socialt udsatte elever (sociale kriterier) og en bevilling til tosprogede elever (tosprogskriterier). Der er flere eksempler på, at den nuværende fordeling ikke er i overensstemmelse med det tilsigtede formål.

Løsning

Med afsæt i den nuværende budgetmodels udfordringer har forvaltningen udarbejdet et forslag til en ny budgetmodel. I bilag 1 illustreres, hvordan modellen er opbygget.

Det afgørende skifte i den nye budgetmodel er, at den i højere grad har et omkostningsperspektiv i budgettildelingen. Tildelingen går dermed fra at have stor vægt på den enkelte elev til i stedet at basere en større del af budgettet på antallet af klasser og skolestørrelsen som de bærende elementer. Den nye budgetmodel tager udgangspunkt i de uundgåelige og lovpligtige aktiviteter, der er forbundet med at undervise en klasse og drive en skole af en given størrelse. Den udligner forskelle i rammevilkår og understøtter derfor i større grad driften af skoler med enten svingende eller lavt elevoptag. Derudover fastholder modellen et incitament til at tiltrække elever og skaber en høj grad af transparens.

Der er en række budgetposter, som fortsætter uændret og som derfor ikke indgår i gennemgangen nedenfor. Det gælder budget til bygningsmæssige udgifter som husleje og energi, midler til løbende driftsudgifter som køb af inventar og undervisningsmaterialer, visiterede ydelser til enkelte elever som BUF-flex midler, skolespecifikke særbevillinger til fx tolke og befordring samt puljer.

Den nye model er udarbejdet med udgangspunkt i 3 bærende principper:

1. Bæredygtighed: En ny model skal sikre den grundlæggende skoledrift, udligne forskelle i skolernes elevoptag og skabe mindre fluktuationer i tildelt bevilling.
2. Transparens: En ny model skal være enkel, tydelig og gennemsigtig omkring, hvad der tildeles og hvorfor.
3. Incitamenter: En ny model skal indeholde incitamenter, der understøtter effektiv skoledrift.

Modellen, der gennemgås i bilag 1 med satser, består af følgende elementer:

Grundbevilling - 229 mio. kr.
Alle skoler tildeles en skoleafhængig grundbevilling, der skal dække de faste udgifter ved at drive de pågældende skoler. Grundbevillingen dækker faste udgifter til ledelse, administration, ressourcecenter og pædagogisk læringscenter (PLC).

Alle skoler får midlerne til ressourcecenter og PLC, så de kan udvikle og drive inkluderende børne- og ungemiljøer, hvor alle børn og unge bliver så dygtige, som de kan, og hvor indsatserne kan være både forebyggende, foregribende og indgribende. Grundbevillingen sikrer, at skolerne kan have de lovpligtige funktioner og de funktioner, som udvalget har besluttet. Det drejer sig om ét årsværk til en inklusionspædagog samt vejlederfunktioner til læsning, AKT og dansk som andetsprog. Det er en del af grundlaget for, at skolerne kan støtte det enkelte barn efter behov – svarende til et støttebehov på mindre end ni undervisningstimer ugentligt. Hvis barnet har behov for mere end ni timers støtte pr. uge, kræver det visitering til specialtilbud.

Særligt skoler med mange elever i klasserne eller med udfordringer relateret til elevernes socioøkonomiske baggrund vil opleve at have et større behov for ekstra personale. Dette tager modellen højde for gennem en bevilling til ekstra undervisningspersonale og socioøkonomiske midler, jf. nedenstående afsnit.

Størrelsen på grundbevillingen stiger i takt med det faktiske antal spor, som skolerne har indskrevet, så 3-sporede skoler tildeles flere midler end 2-sporede skoler osv.

Aktivitetsbevilling – 1.408 mio. kr.
Aktivitetsbevillingen består af to elementer.

1) Lovpligtigt minimum (1.206 mio. kr.): 
Denne bevilling tager udgangspunkt i, at skolerne skal kunne gennemføre undervisning i det lovpligtige minimumstimetal. Bevillingen er klassebaseret og sikrer skolerne midler til, at der kan være én lærer i alle klasser i alle fagtimer og én lærer/pædagog i den understøttende undervisning, uanset hvor mange elever der er i klassen. Bevillingen pr. klasse stiger fra indskolingen til udskoling i takt med, at antallet af undervisningstimer stiger.

2) Midler til ekstra undervisningspersonale (202 mio. kr.): 
Udover budget til undervisning i det lovpligtige minimumstimetal tildeles skolerne midler til at understøtte undervisningen med ekstra undervisningspersonale.

En andel af de 202 mio. kr. gives til alle klasser og gør det muligt at lave holddannelse eller støtte enkelte elevers behov i almenundervisningen. Sammen med grundtildelingen til ressourcecenter kan det ekstra undervisningspersonale således indgå i skolens ressourcer til at skabe inkluderende fællesskaber og sprogstøtte.

Størstedelen af midlerne til ekstra undervisningspersonale målrettes store klasser med mere end 22 elever i klassen gennem supplerede midler for hver elev fra den 23. elev til den 28. elev i hver klasse. Det sker for at tage hensyn til, at en stor klasse alt andet lige kræver flere ressourcer til at differentiere undervisningen til det enkelte barns behov end en mindre klasse. Det understøtter desuden et fortsat incitament til at tiltrække og fastholde elever på folkeskolerne.

Socioøkonomiske midler – 157 mio. kr.
Skolerne har behov for at understøtte alle elevers faglige udvikling uanset elevernes sociale og sproglige forudsætninger, og der er derfor både i den nuværende og i forslaget til ny model afsat midler, som tager højde for det.

I dag tildeles der ca. 187 mio. kr. til formålet med udgangspunkt i to-sprogskriterier i 0. – 10. klasse og sociale kriterier (forældre på førtidspension eller kontanthjælp). Forældrene rapporterer selv, om deres børn er tosprogede, og kriteriet dækker ikke nødvendigvis over sproglige udfordringer. Med de nuværende kriterier får et barn med dansk som andet sprog således midler i hele skoleperioden, uanset om barnet har sproglige udfordringer. Midlerne udløses i dag med udgangspunkt i de enkelte elever. Enkelte elever kan derfor udløse relativt store beløb til nogle skoler, selvom skolerne har en stærk samlet elevgruppe.

Skoler med en lav socioøkonomi har også typisk færre elever i klasserne pga. udfordringer med tiltrækning og fastholdelse af elever. I den nuværende elevbaserede budgetmodel får de derfor som udgangspunkt færre midler pr. klasse. Til gengæld kompenseres skolerne med midlerne fordelt efter sociale kriterier og to-sprogskriterier, som kan anvendes til at finansiere undervisningen i de små klasser.

I den nye klassebaserede model får skolerne med lav socioøkonomi flere midler via aktivitetsbevillingen end i den nuværende elevbaserede model. Hvis niveauet for tildeling efter to-sprogskriterier og sociale kriterier fastholdes på 187 mio. kr., overkompenseres skoler med få elever i klasserne. For at udjævne denne forskel foreslår forvaltningen, at 30 mio. kr. af de 187 mio. kr. fremover fordeles til ekstra undervisningspersonale under aktivitetsbevillingen, som giver mulighed for holddannelse eller for at støtte enkelte elevers faglige behov – særligt i store klasser. I forslag til ny model fordeles dermed 157 mio. kr. direkte til behov vedr. elevernes sociale og sproglige forudsætninger mod 187 mio. kr. i dag. Det betyder isoleret set, at skoler med dårlig socioøkonomi tildeles færre midler til at løse sociale og sproglige udfordringer, men hvis der ses på den fulde model, tilgodeses skoler med dårlig socioøkonomi samlet set, da de typisk har svært ved at tiltrække og fastholde elever. Det skyldes modellens klassebaserede tilgang. Hvis de 30 mio. kr. ikke bliver flyttet til ekstra undervisningspersonale, er det forvaltningens vurdering, at socioøkonomisk stærke skoler med mange elever i klasser vil miste for meget i ny budgetmodel.

Forvaltningen foreslår endvidere, at midler til elevernes sociale og sproglige udfordringer i den nye model fordeles ud fra et ESCS-indeks for elevernes socioøkonomi i stedet for de nuværende to-sprogskriterier i 0. – 10. klasse og sociale kriterier (forældre på førtidspension og kontanthjælp). ESCS-indekset viser forældrenes arbejdsmarkedstilknytning, uddannelsesniveau og indkomst, og bruges bl.a. af Undervisningsministeriet til at sammenligne skolernes evne til løfte eleverne fagligt. Midlerne vil i højere grad tilfalde dem, der har behovet, og der er sammenhæng mellem andel sprogligt udfordrede og socioøkonomisk baggrund. Midlerne vil desuden fordeles med udgangspunkt i den samlede elevgruppe og basere sig på et objektivt kriterie. Hvis man i stedet anvender skolernes indberetninger for andelen af sprogligt udfordrede, vil det bryde med modellens princip om incitamenter, da skolerne vil få tildelt flere midler, jo større andel de indberetter.

I forslaget til ny budgetmodel får den stærkeste skole ingen socioøkonomiske midler, mens den socioøkonomisk svageste skole får flest socioøkonomiske midler. Sammenlignet med fordelingen i dag vil det betyde, at der generelt bliver tildelt forholdsmæssigt færre midler til de mest ressourcestærke skoler. Det skyldes, at nogle skoler i dag modtager midler ud fra tosprogskriterier og sociale kriterier, selvom elevgruppen har en ressourcestærk baggrund. Skolernes socioøkonomi vil hvert år blive opdateret inden budgetudmeldingen.

Al undervisning skal understøtte sproglig udvikling i fagene. Derudover skal skolerne tilbyde sprogstøtte til de elever, der har et væsentligt sprogstøttebehov, herunder til elever med dansk som andetsprog med behov for sprogstøtte. Det kan være sprogstøtte i form af to-lærer, holddeling eller enkeltundervisning. Da der eksisterer en tydelig sammenhæng mellem socioøkonomi og elevernes sproglige udfordringer, kan opgaven løftes gennem de socioøkonomiske midler.

Indsats ift. løft af tosprogede skoleelever
På BUU-mødet 20. maj behandles en sag om ”Fordeling af sprogligt udfordrede børn i dagtilbud og skole”. I sagen kan BUU beslutte at afsætte midler til skolepartnerskaber ift. tosprogede skoleelever. Såfremt den målrettede indsats i form af skolepartnerskaber besluttes, reduceres den nuværende pulje af tosprogsmidler med 3 mio. til finansiering af skolepartnerskabsindsatser.

Konsekvenser for skolerne
Den nye model medfører 3 konkrete gevinster ved skolernes budgetgrundlag:

1. Modellen udligner forskelle i skolernes rammevilkår. Den grundlæggende fordelingsmekanisme i den nye model flytter midler fra skoler, der har mange elever pr. klasse, til skoler, der har vanskeligere vilkår for at tiltrække elever. Dette er i overensstemmelse med princippet om bæredygtighed, hvor skoler med mindre gunstige rammevilkår fremover understøttes i større udstrækning, end det er tilfældet i dag. Da skolernes bevilling heller ikke i samme grad følger den enkelte elev, vil skolerne også opleve en større budgetsikkerhed end i dag, og skolerne rammes ikke unødigt hårdt af fx en lav klassekvotient eller udsivning på en årgang.
2. Modellen fastholder et incitament til at tiltrække elever. Selvom modellen grundlæggende er klassebaseret, indeholder den et element, der understøtter større klasser gennem supplerende beløb til hver elev fra den 23. elev til den 28. elev i hver klasse.
3. Modellen skaber en høj grad af transparens. Dette sker både ved, at modellen skaber større sammenhæng mellem reelle udgiftsdrivere (klassen) og den budgettildeling, der finder sted, og ved at være tydelig omkring de midler, der skal til for at drive grundlæggende skole og opretholde forpligtelser i folkeskoleloven.

Inddragelse
Forslag til ny budgetmodel er blevet drøftet og kvalificeret Københavns Lærerforening (KLF), Skolelederne Københavns Kommune (SKK) og af en gruppe af skoleledere. SKK og gruppen af skoleledere bakker op om principperne for den nye model, herunder de nye omfordelingsmekanismer baseret på socioøkonomi. KLF ser det som positivt, at modellen er mere enkel og fremhævede, at den nye model ikke bør give anledning til besparelser. Derudover understregede KLF, at opgaven omkring tosprogede fortsat bør synliggøres.

Økonomi

42 af skolerne ville opleve en ændring i bevilling på mellem +/-3 procent, hvis den nye model var gældende for budget 2020. 5 skoler ville opleve en ændring på mere end +/- 5 procent. Ingen skoler ville opleve ændring på mere end +/- 7 procent.

Blandt de skoler, der vil opleve en stigning i bevilling, er der i gennemsnit færre elever i klasserne sammenlignet med dem, der vil opleve et fald i bevilling. Det følger af, at den nye model primært tildeler midler pr. klasse i stedet for pr. elev.  I bilag 2 findes illustrationer af, hvordan modellen påvirker forskellige typer af skoler samt forklaringer hertil. I bilag 3 findes en oversigt over ændringerne på alle skoler.

For at få en smidig overgang til den nye model foreslår forvaltningen, at der laves en indfasningsordning, som sikrer, at skoler i det første år ikke kan opleve en reduktion i deres bevilling på mere end 4 pct. I år to vil skolerne blive kompenseret for halvdelen af det tab, som er højere end 4 pct. De skoler, der vinder mest, dækker midlerne til indfasningsordningen, så det samlet set er udgiftsneutralt. Nederst i bilag 2 findes overblik over indfasningen. Europaskolen holdes ude af indfasningsordningen, da forvaltningen er ved at undersøge, om skolen har brug for en særlig bevilling. Til 2. behandlingen af ny budgetmodel vil forvaltningen uddybe de særlige forhold og finansieringsbehovet for Europaskolen.

Nye skoler har et andet behov for finansiering, fordi det tager nogle år, før skolerne minder om almindelige skoler. I den nye budgetmodel vil nye skoler, der er under opstart, få deres grundbevilling indfaset over 4 år, ligesom det sker i dag.

Videre proces