Vurdering af effekten af sociale kompensationsmidler i daginstitutioner
Udvalget skal tage stilling til forslag om vurdering af effekter af puljen til social kompensation på daginstitutionsområdet.
Indstilling og beslutning
Børne- og Ungdomsforvaltningen indstiller til Børne- og Ungdomsudvalget,
1. at udvalget godkender forslag til en løbende opfølgning på institutionernes anvendelse af de sociale kompensationsmidler
2. at udvalget godkender forslag til en struktureret opfølgning på data, som peger på effekten af de sociale kompensationsmidler på institutioner og børn
3. at udvalget godkender forslag om at understøtte et samarbejde imellem interesserede institutioner og forskere om hypoteseafprøvning jf. anbefalingerne fra Pædagogisk Kvalitetsudvalg
Problemstilling
Børne- og Ungdomsudvalget vedtog d. 25. januar 2012 (2011-66007) forslag til justering af kriterier for tildeling af social kompensation på daginstitutionsområdet. Justeringen af kriterier skete i forlængelse af en beslutning (i regi af Tidlig Indsats og Inklusionspakken) om at forøge den samlede pulje til social kompensation fra 9,87 mio. kr. i 2011 til 14,84 mio. kr. i 2012 stigende til 19,74 mio. kr. i 2013. Udvalget besluttede i forbindelse med vedtagelsen af de justerede kriterier for tildeling af social kompensation, at forvaltningen skal fremlægge forslag til, hvordan effekten af de sociale kompensationsmidler kan vurderes.
Løsning
Flere undersøgelser viser, at kvaliteten i daginstitutionen har afgørende betydning for børn i 0-5-årsalderen og at den gode pædagogiske indsats kan gøre en positiv forskel for børnenes chancer senere i livet. Kvalitet bestemmes både af antal voksne pr. barn (normeringer), kompetencer og uddannelsesniveau hos personalet samt en række andre faktorer i det pædagogiske arbejde fx kvaliteten i den sproglige interaktion imellem børn og voksne, medarbejdernes forståelse for og evne til at skabe og strukturere læringssituationer for de udsatte børn og deres evne til at sikre børnenes deltagelse i de sociale fællesskaber.
Modellen for social kompensation til daginstitutioner, som har de fleste og de mest udsatte børn, er begrundet i denne viden. Modellen hviler på en grundlæggende antagelse om, at ekstra personale i disse institutioner kan skabe den ekstra tid og overskud, som det kræver at understøtte, at de udsatte børn oplever rammer og muligheder på niveau med alle øvrige børn.
I en vurdering af effekten af de sociale kompensationsmidler i daginstitutioner foreslår forvaltningen, at der først og fremmest følges op på, om midlerne allokeres, som det er tilsigtet. Dernæst bør de data, der allerede i dag findes, om daginstitutionernes praksis og resultater anvendes i en struktureret opfølgning og dialog med fokus på udsatte børn og arbejdet med at øge deres chancelighed. Endelig er institutioner, der modtager sociale kompensationsmidler, oplagte deltagere i et samarbejde mellem forskere og daginstitutioner, hvor der testes hypoteser og vidensudvikles om, hvad der virker i forhold til at styrke de udsatte børns læring, trivsel og deltagelse i fællesskaberne for herigennem at forbedre deres generelle chancer i livet.
Opfølgning på institutionernes anvendelse af sociale kompensationsmidler
De institutioner, der modtager social kompensation, skal i dag rapportere til forvaltningen, hvad de ekstra midler bruges til. Ved forøgelsen af puljen til social kompensation besluttede BUU, at de ekstra midler fremadrettet skal anvendes til mere pædagogisk personale, så der enten er flere voksne pr. gruppe eller færre børn pr. gruppe. Endvidere er institutionerne som en del af den nye model for sociale kompensationsmidler forpligtet til at deltage i kompetenceudvikling og netværkssamarbejde med henblik på at understøtte og udbygge kvaliteten i den pædagogiske indsats og derigennem sikre, at indsatsen har de ønskede virkninger for børnene. Kompetenceudviklingen fokuserer især på aktionslæring, herunder målrettet og systematisk refleksion over egen praksis.
Forvaltningen vil følge op på, om de ekstra midler anvendes i henhold til den politiske beslutning via rapportering fra institutionerne til forvaltningen. Ligeledes vil forvaltningen løbende følge med i institutionernes deltagelse og tilslutning til kompetenceudvikling og netværkssamarbejdet.
Struktureret opfølgning på data, som peger på effekt af de sociale kompensationsmidler
Forvaltningen indsamler løbende data, der indgår i den samlede ledelsesinformation, som både institutioner, forvaltning og politikere har adgang til. Forvaltningen foreslår, at der med udgangspunkt i de grundlæggende hypoteser bag tildelingen af sociale kompensationsmidler løbende følges op på eksisterende relevante data med det formål at styrke og yderligere kvalificere ledelsesdialogen omkring det pædagogiske arbejde generelt og for de udsatte børn specifikt. Det skal i den forbindelse understreges, at midlerne til social kompensation gives til daginstitutionen og børnegruppen på baggrund af socioøkonomiske data for den samlede børnegruppe. Der er ikke tale om, at der visiteres ekstra midler til enkelte børn , og der identificeres ikke i den enkelte institution specifikke børn, for hvem effekterne kan undersøges.
Når det gælder betydningen af ekstra personale og overskud til det pædagogiske arbejde, er det relevant at forholde sig systematisk til personalesituationen i de berørte institutioner. Forvaltningen foreslår, at der systematisk ses på medarbejdernes trivsel, samt sygefraværet og personaleomsætningen. Hypotesen er, at institutionerne udvikler sig positivt på disse parametre. Den løbende monitorering giver endvidere grundlag for ledelsesdialogen mellem institution og forvaltning.
Når det gælder effekten for børnene, er der bred enighed om, at den sproglige udvikling er central for børnenes udvikling og trivsel og for deres efterfølgende succes i uddannelsessystemet. I daginstitutioner gennemføres der både sprogvurderinger i børnenes 3. og 5. år, for de børn, som institutionerne vurderer, har sproglige udfordringer. I vurderingen af effekterne af de sociale kompensationsmidler foreslår forvaltningen, at der følges med i hvilken udvikling, der sker for disse børn mellem sprogvurderingerne, da den øgede voksenkontakt og kvalificeringen af det pædagogiske arbejde, som ekstra personale i institutionerne giver, alt andet lige bør give bedre udviklingsmuligheder for børnene. Samtidig sprogvurderes alle børn i børnehaveklassen og informationerne fra denne sprogvurdering skal systematisk formidles til børnehaven som en del af vurderingen af institutionens arbejde med børnenes sproglige udvikling.
Derudover foreslår forvaltningen, at der følges systematisk med i antallet af skoleudsættelser, dvs. antal godkendelser af udsættelse af undervisningen med et år, og underretninger for de berørte institutioner. Antallet af skoleudsættelser giver en pejling på børnenes udviklingsmuligheder og støtte i børnehaven. Desuden kan de fortælle noget om institutionens opfølgning på børnenes udvikling og deres forudsætninger for at klare sig ved skolestart. Antallet af underretninger kan pege på systematikken i den pædagogiske observation og opfølgning på bekymringsbørn. For både skoleudsættelser og underretninger gælder det, at antallet ikke i sig selv fortæller noget om kvaliteten i indsatsen, men antallet - og forskelle mellem institutioner - giver et vigtigt udgangspunkt for dialogen med institutionerne, ikke mindst i institutioner med mange udsatte børn.
Pædagogisk Kvalitetsudvalg har i sit arbejde henover foråret 2012 peget på en række pejlemærker for kvalitet for kommunens institutioner. Pejlemærkerne præsenteres den 23.8.2012 for BUU, klyngeledere og en række andre interessenter på området. Flere af de nævnte data og resultater i denne indstilling knytter an til disse pejlemærker. Der indgår således bl.a. et pejlemærke om sprogindsatsen, som kan følges via sprogvurderinger, og et pejlemærke om sammenhæng og overgange, som delvist kan følges via omfanget af skoleudsættelser. Endvidere indgår et pejlemærke om sociale relationer, hvor de væsentlige elementer i Pædagogisk Kvalitetsudvalgs anbefalinger er retten til et trygt og omsorgsfuldt miljø med positiv voksenkontakt hver dag. Med mange udsatte børn i institutionen er det helt afgørende, at der er tilstrækkeligt personale, ro og tid til at skabe dette miljø. Institutionernes anvendelse af midler fra social kompensation til ekstra hænder er derfor en afgørende faktor. Det samme gælder personalets sygefravær, personaleomsætningen i institutionen mv. De foreslåede pejlemærker kan delvist belyses via de eksisterende data. Disse data bør systematisk indgå i en dialog imellem institutioner og forvaltning, hvor fokus er på samtlige seks pejlemærker, som Pædagogisk Kvalitetsudvalg har udpeget som relevante for alle daginstitutioner. En sådan struktureret dialog på baggrund af eksisterende relevante data er det vigtigt at føre med samtlige daginstitutioner - uanset sociale kompensationsmidler - og det er på den baggrund forvaltningens vurdering, at opfølgningen på effekterne af de sociale kompensationsmidler bør foregå som et led i en opfølgning på den pædagogiske kvalitet, der skal være til stede i alle institutioner.
Anvendelse af eksisterende data som udgangspunkt for dialog med institutionerne skaber ikke flere administrative byrder for institutionerne.
Samarbejde om hypotesetestning
Selvom forskere i negativ social arv og chancelighed er enige om betydningen af gode daginstitutioner i forhold til de udsatte børn, mangler der stadig indgående viden om, hvilken pædagogisk indsats der virker hvordan og under hvilke omstændigheder. For at styrke vores viden om det pædagogiske arbejde i daginstitutioner med mange udsatte børn, bør de institutioner, som modtager sociale kompensationsmidler, jf. anbefalingerne fra Pædagogisk Kvalitetsudvalg, få tilbud om at indgå i samarbejde med forskere om formulering og afprøvning af hypoteser for arbejdet med de udsatte børn. Hypoteserne, der formuleres i et samarbejde imellem forskere, forvaltning og institutioner, kan fx omhandle betydningen af flere voksne eller mindre børnegrupper, måltidets betydning eller effekterne af konkrete pædagogiske tiltag som fx en særligt struktureret pædagogik, en innovativ frem for kompenserende tilgang til de udsatte børn mv. Ved at igangsætte en forskningsmæssig belysning af, hvilke indsatser, som bedst understøtter arbejdet med børn i udsatte positioner, genereres værdifuld viden, som kan udbredes til gavn for hele daginstitutionsområdet.
Økonomi
BUU har tidligere besluttet økonomien for de sociale normeringer på daginstitutionsområdet. Der er ingen særskilt økonomi knyttet til forslaget og det administrative ressourceforbrug, der er knyttet til at løse opgaven, afholdes inden for forvaltningens ramme.
Videre proces
Såfremt modellen for vurdering af effekt af sociale normeringer godkendes, vil Børne- og Ungdomsudvalget ultimo 2013 få forelagt institutionernes afrapporteringer om anvendelsen af midlerne, samt informationer om de indikatorer på effekter, der er beskrevet i indstillingen. Med en årlig afrapportering på de valgte parametre sikrer forvaltningen viden om udviklingen på centrale parametre for hele institutionsområdet, inklusive de institutioner, der modtager sociale kompensationsmidler.
Else Sommer /Mikala Jørgensen