Modernisering af pasningsgarantien

Budgetparterne besluttede i Overførselssagen 2023-24, at der i budgetforhandlingerne 2025 skal indgå forslag om modernisering af pasningsgarantien. Udvalget kan med denne indstilling komme med sin anbefaling til en ny pasningsgaranti, som kan besluttes af Borgerrepræsentationen (BR) i forbindelse med vedtagelsen af budget 2025 og erstatte den nuværende garanti på 4 km fra barnets bopæl.

Indstilling

Børne- og Ungdomsforvaltningen indstiller til Børne- og Ungdomsudvalget,

1. at udvalget som opfølgning på hensigtserklæringen fra overførselssagen 2023-24 tager stilling til, hvilken af de beskrevne modeller for modernisering af pasningsgarantien udvalget vil anbefale til endelig beslutning i forbindelse med BR’s vedtagelse af budget 2025.

Problemstilling

I Overførselssagen 2023-24 besluttede budgetparterne følgende hensigtserklæring:

Parterne konstaterer, at der fortsat er stort pres på dagtilbudskapaciteten i nogle dele af byen, mens der i andre dele af byen er ledige pladser. Parterne er derfor enige om, at Børne- og Ungdomsforvaltningen sammen med Økonomiforvaltningen skal fremlægge modeller til en modernisering af pasningsgarantien. Forvaltningerne skal se på afstandsgrænsen, muligheden for anvendelse af udflytterenheder hvor presset er størst samt modeller, der tager hensyn til forældrenes hverdag, herunder indflydelse på valg af garantiplads på vej til eller i nærhed af forældrenes arbejdsplads. Tilpasningen skal ske under særlig hensyntagen til god faglig kvalitet, familiernes behov, optimal anvendelse af eksisterende dagtilbudskapacitet samt afhjælpe kapacitetsudfordringerne i de områder af byen, hvor der fortsat er behov for det, samt nedbringe behovet for at bygge nye daginstitutioner. Forslaget skal indgå i forhandlingerne om Budget 2025.

BUU skal derfor med denne sag forholde sig til forskellige løsningsforslag, der i varierende grad løser en eller flere af de nævnte faktorer, som en moderniseret model for pasningsgarantien skal tage højde for. Det politiske ønske, om at se på forskellige modeller for modernisering af pasningsgarantien, udspringer bl.a. af det konkrete behov for at løse kapacitetsudfordringerne i Ørestaden. Derfor vurderes flere af løsningerne også ift. muligheden for at løse udfordringerne i Ørestaden. Alle modeller vil blive forelagt BR.

Løsning

Ifølge dagtilbudsloven er kommunen forpligtet til at tilbyde en pasningsplads til alle børn inden for kommunegrænsen. Derudover har Københavns Kommune et servicemål om, at en institutionsplads skal være tilgængelig inden for 4 km fra barnets bopæl. Forældre, der skriver deres barn på kommunens garantiliste, er derfor garanteret en plads inden for 4 km senest to måneder efter opskrivning. Det kommunale servicemål kan føres tilbage til et valgløfte i kommunalvalgkampen i 2009, som efterfølgende har fungeret som en præmis for kapacitetsplanlægningen og anlægsbevillinger i de efterfølgende år.

Børn på garantilisten må dog ikke springe over den eksisterende venteliste til institutioner inden for 4 km, hvilket skaber udfordringer med kapacitet i byudviklingsområder og yderområder af kommunen. Forældre, der ikke har brug for en garantiplads, kan skrive deres barn op til to institutioner hvor som helst i kommunen, for eksempel tæt på forældrenes arbejdsplads eller uddannelse, og tildelingen afhænger af ventelisten til de ønskede institutioner. I dag er den gennemsnitlige afstand fra børnenes bopæl til deres institution ca. 1 km.

Det er kun de forældre, der gør brug af garantilisten, der potentielt vil blive berørt af en eventuel ændring i pasningsgarantien som følge af udvalgets beslutning og den efterfølgende beslutning i BR ved vedtagelsen af budget 2025. En ændret pasningsgaranti vil således ikke ændre på, at man som forælder kan vælge at skrive sit barn op til en institutionsplads hvor som helst i kommunen. Ligeledes kan man som forælder, efter at have fået en plads via garantilisten, fortsat stå på venteliste til en eventuel ønskeinstitution. Forvaltningen vurderer, at det er ca. 12-15% af alle indskrevne børn, der i dag får plads gennem garantilisten, men tallet er behæftet med en vis usikkerhed, da man ikke registrerer om et barn får tilbudt en plads efter at have stået på garantilisten.

Mulige løsningsmodeller

Børne- og Ungdomsforvaltningen har i samarbejde med Økonomiforvaltningen udarbejdet fire mulige løsningsmodeller. Modellerne skal, jf. hensigtserklæringen fra overførselssagen 23/24, tage hensyn til:

1. Muligheden for anvendelse af udflytterenheder hvor presset er størst
2. Hensyn til forældrenes hverdag, herunder indflydelse på valg af garantiplads på vej til eller i nærhed af forældrenes arbejdsplads
3. Særlig hensyntagen til god faglig kvalitet
4. Særlig hensyntagen til familiernes behov
5. Optimal anvendelse af eksisterende dagtilbudskapacitet
6. Afhjælpning af kapacitetsudfordringerne i de områder af byen, hvor der fortsat er behov for det
7. Nedbringelse af behovet for at bygge nye daginstitutioner.

Det har ikke været muligt at udarbejde en ny model, der i udstrakt grad tager hensyn til alle de ovennævnte faktorer. I det følgende præsenteres de løsningsmodeller, som forvaltningen vurderer, lever bedst op til kriterierne – og de fordele og ulemper, der er forbundet med hver enkelt model.

Generelle bemærkninger for alle modeller

Vedrørende kriterie nr. 1 om anvendelse af udflyttere kan det generelt bemærkes ift. alle løsningsmodeller, at udflytterkapacitet kan anvendes som en løsning de steder, hvor kapacitetspresset er størst. Men dette fordrer, at der enten er ledig udflytterkapacitet, eller at denne tilvejebringes fx gennem nedlukning af udflyttergrupper andre steder i byen, hvor der ikke er pres på kapaciteten.

Vedrørende kriterie nr. 3 om særlig hensyntagen til faglig kvalitet, er det yderst vanskeligt at tage særlige hensyn til faglig kvalitet i en generel model om pasningsgaranti. Faglig kvalitet kan variere og ændre sig over tid i institutioner med sammenlignelige rammer og vilkår. Det kan dog potentielt skabe udfordringer med den faglige kvalitet, når en institution bruges som garantiinstitution med stor udskiftning i børnegruppen som følge af, at forældrene løbende får plads i andre institutioner, der typisk er placeret tættere på bopælen.

Kriterie nr. 7 vedrørende nedbringelse af behovet for at bygge nye daginstitutioner kan i princippet imødekommes med flere af de nedenstående løsningsmodeller, men det er vigtigt at understrege, at dette indebærer et opgør med servicemålet om 4 km afstand og/eller med princippet om, at bydele og særligt nye byudviklingsområder skal være selvforsynende med daginstitutionskapacitet. En ændring af pasningsgarantien giver således ikke i sig selv et mindre udbygningsbehov, medmindre man samtidig ændrer principperne for beregning af behov og placering af daginstitutionskapacitet.

Sammenholdes dette med, at nuværende data for forældrenes institutionsvalg viser, at den gennemsnitlige afstand mellem bopæl og daginstitution er ca. 1 km, vil det alt andet lige betyde en serviceforringelse for indbyggere i byudviklingsområder som fx Nordhavn, at der i givet fald vil skulle anvises institutionsplads på det eksisterende Østerbro.

Det politisk vedtagne servicemål om 4 km er administrativt omsat til en behovsprognose og konkret kapacitetsplanlægning i arealplanen ud fra 13 prognosefelter, som omfatter byens kvarterer og tre byudviklingsområder (Ørestad, Refshaleøen/Lynetteholmen og Nordhavn). Denne opdeling har vist sig tilstrækkelig til at opretholde den nuværende 4 km pasningsgaranti, så længe udbygningen af kapacitet følger det beregnede behov.

Der er potentiale for et lavere kapacitetsbehov, hvis modellen ændres til større prognosefelter. I dag kræves der med den nuværende model 316 nye institutionsgrupper, når behovet for kapacitet topper. Hvis man i stedet betragter hele kommunen som ét prognosefelt og dermed helt afskaffer det kommunale servicemål om pasningsgaranti, reduceres behovet til 232 grupper. Potentialet for mindre kapacitetsbehov findes således i differencen et sted imellem de 316 grupper og 232 grupper. Det præcise potentiale afhænger af, hvor stor afstand fra bopæl til institution man vil acceptere som generelt serviceniveau.

Model 1: Lokal afvigelse fra 4 til 5,5 km i Ørestad

Modellen indebærer en midlertidig lokal udvidelse i Ørestaden af den nuværende pasningsgaranti til 5,5 km i stedet for de nuværende 4 km. Modellen skal ses som en løsning af det presserende kapacitetsproblem i Ørestaden, hvor det ikke har været muligt at finde egnede lokaliteter til at anlægge den nødvendige kapacitet i området.

I dag er der et pres på kapaciteten i området, så servicemålet for pasningsgarantien om en maksimal afstand på 4 km mellem hjem og pasningstilbud er udfordret. Servicemålet forventes ikke at kunne blive opretholdt i spidsbelastningsperioden januar til april 2025 uden yderligere tiltag. BUF og ØKF undersøger løbende, hvordan der kan ske yderligere optimering og udvidelse af nuværende kapacitet i Ørestad, herunder øget udflytterkørsel.

Modellen skal pga. ligebehandlingsprincippet være af midlertidig karakter, indtil der er etableret tilstrækkelig kapacitet i området, så servicemålet om 4 km. afstand igen kan overholdes. Modellen kan rulles tilbage, når der er etableret tilstrækkelig midlertidig eller permanent kapacitet i Ørestaden (evt. gennem udflytterkapacitet). Hvornår dette er muligt er pt. ukendt, men forvaltningen arbejder sammen med Økonomiforvaltningen på flere forskellige løsninger.

Fordele: Modellen løser et aktuelt kapacitetsproblem i Ørestaden og kan medvirke til en optimeret anvendelse af eksisterende kapacitet (kriterie 5 og 6).

Ulemper: Der vil forventelig stadig være behov for permanent kapacitet i området. Modellen indebærer en serviceforringelse for de forældre, som benytter sig af en garantiplads, og som med modellen får tilbudt en plads mere end 4 km fra hjemmet.

Model 2: Bydækkende udvidelse af servicemålet fra 4 til 5,5 km

Modellen indebærer en permanent bydækkende udvidelse af den nuværende pasningsgaranti til 5,5 km i stedet for de nuværende 4 km.

Fordele: Modellen løser det aktuelle kapacitetsproblem i Ørestaden samt øger anvendelsen af eksisterende kapacitet, og vil kunne imødegå lignende fremtidige udfordringer i andre dele af byen, da modellen vil betyde, at den eksisterende kapacitet kan udnyttes mere fleksibelt i områder, hvor der er udfordringer med at etablere tilstrækkeligt med pladser i nærheden af forældrenes bopæl (som fx Ørestad). Hvis modellen kombineres med en ændring i principperne for placering af daginstitutionskapacitet, kan det betyde et mindre behov for ny kapacitet, hvis man fx ikke længere anlægger fuld kapacitet i byudviklingsområder.

Ulemper: Modellen indebærer en serviceforringelse for de forældre, som benytter sig af en garantiplads, og som nu får tilbudt en plads mere end 4 km fra hjemmet.

Model 3: Borgeren retningsbestemmer sine garantifelter

I modellen kan forældrene vælge tre felter, hvor de ønsker pladsgaranti. Pladsgarantien udløses først, når disse tre felter er valgt. Felterne kan være tilstødende eller separate, og de kan vælges ud fra fx ruten til arbejdspladsen. Det foreslås, at disse felter matcher de nuværende 13 prognosefelter, men der er mulighed for at lave ændringer ift. dette.

Modellen er en væsentlig ændring i forhold til den nuværende model, og derfor kan modellen tidligst implementeres i 2026. Der skal afsættes 1-2 mio. kr. til implementering, da der bl.a. skal ske en tilføjelse til det eksisterende IT-system (fra KMD) og robustheden af felterne skal undersøges.

Fordele: Afhængig af den konkrete udformning af felterne vil modellen generelt kunne være en forbedring ift. hensyn til familiernes behov og forældrenes hverdag (kriterie 2 og 4), samt medvirke til at sikre optimal anvendelse af eksisterende dagtilbudskapacitet (kriterie 5) og afhjælpning af kapacitetsudfordringerne i de områder af byen, hvor der fortsat er behov for det (kriterie 6).

Ulemper: Der skal investeres i tilføjelser til det eksisterende IT-system, hvor der skal udvikles en ny løsning, som systemet ikke indeholder i dag. Grundet den forventede indfasningsperiode for tilføjelser til IT-systemet, kan modellen ikke afhjælpe kapacitetsudfordringerne i Ørestad i spidsbelastningsperioden januar til april 2025. Modellen skaber en vis usikkerhed omkring forældrenes valg af garantifelter og dermed vil det blive vanskeligere at planlægge, hvor der skal anlægges ny kapacitet i byen.

Model 4: Bydel eller nabobydel

I denne model vælger forældrene den bydel, de bor i, og en nabobydel. Når pasningsgarantien aktiveres, er forvaltningen forpligtet til at finde en plads i enten forældrenes bydel eller en nabobydel. Denne model var gældende indtil kommunen overgik til servicemålet om 4 km afstand til institution.

Fordele: Modellen vil medvirke til at sikre optimal anvendelse af eksisterende dagtilbudskapacitet (kriterie 5) og afhjælpning af kapacitetsudfordringerne i de områder af byen, hvor der fortsat er behov for det (kriterie 6).   

Ulemper: Modellen kan opleves som en serviceforringelse for forældrene, da man potentielt kan få tilbudt garantiplads væsentligt længere væk end de nuværende 4 km. Brugen af bydele kan ses som en for ”grovkornet” opdeling af byen, hvor mindre områder/felter vil give en mere målrettet søgemulighed for forældrene.

Politisk handlerum

Udvalget har mulighed for at anbefale at beholde den nuværende model – og dermed ikke nogen af de foreslåede modeller. Der er desuden mulighed for at kombinere elementer fra flere af de foreslåede modeller eller foreslå helt andre modeller end dem, der er beskrevet i indstillingen.

Økonomi

Intet yderligere.

Videre proces

Udvalgets anbefaling vedr. modernisering af pasningsgarantien vil indgå i forhandlinger om budget 2025.

Tobias Børner Stax            /           Sti Andreas Garde

Børne- og Ungdomsudvalgets Beslutning på mødet den 14. august 2024:

Socialistisk Folkeparti og Enhedslisten stillede ændringsforslag om at få belyst en model, hvor der garanteres plads i egen bydel eller inden for en grænse af 4 km. ved inddragelse af én eller flere nabobydele.

Ændringsforslaget blev godkendt efter afstemning med følgende resultat:

For stemte 7 medlemmer: F, Ø, V og Å.

Imod stemte 3 medlemmer: A og C.

Ingen medlemmer undlod at stemme.

Forvaltningen vender tilbage på udvalgets budgetseminar i august. Udvalgets endelige anbefaling vil indgå i regi af forhandlingerne om budgettet for 2025.

Socialistisk Folkeparti ønskede følgende tilført beslutningsprotokollen, hvilket Enhedslisten tilsluttede sig: ”Vi har stillet ændringsforslaget for at få belyst muligheden for at udnytte kapaciteten bedst muligt”.