Høring om en fælles ejendomsdriftsenhed i Københavns Kommune

Udvalget skal tage stilling til høringssvar til Økonomiudvalget om etablering af en fælles central ejendomsenhed placeret i KEjd.

Børne- og Ungdomsforvaltningen (BUF) indstiller til Børne- og Ungdomsudvalget (BUU),

1. at udvalget godkender indstillingen som udvalgets høringssvar til Økonomiudvalget

Københavns Ejendomme (KEjd) har gennem de seneste år arbejdet på at etablere en central ejendomsdriftsenhed organisatorisk placeret i eget regi og finansieringsmæssigt i al væsentlighed baseret på en centralisering af budgetgrundlaget, dvs. overførsel af fagforvaltningernes budgetter på området. Økonomiudvalget har på denne baggrund behandlet forslag om etablering af fælles ejendomsdriftsenhed i Københavns Kommune (2014- 0099051) på sit møde den 10.6.2014. Det blev besluttet, at indstillingen sendes til høring i fagudvalgene og Kommunens Centrale Samarbejdsorgan (CSO), før der træffes endelig beslutning i Økonomiudvalget og Borgerrepræsentationen, jf. bilag 2 Tidligere politisk behandling.

Forslaget er et effektiviseringsforslag, der skal skaffe Københavns Kommune en effektiviseringsgevinst ved at omorganisere ejendomsdriftsopgaverne og med tilhørende effektiviseringer på medarbejderomkostningerne svarende til samlet set 55-70 årsværk. Det foreslås, at der etableres én samlet ejendomsdriftsenhed til varetagelse af Kommunes ejendomsdriftsopgaver. Ejendomsdriftsenheden forankres i (KEjd) og ansvaret for opgaveløsningen overgår til dem. Formålet med at samle alle ejendomsdriftsopgaver ét stedt - at opnå effektiviseringer - er ifølge forslaget at, …” etablere en fælles og ensartet opgavevaretagelse, der vil kunne understøtte kerneopgaverne i forvaltningerne”. Forslaget har været sendt i forvaltningshøring og Børne- og Ungdomsforvaltningen har samlet nedenstående kommentarer.

Med ejendomsdriftsopgaver forstås rengøring, indvendigt vedligehold, udvendigt vedligehold, mindre ombygninger, terræn, miljø (affald), kantiner, og sikring.
Med etableringen af en central ejendomsdriftsenhed vil styringen af den enkelte institutions eller skoles driftsopgaver gå fra en hovedsagligt decentral styring til en hovedsagligt central styring. Det vurderes i forslaget, at en decentral model bl.a. medfører, at der går tid og kræfter fra lederens kerneopgaver, og at der er uensartede snitflader mellem aktører på ejendomsdriftsområdet. For nærmere beskrivelse af forslaget, se bilag 1: Resume vedr. fælles ejendomsdriftsenhed.

Tanken om en tværgående ejendomsdriftsenhed er grundlæggende god og bør basere sig på de mange erfaringer og kompetencer, der eksisterer i dag. En tværgående enhed bør i udgangspunktet indeholde alle de kommunale enheder, der i dag håndterer arbejdsopgaver inden for ejendomsdriftsområdet, herunder Byens Drift (Teknik og Miljøforvaltningen, TMF), Team Bade, Team Sundby Valby og Team Nord-Øst (Kultur- og Fritidsforvaltningen, KKF), Rengøringsservice og Drift og Service (Økonomiforvaltningen, ØKF), samt Rengøringssektionen og Gårdmandskorpset (Børne- og Ungdomsforvaltningen, BUF). Ligeledes bør en tværgående enhed arbejde for at blive det foretrukne valg til løsning af ejendomsdriftsopgaverne for alle kommunens institutioner.

BUF anbefaler og opfordrer i den forbindelse til, at Økonomiudvalget tager initiativ til at nedsætte en arbejdsgruppe med deltagelse af ovennævnte service- og driftsenheder. Gruppen skal analysere nærmere på den samdrift, der allerede eksisterer i dag mellem forvaltningerne, samt mulighederne for en øget samdrift, inden der tages beslutning om etablering af en fælles enhed. 

Omfang
KEjd foreslår, at forvaltningerne overfører deres ejendomsdriftsopgaver til den fælles enhed i forskellige faser. Fx forslås det, at BUF overfører sine opgaver i fase 1, hvorimod lignende opgaver under TMF, først overføres i fase 3.
En tværgående ejendomsdriftsenhed bør rumme alle kommunens aktiviteter inden for samme område på samme tid, for at opnå den ønskede synergieffekt. Alle driftsopgaver/facility managementopgaver bør omfattes samtidigt, herunder TMF's drift af parker og offentlige legepladser, KFF's idrætsanlæg, SUF's rengøring af plejehjem, osv.

Placering
KEjd foreslår, at en fælles central ejendomsdriftsenhed placeres i KEjd.
BUF vurderer, at KEjd har behov for at konsolidere sig på en række områder (jf. Strukturrapporten fra 2013). Det bør nøje overvejes, hvor en ejendomsdriftsenehed bedst kan/skal placeres således, at brugernes behov imødekommes bedst muligt. 

Der kan med fordel etableres en selvstændig ejendomsdriftsenhed under ØKF eller i TMF. Sidstnævnte står i forvejen for at drifte Københavns kommunale udearealer. Der vil kunne opnås effektivisering og synergi ved at etablere enheden i TMF, eller alternativt lade ejendomsdriftsområderne indgå som en del af TMF’s opgaveportefølje. Terræn er et langt større område end indvendig vedligeholdelse, og det vil derfor medføre en større synergi og effektivisering at lade et mindre område som indvendig vedligehold knyttes til de opgaver, som vedrørerer terræn, herunder gartnerisk vedlighold, mindre reparationsarbejder, og lignende, der i dag udføres af de tekniske personaler.

Styring
KEjd anbefaler, at forvaltningernes budgetmidler på området overføres til en kommende central ejendomsdriftsenhed, og at serviceleverancerne styres via SLA’er (Service Level Agreements).

BUF er bekymret for, at en sådan løsning vil skabe en monopollignende situation med manglende mulighed for, at institutioner og skoler kan tilpasse løsningerne til deres behov. Lignende styring har tidligere været forsøgt afprøvet på ejendomsdriftsområdet, men viste sig ikke bæredygtigt, da serviceniveauet faldt markant, og der opstod utilfredshed med opgaveudførelsen hos brugerne.

BUF ser hellere, at den kommende ejendomsdriftsenhed styres på en måde, hvor forvaltningernes enheder har mulighed for at vælge, hvorvidt de løser opgaverne selv ved eget personale eller køber ydelserne af den centrale ejendomsdriftsenhed, og at budgetmidlerne bibeholdes decentralt. Derved konkurrenceudsættes opgaveløsningen løbende internt i kommunen, idet brugerne har mulighed for at løse opgaven/dele af opgaven selv eller lade ejendomsdriftsenheden løse den.

En sådan styringsmodel sikrer, at ejendomsdriftsenheden leverer præcis de ydelser og services, som brugerne efterspørger og finder værdifulde. Det er en model, der er afprøvet med stor succes i BUF i henholdsvis Rengøringssektionen og Gårdmandskorpset.

Pilotprojekt
KEjd’s model for implementering er, at alle medarbejdere overføres 1. januar 2016, og at der forinden er fundet de nødvendige ledere (oktober 2015). Forud for overgangen ønsker KEjd at lave et pilotprojekt med opstart i foråret 2015, som skal afsluttes i efteråret 2015.

BUF er bekymret for, at der efter pilotprojektet ikke er afsat tilstrækkelig tid til at få den helt nye organisation på plads. Pilotprojektet vil trække ledelseskraft ud af de eksisterende ejendomsdriftsenheder med risiko for at skade den daglige opgaveløsning til  gene for brugerne. Den decentrale ledelse risikerer at skulle bruge væsentligt mere tid end i dag på driftsopgaver – tid som vil gå fra kerneopgaven.

Såfremt der ønskes gennemført et pilotprojekt, skal der afsættes den fornødne tid til at evaluere projektet og drage erfaringer fra det, som kan inkorporeres i den endelige organisation.

BUF vurderer ikke, at den fremlagte tidsplan er realistisk.

Implementering
Implementeringen bør foregå i et tempo, hvor ejendomsdriftsenheden modnes til at kunne tilbyde flere og flere services inden for ejendomsdriftsområdet, og brugerne ligeledes modnes og får tillid til i højere og højere grad at benytte sig af disse. BUF vurderer imidlertid ikke, at det er hensigtsmæssigt, at implementeringen foregår faseopdelt, da effektiviseringen skal ske på baggrund af synergi mellem medarbejdergrupperne på tværs af forvaltningerne. Det vil ikke skabe synergi, at BUF's driftsmedarbejdere (især på udeområderne) overgår i fase 1, når TMF's driftsmedarbejdere ikke overføres før fase 3. Man flytter reelt blot medarbejdere fra en forvaltning til en anden uden synergi og effektivisering. 

Implementeringen skal bygges op omkring rengøring og om ejendomsdrift, herunder gartnerisk vedligehold og renholdelse af udearealerne. Efter en kort indkøringsperiode med den nuværende opgaveportefølje vil ejendomsdriftsenheden være klar til at tage nye kunder ind. I dag er modellen velkendt hos såvel Rengøringssektionen og Gårdmandskorpset i BUF, som over de seneste år løbende har haft en massiv tilvækst i kunder – ikke kun BUF-brugere, men også brugere fra andre forvaltninger.

Denne implementeringsform vil være forbundet med relativt begrænsede omkostninger, idet medarbejderne kun skal flyttes rent organisatorisk. Der er ikke behov for at udvikle en ny organisation fra bunden, nye systemer, kontrakter mm. Ligeledes sikres der en kontinuerlig drift, som er vigtig for brugerne. Der bør kort sagt bygges videre på de eksisterende ledelsesstrukturer, herunder de eksisterende administrative stabsfunktioner, som har udviklet en naturlig servicekultur baseret på et leverandør/kundeforhold.

Grundtanken bør hele tiden være, at ejendomsdriftsenhedens virke skal skabe merværdi for de decentrale enheder. Ejendomsdriftsenheden skal være konkurrencedygtig og brugerne skal til enhver tid frit kunne vælge en opgavesammensætning, der passer til deres behov. 

Indvendig vedligeholdelse
KEjd foreslår en model for udførelse af indvendig vedligeholdelse, hvor retten til at disponere over midler til større reparationer og mindre ombygninger bibeholdes hos brugerne. Budgettet hertil foreslås imidlertid overført til KEjd, således at opgaverne i lighed med andre opgaver, skal bestilles her.

Med denne model skabes en unødig snitflade, som ikke er værdiskabende for brugerne. Fagforvaltningerne og brugerne har i hele KEjd’s levetid brugt væsentlige resourcer på at afklare snitfladeproblematikker med KEjd og gør det fortsat.

Den indvendige vedligeholdelsesopgave på skoler og institutioner udgør desuden en helt central del af den lokale selvforvaltning og indgår også som en integreret del af enhedernes bevillinger. I første omgang anbefales det derfor, at denne del ikke indgår i en tværgående ejendomsdriftsenhed, men at opgaven efterfølgende  kan gøres til en tilkøbsydelse.

Høring
Etablering af en tværgående ejendomsdriftsenhed har betydning for mange brugere, og der er derfor mange interessenter, som bør inddrages, hvis der skal sikres en god overgang til en ny organisatorisk struktur med nye snitfalder, samarbejdsrelationer osv. Det drejer sig både om medarbejdere, skoleledere, institutionsledere  mv. Den høring, der har været mulighed for at gennemføre under de givne rammer, er en ren forvaltningshøring, hvor forvaltningen qua ferieperioden kun i ganske begrænset omfang har kunnet indhente kommentarer fra brugerne. Forslaget er i begrænset omfang sendt ud i BUF's organisation således, at de har kunne kommentere på forslaget og komme med input. Hovedtemaerne fra de indkomne kommentarer er gengivet i bilag 3. 

BUF anbefaler på denne baggrund, at der gennemføres en reel høring af brugerniveauet samt øvrige interessenter, før der træffes endelig beslutning om omfang, organisatorisk placering, styringsmodel samt implementering og indhold.

Kommentarer fra skoler og institutioner mv.
De skole- og institutionsledere samt områdechefer, der har kommenteret på KEjd's forslag, udtrykker bekymring i forhold til tillidsdagsordnen (tillid til at lade den enkelte enhed vælge den løsning, de ønsker).

BUF arbejder ligesom resten af Københavns Kommune målrettet på at implementere tillidsdagsordnen som det bærende styringsparadigme i forvaltningen og i samarbejdet mellem de forskellige niveauer i forvaltningen. Flere skole-/klyngeledere vurderer, at forslaget vil indebære, at de som ledere ikke længere har mulighed for selv at vælge den løsning, de ønsker, og ikke mindst hvornår opgaverne skal løses – dette vurderes at have negative konsekvenser for kernedriften og desuden  ikke være i overensstemmelse med tillidsdagsordnen.  

Det anføres i svarene, at flere har negative erfaringer med KEjd i dag og ønsker ikke at afgive endnu mere beslutningskompetence til dem og ej heller lade dem prioritere opgaveløsningen. Det opleves som meget bekymrende, når det i materialet beskrives, at institutionerne forventes at prioritere midler fra kerneopgaven til løsning af ejendomsdriftsopgaver. Det er en forudsætning, at såfremt KEjd skal være en professionel udbyder af en ydelse, der er fastsat til en bestemt pris, så skal de også kunne løse opgaverne professionelt inden for det afsatte budget og ikke gøre indhug i ressourcer til kernedriften.

Det anføres ligeledes i svarene, at der er en bekymring for, at der opstår et monopol, modsat den nuværende model, hvor brugerne kan vælge mellem flere løsninger afhængigt af behovet på det givne tidspunkt.Nuværende model giver enhederne mulighed for at prioritere et område, som vurderes at have et særligt behov. En ændring af dette vil betyde en indskrænkning af ledelsesrummet/selvforvaltningen af budgettet på de enkelte enheder.

Generelt er de decentrale enheder positive overfor etableringen af en fælles ejendomsdriftsenhed. Valget om at anvende den skal imidlertid være op til den enkelte leder, sådan som det er i dag. Flere ledere udtaler, at der kan være fordele ved at centralisere dele af ejendomsdriften, men de er alle bekymrede for at miste deres mulighed for at vælge den bedst mulige løsning på et område, hvor de fortsat vil have ansvaret for, at funktionaliteten er i orden, således at børn og personale kan have de bedst mulige rammer for tilbuddenes faglige og pædagogiske indhold. Skoler og institutioner ønsker ikke en ”servicekatalog”-løsning hvor ”one size fits all”, idet hver enhed er forskellig og ikke kan forventes at have de samme behov og ønsker i forhold til opgaveløsning og serviceniveau på de forskellige ejndomsdriftsområder.  

Flere ledere er desuden bekymrede over sammenligningen med SAO, hvor erfaringerne indtil videre ikke har været positive. Flere udtrykker, at det ikke forekommer fornuftigt at søsætte endnu et centraliserings- og effektiviseringsprojekt uden at afvente en evaluering af SAO.  

Såfremt udvalget godkender indstillingen, sendes udvalgets høringssvar til Økonomiudvalget.


        Else Sommer               /Henriette Bjørn Nielsen

Indstillingen blev godkendt.